Vydání 9/2011

(...) Stěžejní právní otázkou v daném případě je, zda lze rozhodovat v přezkumném řízení poté, co městský soud zrušil předchozí rozhodnutí učiněné v tomto přezkumném řízení, s ohledem na skutečnost, že přezkumné řízení lze zahájit pouze do jednoho roku od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí a že je nutno vydat rozhodnutí v přezkumném řízení v I. stupni do 15 měsíců ode dne právní moci rozhodnutí ve věci (§ 97 odst. 2 správního řádu).

Nejvyšší správní soud vychází z následujících obecných východisek. Řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu je založeno téměř výlučně na kasačním principu, který znamená, že se lze domáhat pouze zrušení správního rozhodnutí a vrácení věci k dalšímu řízení. Prvky apelační či revizní se vyskytují spíše výjimečně (např. soudní přezkum týkající se žádosti o poskytnutí informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, anebo právo na moderaci trestu podle § 65 odst. 3 a § 78 odst. 2 s. ř. s.). V případě přezkoumávání rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení však žádná obdobná speciální úprava neexistuje a tento typ řízení je ovládán výlučně kasačním principem. Pokud se tak ve správním řízení vyskytnou procesní pochybení, která mohou ovlivnit zákonnost rozhodnutí o věci samé, vyplývá z kasačního principu, že správní soudy věc vrátí správnímu orgánu k dalšímu řízení. Soudy ve správním soudnictví nemohou nahrazovat činnost správních orgánů, to znamená změnit jejich rozhodnutí či rozhodnout místo správního orgánu. Při zrušení rozhodnutí správního orgánu a jeho vrácení k dalšímu řízení je správní orgán vázán právním názorem vysloveným ve zrušujícím rozsudku soudu a je povinen provést řízení znovu a přitom odstranit veškeré vytknuté vady.

Účelem správního soudnictví je poskytování ochrany veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob, do nichž protiprávně zasáhl svým rozhodnutím správní orgán. Představuje tak jeden z účinných nástrojů ochrany subjektivních práv jednotlivců a je realizací čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož ten, "[k]". Rozhodnutí vydaná v přezkumném řízení podléhají soudnímu přezkumu, neboť zasahují do existujících hmotných práv fyzických nebo právnických osob nabytých v původním pravomocně skončeném správním řízení (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2007, čj. 4 As 31/2006-73, č. 1513/2008 Sb. NSS). V přezkumném řízení může být rozhodováno i o otázkách týkajících se základních práv a svobod, které nesmějí být vyloučeny ze soudního přezkumu (čl. 36 odst. 2 věta druhá Listiny základních práv a svobod). Aby však byla zaručena reálná soudní ochrana, je třeba, aby poté, co soud zruší rozhodnutí vydané v přezkumném řízení, bylo možné vytýkané procesní vady v nějakém řízení odstranit, jinak by se v mnoha případech soudní ochrana minula svým účelem.

Taková situace je i v daném případě, neboť městský soud zrušil rozhodnutí vydané v přezkumném řízení převážně z procesních důvodů, přičemž podstata právního sporu zatím nebyla správními orgány ani soudem vyřešena a není zatím zřejmé, který z účastníků řízení má v souladu se zákonem o ochranných známkách mít právo užívat předmětné označení "ORBITREK".

Vzhledem k tomu, že zrušení správního rozhodnutí soudem nemůže být samoúčelné, ale má vést k ochraně subjektivních práv jednotlivců, Nejvyšší správní soud se dále zabýval výkladem § 96 odst. 1 a § 97 odst. 2 správního řádu.

S ohledem na charakter přezkumného řízení jako mimořádného opravného prostředku stanoví správní řád v § 97 odst. 2 pro ochranu právní jistoty a práv nabytých v dobré víře konkrétní lhůty pro provedení řízení. Podle citovaného ustanovení rozhodnutí ve věci v přezkumném řízení v prvním stupni nelze vydat po uplynutí 15 měsíců ode dne právní moci rozhodnutí ve věci. Probíhá-li přezkumné řízení, správní orgán je usnesením zastaví.

Přezkumné řízení, včetně zkráceného přezkumného řízení, je zpravidla dvojinstanční, což znamená, že proti rozhodnutí v přezkumném řízení je možno podat odvolání. Z § 97 odst. 2 správního řádu vyplývá, že patnáctiměsíční lhůta pro vydání rozhodnutí se vztahuje pouze na rozhodnutí v přezkumném řízení v I. stupni. Tato lhůta tedy neomezuje vydání rozhodnutí v přezkumném řízení na úrovni II. stupně. Účelem této právní úpravy je mimo jiné to, aby po zrušení rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení soudem ve správním soudnictví mohl správní orgán i po uplynutí patnáctiměsíční lhůty pokračovat v přezkumném řízení a odstranit procesní vady a vydat další rozhodnutí. Odvolací správní orgán může vedle toho, že s konečnou platností rozhodne sám, rovněž zrušit rozhodnutí vydané v přezkumném řízení orgánem prvoinstančním, neboť podmínka dodržení patnáctiměsíční lhůty se vztahuje pouze na "" prvoinstanční rozhodnutí vydané v jednom přezkumném řízení, nikoli však na "" či další takové rozhodnutí. Uvedený závěr vyplývá z povahy dvojinstančního přezkumného řízení, v němž se na rozhodování odvolacího orgánu zásadně vztahuje § 90 správního řádu, který se zrušením prvoinstančního rozhodnutí a vrácením věci k novému projednání v odstavci 1 písmeno c) jako s velmi častou alternativou počítá. Vyloučení možnosti odvolacího orgánu využít v přezkumném řízení tuto alternativu jen proto, že při novém projednání by prvoinstanční orgán "" na patnáctiměsíční lhůtu a musel přezkumné řízení podle § 97 odst. 2 věty druhé správního řádu zastavit, by vedlo k nutnosti vykládat oprávnění odvolacího orgánu v přezkumném řízení tak, že má vždy [tj. i když by tomu jinak bránily vylučující důvody podle § 90 odst. 1 písm. c) část věty za prvním středníkem správního řádu] oprávnění ke změně prvoinstančního rozhodnutí. Takový výklad je však nepřijatelný, neboť by bez zákonného podkladu zcela zásadním způsobem modifikoval povahu odvolacího řízení a uplatnění zásady dvojinstančnosti v přezkumném řízení oproti běžnému správnímu řízení. Proto je nutno podmínky uplatnění důvodu k zastavení přezkumného řízení pro uplynutí patnáctiměsíční lhůty podle § 97 odst. 2 správního řádu vykládat restriktivně, a sice tak, že pouze první v přezkumném řízení vydané prvoinstanční rozhodnutí je nutno vydat v této lhůtě. V tomto ohledu se tedy Nejvyšší správní soud neztotožňuje s názorem vysloveným J. Vedralem k této právní otázce v komentáři ke správnímu řádu, viz Vedral, J. Praha: ANAG, 2006, komentář k § 97 odst. 2, třetí odstavec textu, s. 585-586. Pro výklad, k němuž se přiklonil Nejvyšší správní soud, svědčí i to, že striktní časová hranice pro zahájení přezkumného řízení, resp. provedení některých jeho úkonů, není jedinou zárukou, že bude šetřeno právní jistoty dotčených osob a že bude respektována zásada, že časový rámec a důvody pro změnu pravomocného rozhodnutí musí odpovídat tomu, že takový zásah představuje výjimku z pravidla zásadní nedotknutelnosti pravomocných rozhodnutí. Další takovou zárukou jsou totiž § 97 odst. 2 a § 94 odst. 4 správního řádu vytvářející na základě posouzení konkrétního případu materiální bariéru před prolamováním pravomocných rozhodnutí i tehdy, nebrání-li přezkumnému řízení lhůty pro jeho zahájení, resp. pro provedení některých jeho úkonů. Uvedený výklad je navíc nejvhodnějším naplněním smyslu a účelu čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, neboť umožňuje skutečný soudní přezkum rozhodnutí správního orgánu vydaného ve (zkráceném) přezkumném řízení ve II. stupni. Po zrušení rozhodnutí vydaného ve (zkráceném) přezkumném řízení na úrovni druhé instance totiž správní orgán rozhodne v souladu se závazným právním názorem soudu, čímž je zajištěna účinná soudní ochrana.

Posuzovaný případ je specifický tím, že rozhodoval vedoucí ústředního orgánu státní správy (předseda Úřadu průmyslového vlastnictví) na návrh rozkladové komise, obdobně jako v řízení o rozkladu. Podle § 95 odst. 6 správního řádu totiž platí, že "[j]". Proti rozhodnutí předsedy Úřadu průmyslového vlastnictví nelze uplatnit žádný opravný prostředek. Je tomu tak z povahy hierarchického uspořádání státní správy, protože již není žádný instančně vyšší, popř. zákonem stanovený, orgán, úřad či vedoucí úřadu, jemuž by byla svěřena k přezkoumání rozhodnutí vedoucího ústředního orgánu státní správy (viz rozsudek ze dne 27. 9. 2006, čj. 2 As 50/2005-53, č. 865/2006 Sb. NSS). Jedná se tedy o jednoinstanční řízení, ve kterém již nerozhoduje správní orgán II. stupně.

Vzhledem k tomu, že v přezkumném řízení může být rozhodováno i o otázkách týkajících základních práv a svobod, které nesmějí být vyloučeny ze soudního přezkumu, je třeba odmítnout takovou interpretaci § 97 odst. 2 správního řádu, která by vedla k absurdnímu důsledku, že po rozhodování soudů ve správním soudnictví by vytknutá pochybení nebyla odstraněna a řízení by bylo pouze zastaveno bez ohledu na závazný právní názor vyslovený soudem. V daném případě by následné zastavení přezkumného řízení vedlo k neodstranění vytknutých vad a nevyřešení stěžejní právní otázky, což lze považovat za neposkytnutí reálné a účinné soudní ochrany. Pokud právní předpis umožňuje různé , je povinností všech státních orgánů provést jejich interpretaci ústavně konformním způsobem. Lze proto dospět k závěru, že v dané procesní situaci se § 97 odst. 2 správního řádu již na řízení před předsedou Úřadu průmyslového vlastnictví nevztahuje. Pokud totiž soud ve správním soudnictví zruší rozhodnutí vydané předsedou Úřadu průmyslového vlastnictví, lze dále vést (zkrácené) přezkumné řízení, neboť podmínka dodržení patnáctiměsíční lhůty pro vydání rozhodnutí v přezkumném řízení v I. stupni podle § 97 odst. 2 správního řádu se vztahuje pouze na "" rozhodnutí vydané v tomto jednoinstančním řízení.

Právní jistota a práva nabytá v dobré víře jsou chráněny nejen "" působícími ustanoveními o lhůtách (§ 97 odst. 2 a také § 96 odst. 1 správního řádu), ale i § 94 odst. 4 správního řádu umožňujícím důkladné uvážení konkrétního případu, podle něhož, jestliže po zahájení přezkumného řízení správní orgán dojde k závěru, že ačkoli rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právním předpisem, byla by újma, která by jeho zrušením nebo změnou vznikla některému účastníkovi, který nabyl práva z rozhodnutí v dobré víře, ve zjevném nepoměru k újmě, která vznikla jinému účastníkovi nebo veřejnému zájmu, řízení zastaví. Zvláště v případech čistě vertikálních vztahů (stát - jednotlivec), v nichž byly nezákonným rozhodnutím založeny oprávnění nebo výhoda jednotlivce oproti stavu, který měl podle objektivního práva nastat, avšak který v důsledku nezákonnosti nenastal, je nutno prvek právní jistoty za naplnění nutného vstupního předpokladu existence dobré víry jedince, resp. za neexistence skutečností opravňujících k závěru, že dobrá víra dána není, pokládat za a ustoupit od její ochrany pouze za situace ohrožení vskutku závažného veřejného zájmu. Je totiž věcí státu, aby ve správních řízeních, která vede, nechyboval, a pokud ano, aby zásadně nesl následky svých pochybení. Na druhé straně ve vztazích s horizontálním prvkem, tj. ve vztazích, v nichž je rozhodnutím správního orgánu upraven právní poměr dvou či více jedinců navzájem, musí být požadavek právní jistoty jednotlivce, který bude nápravou nezákonnosti v přezkumném řízení dotčen, poměřován s důsledky této nezákonnosti pro jiného jedince účastného tohoto právního vztahu. Právní jistota zde bude muset mnohem dříve ustoupit požadavku na dosažení objektivní zákonnosti. V čistě vertikálních vztazích, v nichž bylo nezákonným rozhodnutím zhoršeno postavení jednotlivce oproti stavu, který měl podle objektivního práva nastat, pak samozřejmě zcela převažuje požadavek dosažení objektivní zákonnosti, neboť zde není nikoho, jehož právní jistota by měla být chráněna.

Stěžovatel konečně poukazoval i na lhůtu stanovenou v § 96 odst. 1 správního řádu, podle kterého lze vydat unesení o zahájení přezkumného řízení nejdéle do 2 měsíců ode dne, kdy se příslušný správní orgán o důvodu zahájení přezkumného řízení dozvěděl, nejpozději však do 1 roku od právní moci rozhodnutí ve věci. V daném případě bylo rozhodováno v tzv. zkráceném přezkumném řízení, které se nezahajuje vydáním usnesení ve smyslu § 96 odst. 1 správního řádu, ale v němž podle § 98 správního řádu je prvním úkonem správního orgánu vydání rozhodnutí. Ustanovení § 98 správního řádu přitom nelze vykládat v tom smyslu, že se zkrácené přezkumné řízení vůbec nezahajuje. I když se u zkráceného přezkumného řízení z důvodu procesní ekonomie nevydává usnesení o zahájení řízení, lze dovodit, že toto řízení je zahájeno právě prvním úkonem ve věci, tedy vydáním rozhodnutí podle § 97 odst. 3 správního řádu. Pokud je ale soudem následně toto rozhodnutí zrušeno, neznamená to, že řízení nebylo platně zahájeno. Zkrácené přezkumné řízení je totiž zahájeno prvním úkonem ve věci bez ohledu na to, zda následně bylo rozhodnutí vydané ve zkráceném přezkumném řízení zrušeno, či nikoliv. S ohledem na výše uvedené je zřejmé, že zkrácené přezkumné řízení bylo v předmětném případě zahájeno vydáním rozhodnutí ze dne 25. 6. 2007. Z toho vyplývá, že správní orgán může pokračovat ve zkráceném přezkumném řízení, které již bylo zahájeno.

Městský soud zavázal stěžovatele, aby se znovu zabýval v přezkumném řízení otázkou souladu rozhodnutí ze dne 29. 5. 2007 s právními předpisy a řádně se vypořádal se všemi námitkami žalobce. Nejvyšší správní soud považuje za nutné korigovat právní názor městského soudu tak, že bylo třeba v daném případě vést přezkumné řízení místo zkráceného přezkumného řízení. Nejvyšší správní soud již v předchozím rozhodnutí ve věci (ze dne 13. 8. 2009, čj. 7 As 30/2009-166) odkázal na svůj rozsudek ze dne 27. 9. 2006, čj. 2 As 50/2005-53, č. 865/2006 Sb. NSS, ve kterém dospěl k závěru, že pokud se jedná o jednoinstanční mimoodvolací řízení, je nezbytné tuto nevýhodu účastníka řízení kompenzovat omezením škály možností rozhodujícího správního orgánu, jak ve věci rozhodnout (přezkoumávané rozhodnutí potvrdit, změnit, zrušit). Je-li účelem zajištění procesního komfortu účastníka, je nutno rozlišovat mezi případy, kdy by nové rozhodnutí pro účastníka znamenalo újmu oproti předchozímu stavu, a případy, kdy se účastníkova právní pozice nezmění či se dokonce zlepší. V první variantně, tj. mělo-li by při uplatnění celé škály možností, jak rozhodnout, dojít ke zhoršení právní pozice účastníka, nutno tuto škálu omezit tak, že bude účastníku poskytnuto dvojinstanční řízení - toho lze docílit tak, že se vyloučí možnost změny rozhodnutí, a zůstane tak možnost rozhodnutí zrušit, nikoliv však změnit. Z tohoto městský soud pak ve svém rozsudku dovodil, že správní orgán nesprávně posoudil splnění zákonných předpokladů pro vydání rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení, neboť žalobce byl postupem správního orgánu omezen na svém právu na adekvátní možnosti hájení jeho právní pozice v řízení o rozkladu. Městský soud poté dodal, že námitky žalobce uvedené v rozkladu by bylo možné přezkoumat, pouze pokud by správní orgán zahájil přezkumné řízení. Nejvyšší správní soud však ve svém předchozím rozsudku odkazem na výše citovaný rozsudek vyslovil právní názor, že v případě, kdy rozhoduje vedoucí ústředního správního úřadu, je nezbytné tuto nevýhodu účastníka řízení kompenzovat omezením škály možností rozhodujícího správního orgánu, jak ve věci rozhodnout, a to v tom smyslu, že se vyloučí možnost změny rozhodnutí, a zůstane tak možnost rozhodnutí zrušit. Městský soud proto měl zavázat správní orgán vést zkrácené přezkumné řízení s tím, že jedinou možností, jak rozhodnout, pokud zjistí rozpor s právními předpisy, je zrušit rozhodnutí předsedy stěžovatele o rozkladu. Žalobce by tak nebyl omezen na svém právu na adekvátní možnosti hájení jeho právní pozice v řízení o rozkladu, neboť by mu bylo umožněno, aby v následném řízení o rozkladu uplatnil všechny své námitky, popř. navrhl důkazy. V tomto řízení je správní orgán povinen přezkoumat veškeré námitky žalobce uvedené v rozkladu, a pokud by potřeboval k vyjasnění skutkových okolností provádět dokazování, nic mu nebrání v řízení o rozkladu dokazování provést. Nic mu také nebrání prvoinstanční rozhodnutí případně zrušit a vrátit věc k novému projednání podle § 152 odst. 5 a odst. 4 ve spojení s § 90 odst. 1 správního řádu. Důvody, které vedly městský soud k závěru, že je třeba vést přezkumné řízení místo zkráceného přezkumného řízení, tak neobstojí.

Správní orgán bude v rámci zkráceného přezkumného řízení posuzovat, zda je rozhodnutí ze dne 29. 5. 2007 v rozporu s právními předpisy, a pokud tento rozpor zjistí, je povinen rozhodnutí ze dne 29. 5. 2007 zrušit. Stěžovateli v tomto postupu nebrání § 96 odst. 1 ani § 97 odst. 2 správního řádu, neboť tato ustanovení na předmětný případ nedopadají. Stížní námitka stěžovatele, že závazné stanovisko městského soudu nelze vzhledem k těmto lhůtám procesně naplnit, tak není důvodná.