Vydání 7/2014

(...)

(...) [9] Ze správního spisu žalovaného k tomu Nejvyšší správní soud zjistil následující skutečnosti. Dne 8. 4. 2008 doručilo statutární město Ústí nad Labem, zastoupené příspěvkovou organizací Městské služby Ústí nad Labem (dále jen „stavebník“) oznámení o záměru v území týkající se předmětného plotu, který odděluje areál koupaliště ve vlastnictví stavebníka od objektu restaurace ve vlastnictví stěžovatelky. Písemný souhlas stěžovatelky dle § 96 odst. 3 písm. e) stavebního zákona z roku 2006 v tehdy účinném znění jako vlastníka sousední nemovitosti, jehož vlastnické právo mohlo být záměrem přímo dotčeno, však k oznámení přiložen nebyl. Přesto žalovaný dne 25. 4. 2008 vydal předmětný územní souhlas. Dne 20. 6. 2008 pak stěžovatelka podala podnět k odstranění stavby plotu. Uvedla, že je vlastníkem dotčených pozemků a budovy, vše v katastrálním území Brná nad Labem. Předmětné nemovitosti jsou zkolaudovány a užívány jako restaurace, přičemž veřejnost má od restaurace v roce 1986 možnost vstupu pouze přes areál koupaliště. V důsledku postavení plotu na hranici pozemku stěžovatelky tak je aktuálně znemožněno podnikání stěžovatelky, neboť do restaurace vede mimo hlavní vchod, který je nyní oplocen, pouze zadní vchod pro zaměstnance, který hosté ze stavebně technických důvodů nemohou využívat, což doložila mj. i stanoviskem Krajské hygienické stanice Ústeckého kraje. Stěžovatelka upozornila, že v důsledku chybějícího souhlasu dle § 96 odst. 3 písm. e) stavebního zákona z roku 2006 je územní souhlas nezákonný. Stěžovatelka se dále (neúspěšně) domáhala u žalovaného nápravy i návrhem podle § 5 občanského zákoníku z roku 1964^*). Stěžovatelka zároveň dále podala proti stavebníku i žalobu v občanském soudním řízení, která je vedena u Okresního soudu v Ústí nad Labem pod sp. zn. 13 C 165/2008 (z aplikace infosoud Nejvyšší správní soud ověřil, že v tomto řízení dosud nebylo vydáno rozhodnutí).

[10] Usnesením ze dne 21. 10. 2008 žalovaný podle § 156 odst. 2 správního řádu zrušil předmětný územní souhlas pro jeho nezákonnost. Stavebník proti usnesení ze dne 21. 10. 2008 podal odvolání. Krajský úřad Ústeckého kraje rozhodnutím ze dne 7. 8. 2009 zrušil usnesení žalovaného ze dne 21. 10. 2008 a věc mu vrátil k dalšímu řízení, neboť shledal, že usnesení trpí formálními vadami výroku (nebylo dostatečně přesně určeno, jaká část územního souhlasu je rušena, nebyly určeny časové účinky zrušení územního souhlasu a z usnesení nebylo zřejmé, s kým jednal žalovaný jako s účastníkem řízení.

[11] Žalovaný dále dne 1. 12. 2009 vydal opětovně usnesení, kterým zrušil část předmětného územního souhlasu, a to pouze část týkající se plotu na pozemku v k. ú. Brná nad Labem, a zároveň stanovil účinky zrušení ke dni vydání předmětného územního souhlasu. Stavebník proti usnesení ze dne 1. 12. 2009 podal opět odvolání. Krajský úřad Ústeckého kraje vydal dne 21. 7. 2011 rozhodnutí, kterým usnesení žalovaného ze dne 1. 12. 2009 zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V odůvodnění uvedl, že napadené usnesení postrádalo úvahu ve smyslu § 94 odst. 4 správního řádu týkající se ochrany dobré víry stavebníka a odůvodnění určení časového účinku zrušení části územního souhlasu.

[12] Dne 20. 1. 2012 vydal žalovaný další usnesení, kterým opětovně zrušil část předmětného územního souhlasu týkající se uvedeného plotu na pozemku v k. ú. Brná nad Labem a stanovil účinky zrušení ke dni vydání územního souhlasu. Stavebník se opětovně odvolal i proti tomuto usnesení. Následně Krajský úřad Ústeckého kraje vydal dne 1. 10. 2012 rozhodnutí, kterým usnesení žalovaného ze dne 20. 1. 2012 opět zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Krajský úřad shledal v odůvodnění usnesení žalovaného ze dne 20. 1. 2012 nedostatky týkající se posouzení proporcionality zrušení územního souhlasu ve vztahu k ochraně práv nabytých stavebníkem v dobré víře.

[13] Následně dne 31. 10. 2012 žalovaný přípisem oznámil v návaznosti na posledně uvedené rozhodnutí krajského úřadu pokračování v řízení a zároveň nařídil ve věci ústní jednání na 20. 11. 2012. V návaznosti na žádost stavebníka žalovaný dne 8. 11. 2012 odročil nařízené ústní jednání spojené s místním šetřením na 22. 11. 2012. Při jednání, které se konalo uvedeného dne, bylo zjištěno, že objekt restaurace je nepoužívaný (pro nemožnost přístupu pro hosty), zástupce stěžovatelky předložil některé doklady požadované žalovaným, ovšem nebyl schopen zajistit vstup do uzamčené provozovny. Dne 15. 1. 2013 pak žalovaný zaslal stěžovatelce přípis o tom, že nebude přezkoumávat územní souhlas.

[14] Z výše uvedené rekapitulace vyplývá, že usnesením žalovaného ze dne 21. 10. 2008 bylo zahájeno zkrácené přezkumné řízení ve věci předmětného územního souhlasu a že toto zkrácené přezkumné řízení nebylo dosud žádným procesním předpisem předvídaným úkonem (tj. rozhodnutím ve formě rozhodnutí či usnesení) skončeno.

[15] Na tom nic nemění ani názor, objevující se v některých komentářích, že postup podle § 156 odst. 2 správního řádu není řízením (srov. Vedral, J. . II. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 1234; Nejvyšší správní soud k tomu poznamenává, že názor autora zde prezentovaný, že proti usnesení podle § 156 odst. 2 správního řádu není přípustné odvolání, je nesprávný, srov. k tomu níže citovanou judikaturu Nejvyššího správního soudu, která dospěla k opačnému závěru). Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že s takovým názorem se nemohl ztotožnit. Lze citovat i důvodovou zprávu ke správnímu řádu (srov. sněmovní tisk č. 201/0, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, volební období 2002–2006, www.psp.cz), kde se uvádí, že zatímco samotný úkon podle části čtvrté správního řádu se činí neformálně, při jeho opravě právní jistota vyžaduje alespoň minimální formu. Usnesení se vydá ve formálním řízení podle části druhé. „[tj. usnesení, kterým se úkon opravuje dle § 156 odst. 1 správního řádu, pozn. NSS], “ Obdobný závěr vyplývá i ze závěru č. 60 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 8. 10. 2007 k „“ podle § 156 odst. 2 (dostupné na http://www.mvcr.cz/clanek/zaveryporadniho-sboru-ministra-vnitra-ke-spravnimu-radu.aspx). Poradní sbor sice i zde prezentuje názor, že nejde o správní řízení v pravém slova smyslu, nicméně jde o formalizovaný „“, u něhož „“ musí mít právo se vyjádřit, respektive brojit proti rozhodnutí (usnesení) v tomto „“ vydanému, a to odvoláním. Poradní sbor dále výslovně připouští uplatnění prostředků na ochranu před nečinností správního orgánu podle § 80 správního řádu. Účelem těchto institutů je, jak výslovně uvádí poradní sbor, ochrana práv „“, respektive jejich právní jistota, že předmětný úkon (zde územní souhlas) může být zrušen jen za podmínek stanovených zákonem a jen zákonem stanoveným způsobem.

[16] To, že proti usnesení vydanému podle § 156 odst. 2 správního řádu je přípustné odvolání a že toto usnesení, respektive rozhodnutí o odvolání proti němu, představuje rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., tj. úkon správního orgánu, který zakládá, mění nebo závazně určuje práva nebo povinnosti účastníka, a podléhá přezkoumání ve správním soudnictví, přitom bylo opakovaně judikováno. Tento názor byl vysloven v rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 6. 2013, čj. 7 A 86/2011-42, č. 2955/2014 Sb. NSS, i v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 4. 2013, čj. 7 As 109/2012-23. Podle § 9 správního řádu je „“, správním řízením. Nejvyšší správní soud neshledal žádný důvod, proč by v nyní řešené věci měl dospět k závěru, že formalizovaný postup žalovaného směřující k vydání úkonu, který je považován za rozhodnutí správního orgánu a jako takový podléhá soudnímu přezkumu v řízení podle § 65 a násl. s. ř. s., není správním řízením. Tímto důvodem nemůže být samotný systematický argument, že § 156 odst. 2 správního řádu je zařazen do části čtvrté správního řádu, zatímco správní řízení je upraveno v části druhé správního řádu. Jakkoli totiž rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76, č. 2725/2013 Sb. NSS, dospěl k závěru, že mj. i územní souhlas není rozhodnutím správního orgánu vydaným ve správním řízení, nýbrž se jedná o úkon podle části čtvrté správního řádu, který je vydáván neformálním postupem, neznamená to automaticky, že stejnou povahu má mít i jeho přezkoumání a zrušení podle § 156 odst. 2 správního řádu. Naopak § 156 odst. 2 správního řádu výslovně odkazuje na ustanovení týkající se přezkumného řízení (byť pouze „“). Závěru, že má jít naopak o postup formalizovaný, tj. o správní řízení, svědčí už samotný účel tohoto postupu, tedy vydání rozhodnutí (byť pouze formou usnesení), kterým má být najisto postaveno, že původní územní souhlas byl vydán v rozporu se zákonem, a zároveň má být rozhodnuto ve smyslu § 94 odst. 4 a 5 správního řádu, zda některý z účastníků (osob dotčených územním souhlasem) nabyl práv v dobré víře a proporcionalitě zásahu do těchto nabytých práv ve vztahu k právům dalších účastníků a veřejnému zájmu (srov. shora citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ve věcech čj. 2 As 86/2010-76 a čj. 7 As 109/2012-23). Účelem formalizace postupu správního orgánu ve správním řízení je právě ochrana práv účastníků a zajištění právní jistoty spočívající mj. i v tom, že pokud bylo přezkumné řízení podle § 156 odst. 2 správního řádu jednou zahájeno, bude také vydáno rozhodnutí, zda předmětný přezkoumávaný úkon z daného důvodu bude zrušen, či nikoli. Takové řízení a pravomocné rozhodnutí v něm vydané pak vytváří rovněž překážku věci rozhodnuté případnému opětovnému přezkoumávání stejného úkonu z týchž důvodů a za stejných okolností v případném dalším přezkumném řízení, v němž by bylo možno dospět k odlišnému rozhodnutí (srov. § 48 ve spojení s § 93 odst. 1 správního řádu). Ve svém důsledku právě takový výklad ostatně zajistí účastníkům i adekvátní soudní ochranu.

[17] Z výše uvedených důvodů má Nejvyšší správní soud za to, že stěžovatelka se měla za splnění podmínek stanovených v § 79 odst. 1 a 80 odst. 1 s. ř. s. správně domáhat ochrany před nečinností správního orgánu (žalovaného) žalobou podle § 79 s. ř. s. Přípustnosti nečinnostní žaloby není na překážku v tomto případě ani to, že § 79 odst. 1 s. ř. s. hovoří o tom, že žalobce se nečinnostní žalobou může domáhat rozhodnutí ve věci samé. Nejvyšší správní soud má za to, že se v této souvislosti rozumí rozhodnutí správního orgánu, kterým se řízení před tímto správním orgánem končí, kterým je autoritativně řešena otázka, která byla předmětem tohoto řízení, a které je principiálně přezkoumatelné ve správním soudnictví, tj. rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. V tomto smyslu existuje komplementarita mezi procesní úpravou týkající se žaloby proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.) a žaloby proti nečinnosti správního orgánu (§ 79 a násl. s. ř. s.), kterou lze vymáhat vydání rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. v jednou zahájeném řízení před správním orgánem (srov. též rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2008, čj. 1 Ans 5/2008-104, ze dne 10. 2. 2006, čj. 4 Ans 1/2005-60, a usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS). Teprve subsidiárně, pokud nelze použít některou z uvedených žalob, se lze domáhat soudní ochrany proti jiným formám činnosti správního orgánu, které přímo zasahují do práv jednotlivce, žalobou na ochranu proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu podle § 82 s. ř. s. Při splnění těchto podmínek lze považovat za přípustnou i žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu v řízení, jehož předmětem není věcná úprava hmotných práv a povinností účastníků, nýbrž otázky do právní sféry jednotlivce přímo zasahující, které s touto věcnou úpravou hmotných práv a povinností souvisejí. Nejvyšší správní soud tak věcně projednal i žalobu na ochranu před nečinností správního orgánu ve věci pořádkové pokuty dle § 62 správního řádu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2013, čj. 6 Ans 13/2012-36). Rozhodnutí vydané v přezkumném řízení je přitom zpravidla považováno za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., a žaloba proti takovému rozhodnutí je tedy přípustná, jak vyplývá z rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2007, čj. 4 As 31/2006-73, č. 1513/2008 Sb. NSS. Soudnímu přezkumu zpravidla podléhá nejen rozhodnutí, kterým se přezkoumávané rozhodnutí zrušuje, ale i rozhodnutí o zastavení (přezkumného) řízení z procesních důvodů (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54, č. 792/2006 Sb. NSS; rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 10. 2013, čj. 4 As 72/2013-42).

[18] Nejvyšší správní soud dále uvádí, že respektuje ustálenou judikaturu týkající se nemožnosti domáhat se u soudu ochrany před nečinností správního orgánu spočívající v nezahájení správního řízení, které lze zahájit toliko z moci úřední (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 7. 2009, čj. 3 Ans 1/2009-58, ze dne 26. 6. 2007, čj. 4 Ans 10/2006-59, a v rozsudku ze dne 30. 8. 2007, čj. 4 Ans 6/2006-162). Tyto závěry však nelze na nyní projednávanou věc aplikovat. Jak bylo již jednou výše uvedeno, v předmětné věci bylo přezkumné řízení zahájeno, a to usnesením žalovaného ze dne 21. 10. 2008, aniž by bylo dosud pravomocně skončeno. Nejvyšší správní soud k tomu dále uvádí, že za pravomocné skončení přezkumného řízení nelze považovat rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje ze dne 1. 10. 2012, kterým bylo zrušeno usnesení žalovaného ze dne 20. 1. 2012, kterým žalovaný již poněkolikáté (částečně) zrušil předmětný územní souhlas, a věc byla vrácena žalovanému k dalšímu řízení. Pokud by totiž krajský úřad hodlal svým rozhodnutím přezkumné řízení skončit, mohl ve věci odvolání stavebníka rozhodnout podle § 90 odst. 1 písm. a) správního řádu, tj. usnesení žalovaného (vydané podle § 156 odst. 2 správního řádu) zrušit a řízení zastavit. Pokud tak krajský úřad neučinil a rozhodl podle § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu, bylo povinností žalovaného v přezkumném řízení pokračovat a v souladu se závazným názorem vysloveným krajským úřadem ve zrušujícím rozhodnutí vydat nové rozhodnutí. Nejvyšší správní soud přitom nemůže akceptovat výkladovou alternativu, že zrušením usnesení vydaného podle § 156 odst. 2 správního řádu (které je prvním úkonem v řízení, srov. § 98 poslední větu správního řádu) a vrácením věci žalovanému k dalšímu řízení by bylo přezkumné řízení skončeno a věc by byla nadále řešena pouze v režimu § 94 odst. 1 věty třetí správního řádu, tj. pouhého podnětu, o němž by žalovaný neměl povinnost rozhodovat. Takový výklad by byl v rozporu se zájmem na právní jistotě popsaným výše, tj. na určení toho, zda z důvodů uvedených žalovaným (absence souhlasu stěžovatelky) je předmětný územní souhlas (jeho část) nezákonný, a zda má proto (s přihlédnutím k případným právům nabytým účastníky, respektive dotčenými osobami, v dobré víře) být zrušen, v jakém rozsahu a s jakými časovými účinky. Naopak Nejvyšší správní soud se přiklonil k výkladu, že pokud bylo řízení jednou zahájeno, pokračuje i přes zrušení usnesení, které bylo prvním úkonem v řízení, odvolacím orgánem, a musí být skončeno některým ze způsobů předvídaných zákonem (novým zrušením předmětného územního souhlasu nebo zastavením řízení). Jedině tento výklad zároveň účastníkům (dotčeným osobám) zachovává i právo na soudní ochranu včetně práva na ochranu před nečinností správního orgánu, případně práva na soudní přezkum rozhodnutí, kterým se řízení končí. Nejvyšší správní soud podotýká, že takový výklad (byť implicitně) přijal Nejvyšší správní soud i v rozsudku ve věci sp. zn. 6 Ans 13/2012, kde rovněž byla úspěšně žalována nečinnost správního orgánu poté, co bylo zrušeno rozhodnutí, které bylo prvním úkonem v řízení.

[19] S ohledem na výše uvedené úvahy se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou, zda je přípustná ta část žaloby stěžovatelky, kterou se domáhala ochrany proti nezákonnému zásahu žalovaného spočívajícímu ve sdělení ze dne 15. 1. 2013. Podle § 85 s. ř. s. „[ž][na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu] “. V rozsudku ze dne 7. 11. 2012, čj. 1 Aps 7/2012-50, k tomu Nejvyšší správní soud uvedl: „[z]“ V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 7. 2011, čj. 1 Aps 1/2011-101, se dále výslovně uvádí, že „“ V nyní řešené věci, jak bylo shora obsáhle rekapitulováno, se stěžovatelka domáhala ochrany před nezákonným zásahem spočívajícím fakticky ve sdělení žalovaného, že v zahájeném přezkumném řízení týkajícím se zákonnosti předmětného územního souhlasu nebude již činit další úkony ani vydávat rozhodnutí. Ani z přípisu žalovaného ze dne 15. 1. 2013, který je předmětem žaloby, ani ze správního spisu nevyplývá, že by se jednalo o některou z forem rozhodnutí předvídanou ve správním řádu či stavebním zákoně z roku 2006, včetně usnesení poznamenaného do spisu. Postup žalovaného je tedy třeba hodnotit jako nečinnost a ochrany proti takovému postupu se stěžovatelka musí domáhat nečinnostní žalobou podle § 79 s. ř. s. Naopak žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu je nepřípustná podle § 85 s. ř. s.

[20] Vzhledem k formulaci žaloby stěžovatelkou nemůže být pochyb o tom, že stěžovatelka podala žalobu na ochranu před nezákonným zásahem a nikoli na ochranu proti nečinnosti žalovaného. Stěžovatelka se výslovně domáhala kvalifikace žalovaného sdělení ze dne 15. 1. 2013 jako nezákonného zásahu, dovozovala splnění podmínek úspěšnosti zásahové žaloby a domáhala se vydání následujícího rozsudku: . Nelze proto dojít vzhledem ke shora uvedenému k jinému závěru, než že se jednalo o žalobu nepřípustnou podle § 85 s. ř. s. Krajský soud tedy pochybil, pokud žalobu meritorně projednal a zamítl, neboť měl žalobu i v této části odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. K této vadě přitom Nejvyšší správní soud přihlédl z úřední povinnosti, neboť se jedná o závažnou vadu řízení ve smyslu § 109 odst. 4 s. ř. s. ve spojení s § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (...)