Vydání 4/2021

[25] Soud připomíná, že byť žalobkyně svou žalobou míří proti rozhodnutí žalovaného a stavebního úřadu, podstatu projednávané věci představuje její nesouhlas s negativním závazným stanoviskem ministerstva, na němž stavební úřad a následně též žalovaný plně založili odůvodnění svých rozhodnutí.

[26] Podle § 149 odst. 1 správního řádu je závazné stanovisko úkonem učiněným „“. Podle odst. 4 tohoto ustanovení platí, že „“. Podle odst. 5 tohoto ustanovení platí, že pokud „“. Úkon, kterým nadřízený orgán dotčeného orgánu v rámci odvolacího řízení potvrdí nebo změní závazné stanovisko dotčeného orgánu, je z hlediska obsahu i formy opět závazným stanoviskem (srov. rozsudek NSS ze dne 19. 2. 2015, čj. 4 As 241/2014-30, č. 3214/2015 Sb. NSS).

[27] Pokud jde o náležitosti obsahu závazného stanoviska, Nejvyšší správní soud ustáleně judikuje, že „na obsah závazného stanoviska nelze v plném rozsahu vztáhnout požadavky, které správní řád, případně další právní předpisy kladou na samostatné správní rozhodnutí“ (srov. např. rozsudek ze dne 10. 10. 2014, čj. 5 As 6/2013-97, č. 3137/2015 Sb. NSS). V rozsudku ze dne 22. 10. 2009, čj. 9 As 21/2009-150, č. 2381/2011 Sb. NSS, nicméně zdůraznil, že „“. Jedině tak je možné přezkoumat ve správním soudnictví zákonnost závazného stanoviska jako subsumovaného správního aktu, který byl závazným podkladem přezkoumávaného rozhodnutí ve smyslu § 75 odst. 2 věty druhé s. ř. s.

[28] V rozsudku ze dne 14. 7. 2017, čj. 4 As 49/2017-32, Nejvyšší správní soud konstatoval, že „.“

[29] Správní soudy v minulosti opakovaně zdůraznily význam postupu podle § 149 odst. 5 správního řádu, tedy povinnosti vyžádat si od nadřízeného orgánu potvrzení nebo změnu závazného stanoviska v důsledku námitek směřujících proti takovému stanovisku. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 17. 3. 2017, čj. 2 As 230/2016-65, konstatoval, že

[30] K náležitostem odůvodnění revizního závazného stanoviska Nejvyššího správní soud v naposledy citovaném rozsudku uzavřel, že „.“

[31] Soud se nejprve zabýval otázkou, zda žalovaný vyložil § 4 odst. 9 stavebního zákona správně, tedy zda jeho postup spočívající v odhlédnutí od revizního stanoviska ministra byl v souladu se zákonem.

[32] Jak soud již výše uvedl, podle § 149 odst. 5 věty první správního řádu platí, že „[j]“ Stavební zákon s účinností od 1. 1. 2018 současně v § 4 odst. 9 až 11 zavádí zvláštní právní úpravu režimu přezkumu závazných stanovisek.

[33] Podle § 4 odst. 9 stavebního zákona „[n]“

[34] Dle § 96 odst. 1 správního řádu lze „[u]“

[35] Soud je názoru, že žalovaný vyložil § 4 odst. 9 stavebního zákona chybně a že zvláštní právní úprava přezkumu závazných stanovisek obsažená ve stavebním zákoně nebránila „standardnímu“ přezkumu závazného stanoviska v odvolacím řízení postupem dle § 149 odst. 5 správního řádu.

[36] Soud nejprve předesílá, že správní řád umožňuje dvě procesní formy přezkumu závazného stanoviska dotčeného orgánu, a to v odvolacím řízení (§ 149 odst. 5 správního řádu) a v přezkumném řízení (§ 149 odst. 6 správního řádu), na čemž zákon č. 225/2017 Sb. nic nezměnil. Zvláštní úprava obsažená v § 4 odst. 9 stavebního zákona, která se vztahuje na závazná stanoviska vydávaná pro účely řízení vedených dle stavebního zákona, vylučuje možnost vést ve vztahu k závaznému stanovisku přezkumné řízení mimo rámec odvolacího řízení proti rozhodnutí stavebního úřadu. V obecném režimu dle § 149 odst. 6 správního řádu lze vést ve vztahu k závaznému stanovisku přezkumné řízení jak před podáním odvolání proti rozhodnutí podmíněnému závazným stanoviskem, tak po provedení odvolacího řízení. Stavební zákon nově umožňuje provést přezkumné řízení toliko v souvislosti s odvolacím řízením v rámci řízení dle stavebního zákona. Z věty druhé § 4 odst. 9 stavebního zákona nelze jednoznačně dovodit, že by se ustanovení o přezkumném řízení měla vztáhnout též na případy, kdy proti závaznému stanovisku směřují odvolací námitky obsažené v odvolání proti rozhodnutí vydanému dle stavebního zákona. Dané ustanovení není formulováno natolik jednoznačně, aby z něj bylo možné dovodit, že vylučuje postup dle § 149 odst. 5 správního řádu. Je třeba od sebe odlišovat situaci, kdy je proti rozhodnutí stavebního úřadu podáno odvolání, v jehož rámci je napadána zákonnost či správnost závazného stanoviska, které bylo podkladem rozhodnutí stavebního úřadu, a situaci, kdy odvolání podané proti rozhodnutí stavebního úřadu nezpochybňuje zákonnost ani správnost závazných stanovisek. V prvním případě je třeba odvolání vyřídit postupem dle § 149 odst. 5 správního řádu, tedy předložit jej spolu se závazným stanoviskem nadřízenému orgánu dotčeného orgánu a vyčkat vydání závazného stanoviska nadřízeného orgánu, jenž posoudí zákonnost i správnost závazného stanoviska a buď ho potvrdí, nebo změní. V druhém případě přichází v úvahu přezkum závazného stanoviska dotčeného orgánu pouze v procesní formě přezkumného řízení, k němuž dá podnět např. stavební úřad nebo sám dotčený orgán, který závazné stanovisko vydal, nebo přezkumné řízení provede nadřízený orgán dotčeného orgánu na základě vlastních poznatků. Právě na tento druhý případ, tedy situaci, kdy lze závazné stanovisko přezkoumat bez toho, že by bylo napadeno odvolací námitkou, míří druhá věta § 4 odst. 9 stavebního zákona.

[37] Pouze právě uvedený závěr má soud za ústavně konformní. K tomu je třeba uvést s odkazem na konkrétní skutkové okolnosti dané věci, že žalobkyně reálně neměla možnost uplatňovat své stanovisko či podat vyjádření ve věci souhlasu s odnětím půdy ze ZPF předtím, než bylo vydáno závazné stanovisko orgánu ochrany ZPF (dne 2. 11. 2017). Žalobkyně mohla závazné stanovisko napadnout podnětem na provedení přezkumného řízení, což také učinila, ovšem přezkumné řízení je dozorčím opravným prostředkem, který není v dispozici žalobkyně. Za této situace tedy jednala žalobkyně zcela racionálně a přes existenci nesouhlasného závazného stanoviska podala žádost o vydání územního rozhodnutí (dne 26. 2. 2018). V řízení před stavebním úřadem neměla žalobkyně žádnou možnost, jak nesouhlasné závazné stanovisko zvrátit, zamítnutí žádosti o vydání územního rozhodnutí proto nemohla odvrátit (rozhodnutí bylo vydáno dne 29. 3. 2018). Tím se jí však současně otevřela možnost podat odvolání proti zamítavému rozhodnutí stavebního úřadu a v souvislosti s tím napadnout zákonnost i správnost závazného stanoviska dle § 149 odst. 5 správního řádu. Žalovaný požádal Ministerstvo životního prostředí o potvrzení či změnu jeho závazného stanoviska dne 22. 5. 2018. Pokud by se měl na postup ministra aplikovat § 4 odst. 9 věta druhá stavebního zákona, jak jej vykládá žalovaný, měl ministr na vydání revizního stanoviska více než 5 měsíců. Jen proto, že ministr nebyl schopen v této značně dlouhé lhůtě vydat revizní stanovisko, nemůže být žalobkyně vystavena nepříznivým procesním následkům s tím spojeným, které sama nezavinila ani se na nich nijak nepodílela. Jestliže by po uplynutí jednoroční lhůty skutečně nebylo možné závazné stanovisko k řádně uplatněné odvolací námitce přezkoumat, byla by žalobkyně zcela zbavena možnosti domoct se úplného správního přezkumu v souladu se zásadou dvojinstančnosti. Je zcela neakceptovatelné, aby se žádný správní orgán nevypořádal s řádně uplatněnými odvolacími námitkami žalobkyně. Závěr žalovaného obsažený v jeho odůvodnění, že on není oprávněn zabývat se otázkami ochrany ZPF, a tudíž zůstanou odvolací námitky směřující proti závaznému stanovisku zcela nevypořádány, je neakceptovatelný. Jedním z teoreticky možných řešení nastalé situace by bylo, kdyby se s těmito odvolacími námitkami poté, co zanikla možnost vydání revizního stanoviska v důsledku uplynutí lhůty dle § 4 odst. 9 věty druhé stavebního zákona, vypořádal sám žalovaný, což je ovšem v rozporu s odvětvovým principem výkonu státní správy, který je základem organizace veřejné správy v České republice. Nejen že žalovaný jakožto obecný stavební úřad postrádá odbornou způsobilost v oblasti ochrany ZPF, ale ani není orgánem zapojeným do uplatňování státní politiky ochrany ZPF, tedy obeznámen s východisky uplatňování veřejného zájmu na ochraně ZPF. Krajský úřad je sice současně též orgánem ochrany ZPF, který ovšem v dané věci postrádá věcnou příslušnost k jakémukoliv vyjádření k otázkám ochrany ZPF, natož k faktickému přezkumu závazného stanoviska nadřízeného orgánu ochrany ZPF. Ústavně konformní je proto pouze takový výklad § 4 odst. 9 věty druhé stavebního zákona, který limituje jeho dosah na přezkoumání závazného stanoviska dotčeného orgánu nadřízeným orgánem v situaci, kdy žádná odvolací námitka nesměřuje proti závaznému stanovisku. Pouze za této situace totiž nemůže být na újmu subjektivním právům účastníků řízení dle stavebního zákona, tratit může pouze veřejný zájem, k jehož ochraně by přezkumné řízení provedené směřovalo. Naproti tomu provedení odvolacího přezkumu dle § 149 odst. 5 správního řádu by bylo § 4 odst. 9 větou druhou stavebního zákona nedotčeno.

[38] Ke shodnému závěru dospěl zdejší soud v rozsudku ze dne 25. 6. 2020, čj. 51 A 49/2019-81 (viz zejména bod 51). Odkázat lze i na závěry doktríny (Vedral, J. K přezkumu závazných stanovisek podle novely stavebního zákona. . 3/2017). Na okraj k této otázce soud souladně se žalobkyní uvádí, že spornost § 4 odst. 9 až 11 dokládá i stížnost skupiny senátorů, kteří vedle omezení přezkumu závazných stanovisek napadli i některá další ustanovení novelizace, která byla provedena zákonem č. 225/2017 Sb. (věc vedená u Ústavního soudu pod sp. zn. Pl. ÚS 22/17, doposud nebylo rozhodnuto¹⁾). Soud má nicméně za to, že dané ustanovení umožňuje ústavně konformní výklad, a proto nevyčkával rozhodnutí Ústavního soudu, ani sám návrh na zrušení části zákona nepodal.

[39] Soud si je vědom odlišného právního názoru, který zaujal Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 2. 9. 2020, čj. 10 A 73/2020-54. Právní názor městského soudu je založen na hypotéze, že gramatický výklad § 4 odst. 9 věty druhé stavebního zákona nepřipouští jiný výklad, než že po uplynutí jednoho roku od vydání závazného stanoviska ho nelze přezkoumat postupem dle § 149 odst. 5 správního řádu. Argument, že se toto ustanovení vztahuje pouze na přezkumné řízení, městský soud odmítl s tím, že přezkumné řízení je upraveno § 4 odst. 10 stavebního zákona, přičemž není racionální připisovat zákonodárci úmysl duplicitní úpravy téže otázky ve dvou ustanoveních. Zdejší soud má východiska městského soudu za nesprávná. Ustanovení § 4 odst. 10 stavebního zákona sice upravuje možnost provést přezkum v režimu přezkumného řízení, ale pouze ve vztahu k (druhostupňovému) závaznému stanovisku vydanému nadřízeným orgánem dotčeného orgánu, jenž vydal (prvostupňové) závazné stanovisko. Pokud tedy zdejší soud výše dospěl k závěru, že § 4 odst. 9 věta druhá stavebního zákona dopadá na přezkumné řízení ve vztahu k (prvostupňovému) závaznému stanovisku dotčeného orgánu, je zřejmé, že předmětem regulace § 4 odst. 9 a 10 stavebního zákona jsou dvě odlišné procesní situace, nejedná se o duplicitní úpravu téhož. Ustanovení § 4 odst. 9 stavebního zákona rozhodně není formulačně jednoznačné, neboť nelze jednoznačně dovodit, zda míří na odvolací přezkum dle § 149 odst. 5 nebo na přezkumné řízení dle § 149 odst. 6 správního řádu.

[40] V neposlední řadě je třeba zmínit, že i kdyby bylo možné přisvědčit názoru žalovaného (a Městského soudu v Praze), pak lhůta jednoho roku dle § 96 správního řádu se týká zahájení přezkumného řízení, nikoliv vydání rozhodnutí v přezkumném řízení, která je upravena v § 97 odst. 2 správního řádu a činí 15 měsíců od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí. Co se rozumí zahájením přezkumného řízení v případě, kdy je přezkum závazného stanoviska zahájen podáním odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu, je obtížné určit (to samo o sobě nasvědčuje tomu, že § 4 odst. 9 stavebního zákona se vztahuje na přezkumné řízení, které lze sice uskutečnit pouze v souvislosti s odvolacím řízením, ale nezávisle na odvolání). V dané situaci by okamžik zahájení přezkumného řízení byl nejblíže podání odvolání, popř. postoupení odvolání žalovaným nadřízenému orgánu dotčeného orgánu (Kliková, A., Průcha, P. Závazná stanoviska a jejich přezkum po nejnovějších změnách stavebního zákona. 1/2018.). Oba tyto úkony nastaly v dané věci před uplynutím lhůty jednoho roku od vydání závazného stanoviska. Revizní stanovisko ministr vydal před uplynutím lhůty 15 měsíců od vydání závazného stanoviska, tedy v souladu s § 97 odst. 2 správního řádu. I za této situace tedy nebyl důvod, aby žalovaný k reviznímu stanovisku ministra nepřihlédl.

[41] Soud shrnuje, že právní názor žalovaného, podle nějž nebylo závazné stanovisko možno podrobit postupu podle § 149 odst. 5 správního řádu, je nezákonný. Nepřihlížel-li z uvedeného důvodu žalovaný vůbec k reviznímu stanovisku a nezahrnul do odůvodnění svého rozhodnutí závěry vyjádřené v revizním stanovisku, nedošlo žádným (natož pak řádným) způsobem k vypořádání odvolacích námitek mířících proti závaznému stanovisku. Napadené rozhodnutí žalovaného tak je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. To ovšem soud nepovažuje za dané procesní situace za dostatečný důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí, neboť je třeba zohlednit, že revizní stanovisko bylo vydáno, přičemž k jeho zohlednění v rámci odvolacího řízení by postačilo uvést v napadeném rozhodnutí stručný odkaz na obsah revizního stanoviska. Revizní stanovisko potvrdilo závazné stanovisko, tedy z hlediska výroku se nic nezměnilo nejen ve vztahu k vyznění závazného stanoviska, ale ani ohledně dopadu na výrok rozhodnutí stavebního úřadu, resp. rozhodnutí žalovaného. Soud proto dále přistoupil k přezkumu zákonnosti závazného stanoviska ve spojení s revizním stanoviskem, a to na podkladě žalobních bodů, které žalobkyně formulovala vůči závaznému stanovisku. (…)