Vydání 7-8/2012

I v případě napadeného rozhodnutí (exekučního příkazu) je již z povahy věci zřejmé, že jeho provedením dochází k zásahu do vlastnického práva žalobkyně (chráněného čl. 11 Listiny základních práv a svobod) k předmětnému pozemku. Podle čl. 36 odst. 2 věty druhé Listiny přitom „[z] “. Za daných okolností proto soudní přezkum exekučního příkazu ke splnění nepeněžité povinnosti vyloučen být nemůže. Dalším důvodem pro přípustnost soudního přezkumu je také skutečnost, že exekuční příkaz ke splnění nepeněžité povinnosti zasahuje do vlastnického práva povinného také tím, že náhradní výkon uložené povinnosti zákon ukládá provést vždy na náklady povinného. I v tomto směru tedy exekuční příkaz nutně předznamenává zásah do vlastnického práva povinného. Proto soud přistoupil k meritornímu projednání žaloby. (...)

Podle § 111 odst. 3 správního řádu se „[...] “.

Podle § 117 odst. 1 a 2 správního řádu může „[p][...] “.

Ze skutečnosti, že žalobkyni byl exekuční příkaz doručen až po provedení , plyne, že ho nemohla napadnout žádným řádným opravným prostředkem. Odvolání v tomto případě zákon nepřipouští a námitky by byly po provedení výkonu též nepřípustné (z tohoto důvodu ostatně žalovaný dne 4. 10. 2011 zamítl námitky žalobkyně proti rozhodnutí, jímž nebylo vyhověno jejímu návrhu na zastavení ). Podání žaloby tedy nemuselo předcházet vyčerpání nějakého opravného prostředku v rámci správního řízení.

Soud po přezkoumání napadeného exekučního příkazu a řízení, které jeho vydání předcházelo, dospěl k závěru, že exekuční příkaz nebyl vydán v souladu se zákonem.

Pokud jde o námitku žalobkyně, že předmětem nepeněžité povinnosti, jak bylo v rozhodnutí stanoveno, je plnění nemožné, tedy že exekuční titul je nevykonatelný, městský soud musí poukázat na to, že Nejvyšší soud v usnesení ze dne 29. 8. 2006, sp. zn. 20 Cdo 1695/2006, konstatoval, že „[ekvivalentu exekučního příkazu podle správního řádu] [...]. [...]“.

V rozsahu, v němž by žalobní námitky směřovaly proti exekučnímu titulu, by tedy byly nedůvodné, ledaže by zpochybňovaly samu existenci exekučního titulu, pravomoc správního orgánu exekuční titul vydat, právní moc exekučního titulu, skutečnost, zda povinnost stanovená v exekučním titulu zavazuje povinného z exekučního příkazu, skutečnost, zda exekuční titul vymáhanou povinnost vůbec ukládá, anebo skutečnost, zda exekučním titulem uložená povinnost je fakticky vůbec splnitelná, ať už z důvodu právní či faktické nemožnosti takového plnění nebo z důvodu natolik neurčitého vymezení ukládané povinnosti, že to brání v jejím splnění.

Je proto třeba považovat za nedůvodnou část námitky žalobkyně, v níž napadá fakt, že ve výroku exekučního příkazu bylo uvedeno, že pozemek s veřejně přístupnou účelovou komunikací rozoral jeho vlastník (žalobkyně). Toto tvrzení již bylo obsahem výroku exekučního titulu a bylo exekučním příkazem pouze převzato. K otázce vykonatelnosti exekučního titulu je třeba poukázat na závěry Nejvyššího správního soudu konstatované v rozsudku ze dne 14. 5. 2009, čj. 7 As 12/2009-73: „“.

Pro závěr o faktické vykonatelnosti exekučního titulu je však v této věci zásadní skutečnost, že stav účelové komunikace před rozoráním byl nepochybně znám jak žalobkyni, jakožto vlastníkovi tohoto pozemku a pozemků sousedících, tak i žalovanému a veřejnosti v dané obci. Obsah povinnosti uložené exekučním titulem tak byl v základních rysech zřejmý nejen povinnému, ale i veřejnosti v obvodu působnosti správního orgánu. Doslovné vymezení této povinnosti tak bylo nutné až v exekučním příkazu, neboť výkonem pověřená osoba nemusela touto znalostí předchozího stavu disponovat.

Dále žalobkyně tvrdí, že exekuční titul je nevykonatelný jednak s ohledem na chybějící zdokumentování původního stavu a jednak s ohledem na nejasné vymezení ukládané povinnosti. Stejně nejasné pak má být vymezení vykonávané povinnosti i v exekučním příkazu. (...)

Úkolem exekučního příkazu je nejen převzetí popisu exekučním titulem ukládané povinnosti, nýbrž i potřebné upřesnění [§ 111 odst. 1 písm. c) a e) a § 119 odst. 2 správního řádu], jak má být uložená povinnost vykonána s ohledem na aktuální situaci na místě výkonu. Zatímco v exekučním titulu správní orgán může vystačit s uložením povinnosti k navrácení do původního stavu, který postačí vymezit jen rámcově (zde časovým údajem – stav před rozoráním pozemku, údajem o funkčních charakteristikách – plná sjízdnost, schůdnost a průjezdnost v celé délce pozemku a odkazem na právní normu, která dle představ žalovaného měla vymezovat stavebně technické parametry komunikace), v exekučním příkazu je nevyhnutelně třeba tento původní stav přesně specifikovat, aby osoba pověřená náhradním výkonem, které stav pozemku před odstraňovaným zásahem zpravidla není znám, měla přinejmenším v základních rysech stanoven rozsah prováděných činností. V případě obnovení veřejně přístupné účelové komunikace tak musí exekuční příkaz nepochybně stanovit alespoň trasu komunikace na pozemku, její šíři a úpravu jejího povrchu. Je nepochybně zásadní rozdíl mezi komunikací pouze se zhutněným povrchem a komunikací vysypanou škvárou nebo štěrkem. Lze si představit i komunikaci s asfaltovým povrchem. Chybí-li takové vymezení, lze podle názoru městského soudu mít za to, že exekuční příkaz je pro nedostatek potřebných náležitostí neurčitý, a proto i nezákonný.

Je samozřejmě pravdou, jak uvádí žalovaný, že nedostatky exekučního příkazu nezabránily provedení jeho faktického výkonu. To však bylo možné pouze s ohledem na asistenci pracovníka žalovaného, který nepochybně musel nad rámec vydaného exekučního příkazu osobě pověřené vlastním výkonem rozhodnutí dále ústně vymezovat její úkol, a to nikoliv jen v nepodstatných detailech. Ačkoliv takový postup také vedl k výsledku, který byl exekučním titulem požadován, byl tím ponechán nepřípustně široký prostor pro svévoli úředníka asistujícího při provádění či pro osobu provádějící exekuci, zejména s ohledem na skutečnost, že původní stav pozemku nebyl v exekučním příkazu ani jeho přílohách blíže specifikován. Nebylo by samozřejmě zapotřebí blíže vymáhanou povinnost slovně vymezovat, pokud by ve výroku citovanou přílohou exekučního příkazu byla např. fotografie původního stavu. Tak tomu však v tomto případě nebylo a slovní konkretizace vymáhané povinnosti proto byla s ohledem na § 111 odst. 1 písm. e) správního řádu neopomenutelnou náležitostí výroku exekučního příkazu.

Nelze však, jak se žalobkyně domnívá, podmiňovat možnost nařízení navrácení pozemku do původního stavu tím, že původní stav by byl přesně zdokumentován (např. fotografiemi). Správní orgán samozřejmě musí v rámci provedeného správního řízení pracovat s informací o konkrétním skutkovém stavu, ten však může být zjištěn i jinak (např. svědeckými výpověďmi) anebo se může opírat o poznatky získané v průběhu vlastní správní činnosti, popř. o skutečnosti obecně (zde postačí obyvatelům konkrétní obce) známé (§ 50 odst. 1 správního řádu). V tomto případě se jeví, že byl stav pozemku před rozoráním v základních parametrech v dané obci skutečností obecně známou a s ohledem na obsah spisu i skutečností známou žalovanému z jeho úřední činnosti. Jakkoliv to neznamená, že by správní orgán znal např. přesnou šíři vyjetých kolejí apod., taková rámcová znalost postačuje pro vymezení vykonávané povinnosti.

Nedůvodnou shledal soud námitku žalobkyně, že nebylo možné ukládat zároveň navrácení do původního stavu a zároveň dodržení podmínek vyhlášky č. 501/2006 Sb. Zaprvé je třeba konstatovat, že v případě, že původní stav (známý jenom rámcově) by zhruba takovým požadavkům odpovídal, nebylo by chybou provést specifikaci ukládané povinnosti právě odkazem na právní předpis stanovící podrobně konkrétní stavebně technické parametry obnovované komunikace. O chybu by se jednalo pouze v případě, kdyby splnění podmínek takového odkazu bylo v evidentním rozporu s původním stavem před poškozením komunikace – pak by se jednalo o případ faktické nemožnosti vykonat povinnost v podobě požadované exekučním titulem.

Zadruhé je pak třeba konstatovat, že ustanovení vyhlášky č. 501/2006 Sb. jsou natolik obecná a nekonkrétní, že si nelze představit, že by jejich splnění bylo v rozporu s původním stavem. Exekuční příkaz odkazuje k následujícím ustanovením vyhlášky:

Podle § 3 odst. 5 vyhlášky č. 501/2006 Sb.: „.“

Podle § 9 odst. 1 téže vyhlášky se „[p]“.

Ani jiná ustanovení vyhlášky vztahující se na dopravní infrastrukturu nejsou konkrétnější. Přitom ustanovení vyhlášky citovaná exekučním příkazem se týkají postupů při územně plánovací činnosti, nikoliv při realizaci staveb a terénních úprav. Je tedy evidentní, že odkaz na vyhlášku č. 501/2006 Sb. ke konkretizaci ukládané povinnosti nijak nepřispěl. Z toho pak vyplývá, že za daných okolností ani není možné, že by se požadavky vyhlášky dostaly do rozporu s požadavkem na navrácení pozemku do původního stavu. Lze tak uzavřít, že výrok exekučního titulu vykonatelný byl.

Důvodná je však námitka žalobkyně, že žalovaný ji ve výroku exekučního příkazu bez jakýchkoliv podkladů obvinil ze svévolného rozorání komunikace s úmyslem zabránění její sjízdnosti, průjezdnosti a schůdnosti.

Úkolem exekučního správního orgánu není vydávání deklaratorních výroků, v nichž by obviňoval povinného z nezákonného jednání a dovozoval jeho úmysl při takovém údajném jednání. Žalovaný byl pouze povinen v souladu s ustanoveními správního řádu učinit kroky vedoucí k vlastní exekuci nesplněné povinnosti uložené exekučním titulem. Za tímto účelem mohl do výroku pouze převzít povinnost uloženou v exekučním titulu, popř. ji blíže konkretizovat s ohledem na aktuální stav. Žádné ustanovení právního předpisu jej však neopravňuje doplňovat skutkový stav předcházející uložení povinnosti v exekučním titulu, natožpak jej vyslovovat ve výroku rozhodnutí.

Podle čl. 2 odst. 2 Listiny lze státní moc „“. Obdobný ústavní limit zakotvuje i čl. 2 odst. 3 Ústavy.

Uzurpuje-li si exekuční správní orgán pravomoc výrokem exekučního příkazu deklarovat nezákonné jednání adresáta správního úkonu (tj. nejde-li jen o nadbytečné převzetí takové deklarace z výroku či odůvodnění exekučního titulu), překračuje svou pravomoc, a nutně to musí vést ke zrušení jeho rozhodnutí, ať již v dotčené části, postačuje-li to, nebo jako celku.

Protože, jak soud ověřil v textu exekučního titulu, obvinění žalobkyně ze svévolného jednání s úmyslem zabránění sjízdnosti, průjezdnosti a schůdnosti pozemku se v napadeném exekučním příkazu objevuje poprvé, jde o projev zjevného překročení pravomocí exekučního správního orgánu. Bylo proto namístě napadené rozhodnutí zrušit. S ohledem na výše konstatované nedostatečné vymezení exekuované povinnosti přitom nepostačovalo zrušení pouze této nadbytečné části výroku a soud musel přikročit podle § 78 odst. 1 s. ř. s. ke zrušení rozhodnutí pro nezákonnost jako celku a vrácení věci k dalšímu řízení.

S ohledem na skutečnost, že jako taková již byla provedena, žalovaný v dalším řízení (nedojde-li ke zrušení exekučního titulu rozsudkem Městského soudu v Praze) pouze napraví vytýkané nedostatky napadeného rozhodnutí tím, že vydá exekuční příkaz dostatečně specifikující vymáhanou povinnost, který se vystříhá deklarace skutečností, které nebyly ve správním řízení vedoucím k vydání exekučního titulu zjištěny.