Vydání 2/2012

Dne 2. 3. 2009 vykonala osoba pověřená výkonem státního dozoru státní dozor nad veřejně přístupnou účelovou komunikací cesta z Vlčic na Novou Huť a zjistila, že se na ní nachází překážky, které komunikaci zcela uzavírají, a vylučují tak její veřejné užívání. Příkazem ze dne 3. 3. 2009 nařídila osoba pověřená výkonem státního dozoru žalobci odstranit všechny překážky z pozemní komunikace a obnovit veřejný přístup na ni do 15 dnů od obdržení výzvy. Žalobce byl upozorněn, že za nesplnění příkazu může silniční správní úřad uložit pořádkovou pokutu do 100 000 Kč. Dne 5. 3. 2009 podal žalobce proti příkazu odpor Městskému úřadu Blovice s argumentací, že nemovitosti v jeho vlastnictví nejsou účelovou ani jinou komunikací veřejnosti přístupnou. Městský úřad Blovice přípisem ze dne 5. 3. 2009 žalobci sdělil, že příkaz je formou výzvy vydané podle § 41 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, nikoliv rozhodnutím podle § 150 správního řádu, a nelze proti němu podat odpor. Proto se s ním správní úřad nebude nadále zabývat. Dne 23. 3. 2009 konstatovala osoba pověřená výkonem státního dozoru v protokolu o provedení výkonu státního dozoru na této účelové komunikaci, že došlo k umístění nové překážky na komunikaci.

Rozhodnutím ze dne 16. 4. 2009 uložil správní orgán prvního stupně žalobci pod bodem I podle § 42 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích pořádkovou pokutu ve výši 60 000 Kč za nesplnění písemného příkazu ze dne 3. 3. 2009. V odůvodnění k prvnímu výroku rozhodnutí uvedl, že 15denní lhůta k odstranění překážek vypršela dnem 20. 3. 2009. Dne 23. 3. 2009 bylo zjištěno, že žalobce překážky neodstranil a naopak umístil překážku další. Za nesplnění příkazu osoby pověřené výkonem státního dozoru ve věci odstranění překážek a obnovení veřejného přístupu na cestu z Vlčic na Novou Huť uložil již správní orgán dvě pokuty, jejichž výše však nepřiměla žalobce k odstranění překážek. Proto byla tímto rozhodnutím uložena pokuta ve dvojnásobné výši ve srovnání s posledně uloženou pokutou.

Žalobce v odvolání ze dne 4. 5. 2009 navrhl zrušení příkazu a rozhodnutí I. stupně a zastavení řízení. Namítal, že na pozemku v jeho vlastnictví nikdy neexistovala veřejně přístupná účelová komunikace. Uvedený pozemek byl vždy zemědělskou půdou, případně zahradou a vedle pozemku se nacházel pozemek, který byl označován jako místní komunikace a který je vlastnictvím města Blovice. Tato komunikace však nevede po jeho pozemcích. Komunikace, která je ve vlastnictví města Blovice, nebyla dlouhodobě udržována a byla v neutěšeném stavu. O tom svědčí i reakce města Blovice na stížnost paní Jiřiny K. ze dne 11. 2. 2003, kdy Městský úřad Blovice poukázal na to, že obec Vlčice je dostupná jinou veřejnou komunikací a že pokud se paní K. nezdá komunikace ve vlastnictví města Blovice dostatečně zachovalá, může používat tuto jinou komunikaci. Městský úřad poučil paní Jiřinu K., že pokud by byla názoru, že vydržela jakési právo k pozemkům žalobce, má se svých nároků domáhat cestou občanskoprávní. Tímto způsobem reagoval Městský úřad Blovice na dotazy dotyčné paní v roce 2003 opakovaně. Je zjevné, že v této době Městský úřad Blovice nezastával názor, že by existovala komunikace vedoucí přes pozemky ve vlastnictví žalobce. Z dopisu vyplývalo, že existuje jiný nezbytný komunikační přístup na pozemky paní Jiřiny K. a pana Františka Ř., tedy že není splněna podmínka toho, že by přes pozemky ve vlastnictví Městského úřadu Blovice nebo přes žalobcovy pozemky měla vést komunikace, která představuje jediné možné komunikační spojení. Jeví se nepochopitelným, proč v současné době postupuje městský úřad jinak, když mu musí být známo, že přes pozemky žalobce žádná komunikace nevede. Pokud jde o nárok na přístup na pozemky, jejž uplatňovala paní Jiřina K., k těmto pozemkům existuje městem Blovice neudržovaná místní komunikace.

Žalobce poukázal na závěry formulované v nálezu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, č. 2/2008 Sb. ÚS, v němž Ústavní soud zdůraznil význam vlastnického práva a podmínky, za nichž je možné ochranu vlastnického práva omezovat. Podle něj je nezbytné, aby bylo jednoznačně doloženo, že vlastník věci, jehož právo je omezováno, bezvýhradně souhlasí s tímto omezením. V daném případě však žalobce nikdy svůj souhlas s takovým omezením nevyjádřil. Taktéž není znám souhlas předchozího vlastníka. Ústavní soud dospěl opakovaně k závěrům, že jediný ústavně konformní výklad je takový, že vlastník příslušného pozemku souhlasí s tím, aby byl omezen a aby komunikace vedla přes jeho pozemky, a dále že je nutná existence ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Z korespondence mezi Městským úřadem Blovice s paní Jiřinou K. je zřejmé, že zde existuje jiná možnost komunikačního spojení, která vede jinudy a je kratší, a tedy není dána žádná komunikační potřeba přes žalobcovy pozemky. Z popsaných důvodů považoval žalobce uloženou pokutu za údajné nesplnění povinností za nepřiměřeně vysokou a neodůvodněnou.

Žalovaný rozhodnutím ze dne 4. 8. 2009 odvolání žalobce zamítl a rozhodnutí I. stupně potvrdil. Konstatoval, že příkaz je písemnou výzvou vydanou osobou pověřenou výkonem státního dozoru ve smyslu § 41 zákona o pozemních komunikacích. Příkaz nevydává Městský úřad Blovice jakožto správní orgán (silniční správní úřad) a nevztahují se na něj náležitosti podle § 150 správního řádu. Nelze zaměňovat písemný příkaz (výzvu) podle zákona o pozemních komunikacích a příkaz (správní rozhodnutí) podle správního řádu. Tyto informace obdržel žalobce od zdejšího orgánu dopisem ze dne 11. 5. 2009, který převzal dne 13. 5. 2009.

Žalovaný dále uvedl, že existenci či neexistenci účelové komunikace řešil před zahájením prvního řízení o uložení pokuty správní orgán prvního stupně, který je příslušným silničním správním úřadem, a dospěl k závěru, že „“, vedoucí také po pozemcích odvolatele, je veřejně přístupnou účelovou komunikací. Toto doložil v rozhodnutí ze dne 8. 1. 2008: „“ Pozemky splňují veškeré znaky veřejně přístupné účelové komunikace. Jedná se ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí, jakož i ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi. Žalovaný odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu k veřejně přístupným účelovým komunikacím. Komunikace byla v minulosti vždy veřejně přístupná a nikdo proti tomu, vyjma žalobce, nebrojil. Žalobce umístil na veřejně přístupnou účelovou komunikaci překážky. Byl tedy v souladu s právem vyzván k odstranění překážek, a pokud tak neučinil, silniční správní úřad správně opakovaně vymáhá nesplněnou povinnost uložením pořádkové pokuty. Žalobcovo vlastnické právo není nijak zpochybňováno, ale on je v jeho výkonu omezen institutem obecného užívání veřejně přístupné účelové komunikace (viz např. rozsudek NSS ze dne 15. 11. 2007, čj. 6 Ans 2/2007-128, č. 1486/2008 Sb. NSS). Podle žalovaného je pokuta přiměřená, neboť dříve uložené pokuty ve výši 12 000 Kč a 30 000 Kč prozatím nevedly ke splnění uložené povinnosti.

Žalobou ze dne 20. 8. 2009 se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 8. 2009 a rozhodnutí prvního stupně. Dále žádal přezkoumat jako podkladové rozhodnutí příkaz a zrušit jej. Žalobce proti příkazu odstranit překážky z pozemní komunikace a obnovit veřejný přístup na ní podal odpor, v němž namítal, že se nejedná o řešení stavu komunikační nouze a že neexistuje právní podklad pro to, aby byl nucen strpět omezení ve výkonu svých vlastnických práv na úkor veřejnosti. Vycházel z toho, že jde o příkaz, který byl vydán ve správním řízení podle § 150 správního řádu. Uvedený příkaz neobsahoval náležitosti, které by obsahovat podle správního řádu měl, zejména poučení o tom, že lze podat odpor, v jaké lhůtě, od kterého dne se tato lhůta počítá a u kterého správního orgánu se odpor podává. I přesto, že žalobce včas a řádně podal odpor, správní orgán prvého stupně nerespektoval § 150 odst. 3 správního řádu, podle něhož se podáním odporu příkaz ruší a řízení pokračuje, a žalobci sdělil, že se v daném případě nejedná o žádné správní rozhodnutí, a že tedy nelze přihlížet k jeho odporu. Následně vydal správní orgán prvního stupně na podkladě vydaného příkazu rozhodnutí, proti kterému žalobce podal odvolání. Nejenže uvedený příkaz je rozhodnutím, ale chybějící základní obsahové náležitosti způsobují jeho nicotnost a o té by mělo být z úřední povinnosti rozhodnuto. Z důvodu nicotnosti nemůže uvedený příkaz jako rozhodnutí zakládat žádná práva ani žádné povinnosti, a nelze k němu tedy přihlížet ani jako k podkladu, na základě něhož je žalobci následně ukládána pokuta. Rozhodnutím správních orgánů obou stupňů tedy byly porušeny § 77, § 78 a § 150 správního řádu, ale též § 2 odst. 1 a 2 téhož zákona. Správní orgány obou stupňů nepostupovaly správně, když se nezabývaly otázkou prohlášení nicotnosti, a žalovaný v rámci odvolacího řízení neučinil žádné kroky, jimiž by reagoval na nečinnost správního orgánu prvního stupně, a to ani na základě podnětu žalobce k opatření proti nečinnosti podle § 80 správního řádu.

I pro případ, že by příkaz nebyl shledán nicotným, je žalobce přesvědčen, že se jedná o rozhodnutí nezákonné. Došlo k porušení § 2 odst. 1 a 3 správního řádu. Žalovaný v rozhodnutí uzavírá, že předmětný pozemek je veřejně přístupnou účelovou komunikací, což dedukuje z toho, že pozemek se stává takovou komunikací věnováním obecnému užívání. Z rozhodnutí žalovaného není patrno, na jaký projev vůle, ať žalobce nebo jeho právních předchůdců, chce žalovaný poukázat a který úkon těchto osob považuje za toto věnování. Omezuje se na konstatování, že komunikaci, která byla „“. Žalovaný tedy dedukuje, že pokud „“ začne chodit po libovolném pozemku, z tohoto pozemku se stává bez ohledu na názor jeho vlastníka účelová komunikace. Tento závěr hrubým způsobem zasahuje do zásady zákonnosti vycházející z čl. 2 odst. 2 a čl. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Tímto postupem je porušována ochrana vlastnického práva žalobce vyplývající z čl. 11 odst. 1 a odst. 4 Listiny. Správní orgány obou stupňů se nezabývaly namítanou neexistencí komunikační nezbytnosti, což je zásadní podmínka pro to, aby bylo možno uvažovat o tom, zda jsou splněny podmínky pro to, aby určitý pozemek se mohl stát komunikací. Žalobce poukazoval na to, že jak ve směru do Blovic, tak ve směru do Vlčic vedou jiné, vhodnější komunikace. V této souvislosti žalobce poukázal i na názor, který vyslovil správní orgán prvního stupně ve svém přípisu adresovaném Jiřině K.

V daném případě není splněna ani podmínka toho, že by komunikace byla věnována žalobcem nebo jeho právními předchůdci k veřejnému užívání. Správní orgány vydávají žalobci příkazy, aby odstranil zde se nacházející movité věci, a opakovaně mu ukládají pokuty. Tímto zasahují do vlastnického práva žalobce bez toho, že by se zabývaly otázkou splnění podmínek pro to, zda je vůbec údajná komunikace skutečně účelovou veřejnou komunikací, a aniž by přihlédly k jeho námitkám. Reálně vedla veřejně přístupná komunikace ve vlastnictví města Blovice vedle pozemku žalobce, ovšem město Blovice se o tuto komunikaci nestaralo, nechalo ji zpustnout a nyní by muselo vynakládat nemalé finanční prostředky na její zprovoznění. Tomuto nákladu se město snaží vyhnout tím, že vychází z údajné existence účelové komunikace vedoucí po pozemku žalobce. Tato údajná účelová komunikace vznikla právě z důvodu neprůjezdnosti komunikace vedoucí přes pozemky města Blovice. I přesto, že v minulosti žalobce nabízel městu Blovice zprůjezdnění jeho místní komunikace svým nákladem ve formě sponzorského daru, pouze za podmínky geodetického zaměření, město Blovice tuto jeho nabídku odmítlo. Navíc správní orgány vyšly při svých úvahách o existenci vzniku údajné účelové komunikace z tvrzení svědků, kdy tito např. uváděli, že na pozemek, který byl zemědělskou půdou, bez vědomí a souhlasu jeho vlastníků (právních předchůdců žalobce) naváželi kámen a snažili se takto tuto zemědělskou půdu zpevňovat, aby jim mohla sloužit jako komunikace s tím, že jiné komunikace nebyly v dobrém stavu. Z tohoto měly správní orgány vyvodit, že údajná účelová komunikace byla vytvořena třetími osobami na základě jejich libovůle a bez jakéhokoliv vědomí nebo souhlasu vlastníka. Tento zásah do vlastnického práva žalobce správní orgány svým postupem legalizují, když se snaží, aby žalobce byl donucen zajistit vedení komunikace přes své pozemky. Rozhodnutí žalovaného obsahuje pouze obecná konstatování nezabývající se jednotlivými námitkami žalobce. Podle názoru žalobce je zde dána i nepřezkoumatelnost rozhodnutí v důsledku nedostatku důvodů. Správní orgány obou stupňů dále porušily § 42 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Pořádkovou pokutu totiž lze ukládat pouze vlastníkovi veřejně přístupné účelové komunikace, tedy musí být postaveno najisto, že se skutečně jedná v daném případě o veřejnou účelovou pozemní komunikaci. Správní orgány obou stupňů nezjistily náležitým způsobem stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, vycházely ze stavu, který je v rozporu se skutečností, čímž byly porušeny i § 3 a § 2 odst. 3 správního řádu. Současně tím bylo porušeno i právo žalobce podle článku 36 Listiny. Správní orgány obou stupňů zneužily zákonem dané správní uvážení, když evidentně ukládají pokutu ve výši naprosto nepřiměřené dané situaci. Žalobce proto navrhl, aby soud rozhodl o upuštění od jejího uložení.

Žalovaný v písemném stanovisku k žalobě ze dne 17. 12. 2009 trval na správnosti a zákonnosti žalobou napadeného rozhodnutí. Žalobce byl v minulosti opakovaně poučen o tom, že příkaz je písemnou výzvou vydanou osobou pověřenou výkonem státního dozoru ve smyslu § 41 zákona o pozemních komunikacích. K žalobcovu zpochybňování, že na pozemcích existuje účelová komunikace, žalovaný uvedl, že pozemky splňují veškeré znaky veřejně přístupné účelové komunikace. Jedná se ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí, jakož i ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi. Existenci účelové komunikace řešil před zahájením prvního řízení o uložení pokuty správní orgán prvního stupně, který je současně příslušným silničním správním úřadem, a dospěl k závěru, že „“, vedoucí také po pozemcích odvolatele, je veřejně přístupnou účelovou komunikací. Předmětné veřejně přístupné účelové komunikaci, kterou veřejnost užívala jako dopravní cestu, je třeba poskytnout právní ochranu a zajistit její veřejné užívání. To je úkolem silničního správního úřadu. Správní orgán prvního stupně ve svém rozhodnutí ani žalovaný v napadeném rozhodnutí se navíc nezabývali otázkou, zda se jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, či nikoliv. Toto správní řízení bylo řízením o uložení pořádkové pokuty ve smyslu § 42 odst. 1 za nesplnění písemného příkazu osoby pověřené výkonem státního dozoru v souladu s § 41 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích.

Žalobce v replice zdůraznil, že je vlastníkem mimo jiné pozemku v katastrálním území Vlčice obec Blovice, který je a byl vždy ornou půdou. Vedle pozemku ve vlastnictví žalobce se nachází pozemek označovaný jako místní komunikace ve vlastnictví města Blovice. Tato komunikace však neprochází po pozemcích žalobce.

Krajský soud v Plzni rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.