Správní řízení: pořizování zvukového záznamu v průběhu ústního jednání; pořádková
opatření
Správní
řád z roku
1967 nezakazoval účastníku správního řízení pořídit si zvukový záznam průběhu
ústního
jednání. Pořizování zvukových záznamů ústního jednání totiž nijak neupravoval ani
ve vztahu ke
správnímu orgánu, ani ve vztahu k účastníkům řízení či jiným zúčastněným osobám.
To však
neznamenalo, že pro nedostatek právní úpravy bylo takové jednání účastníka řízení
bez dalšího
nepřípustné, respektive zakázáno
(čl. 2 odst.
4 Ústavy).
Jen v pořizování zvukového záznamu výpovědi svědka v průběhu ústního jednání účastníkem
správního
řízení, k němuž svědek nedal souhlas, nelze bez dalšího spatřovat rušení pořádku
jednání hrubým
způsobem ve smyslu §
45 odst. 2
správního řádu z roku 1967 odůvodňující vykázání účastníka správního řízení
z místa jednání a
pokračování v jednání v jeho nepřítomnosti.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, čj.
5 As
37/2009-94)
Věc: Ivo M. proti Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje o uložení pokuty,
o kasační
stížnosti žalovaného.
Žalobce byl rozhodnutím správního orgánu I. stupně ze dne 18. 10. 2005 uznán
vinným ze spáchání
přestupků proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu podle
§ 22 odst.
1 písm. e) zákona
č. 200/1990 Sb., o přestupcích, kterého se dopustil tím, že dne 11. 2. 2005
jako řidič
osobního automobilu nerespektoval svislé dopravní značení IP 12 se speciálním označením
O 1 -
vyhrazené parkoviště pro vozidla přepravující osobu těžce postiženou nebo těžce pohybově
postiženou,
a parkoval v místě tohoto dopravního značení s vozidlem bez speciálního označení
O 1, čímž porušil
§ 4 písm. a),
§ 4 písm. b),
§ 4 písm. c),
§ 27 odst.
1 písm. o) a
§ 67 odst. 4
zákona č. 361/2000
Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů
(zákon o silničním
provozu).
Žalobce byl rozhodnutím správního orgánu I. stupně uznán také vinným ze spáchání
přestupku
proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu podle
§ 22 odst.
1 písm. f) zákona o
přestupcích, kterého se dopustil tím, že dne 23. 4. 2005 jako chodec přecházel
pozemní
komunikaci o více jízdních pruzích v místě, kde není vyznačen přechod pro chodce,
šikmo k ose
vozovky, čímž porušil §
4 písm.
b) a §
54 odst. 2 zákona
o silničním provozu. Za tyto přestupky byla žalobci uložena pokuta ve výši
1 300 Kč a byla mu
uložena povinnost nahradit státu náklady spojené s projednáváním přestupku ve výši
1 000 Kč. Proti
tomuto rozhodnutí se žalobce odvolal.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 23. 1. 2006 odvolání žalobce zamítl a potvrdil rozhodnutí
správního
orgánu I. stupně.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu ke Krajskému soudu v Ostravě.
V žalobě,
obdobně jako předtím v odvolání, namítal, že byl vykázán z jednání o přestupku, s
odůvodněním, že
„[...] vytáhl diktafon a chtěl si řízení nahrát“ a dále, že úřednice projednávající
přestupek mu
sdělila, že s ním končí jednání z důvodu, že měl zapnutý diktafon. Z tohoto protizákonného
jednání
úřad nevyvodil žádné důsledky.
Rozsudkem ze dne 27. 2. 2009, ve znění doplňujícího usnesení ze dne 23. 3. 2009,
krajský soud
jednak zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení, jednak odmítl
žalobu v části,
jíž se žalobce domáhal po žalovaném zaplacení 3 x 30 000 000 Kč za pomoc žalobci
z titulu
občanskoprávní smlouvy, za jeho tvůrčí duševní činnost a za poškození jeho základních
lidských
práv.
Krajský soud shledal, že správní orgán I. stupně podstatně porušil ustanovení
o řízení před
správním orgánem, což mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci, když překročil
meze
správního uvážení při hodnocení toho, co lze považovat za hrubé rušení pořádku ve
smyslu
§ 45 odst. 2 správního
řádu z
roku 1967. Žalobce byl vykázán z místa ústního jednání, čímž mu bylo znemožněno
uplatnění
jeho práv podle §
33 odst. 1
správního řádu z roku 1967 a
§ 73 odst. 2
zákona o
přestupcích (zejména klást otázky vyslýchaným svědkům). V důsledku uvedeného
dospěl krajský
soud k závěru, že pak ani nelze při hodnocení skutkového stavu přihlížet k výpovědím
svědků
provedeným u ústního jednání dne 12. 9. 2005.
Při zvažování otázky, zda zvukový záznam může pořídit i samotný účastník, zohlednil
krajský
soud skutečnost, že účastník správního řízení má také právo nahlížet do spisu a činit
si z něj
výpisy (§ 23 odst.
1 správního
řádu z roku 1967). Uvedené dle krajského soudu znamená, že účastník má také
právo činit si
výpisy ze zvukového záznamu pořízeného správním orgánem o průběhu ústního jednání.
Má-li účastník
řízení právo na pořízení výpisu ze zvukového záznamu pořízeného správním orgánem
o průběhu ústního
jednání či jeho kopie, pak podle názoru krajského soudu má také právo, aby si i za
splnění určitých
podmínek o průběhu ústního jednání takový záznam pořídil sám. Uvedené krajský soud
nepovažuje ani v
rozporu se zásadou neveřejnosti ústního jednání, protože pouhým pořízením zvukového
záznamu z
ústního jednání se nestává jednání veřejným, neboť i nadále se jej mohou kromě úředních
osob
účastnit jen účastnící řízení či jiné dotčené osoby. Samotný, byť nedůvodný zákaz
správního orgánu
pořízení zvukového záznamu účastníkem řízení nemá bez dalšího vliv na zákonnost rozhodnutí
správních
orgánů. Na druhé straně však zjevně nedůvodný či nijak neodůvodněný zákaz správního
orgánu
adresovaný účastníku správního řízení pořizovat si zvukový záznam o průběhu ústního
jednání a
vykázání účastníka z místa, kde se ústní jednání koná, z téhož důvodu může v případech
překročení
mezí správního uvážení o tom, co je hrubým rušením pořádku ve smyslu
§ 45 odst. 2 správního
řádu z
roku 1967, představovat vadu řízení, která může mít vliv na dodržení procesních
práv
účastníka řízení, a tedy i na zákonnost rozhodnutí správního orgánu.
Žalovaný (stěžovatel) kasační stížností brojil proti shora uvedenému rozsudku
krajského soudu.
Právní otázkou, kterou podle stěžovatele krajský soud nesprávně posoudil, je otázka
přípustnosti
pořizování zvukového záznamu při ústním jednání účastníkem bez souhlasu správního
orgánu a bez
souhlasu osoby, která je při jednání vyslýchána jako svědek.
Stěžovatel v této otázce nesdílel názor krajského soudu a ve své argumentaci
poukazuje na
úpravu § 6 odst.
3 zákona č. 6/2002
Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých
dalších
zákonů (zákon o soudech
a
soudcích), podle něhož zvukové záznamy v průběhu soudního jednání lze pořizovat
s vědomím
předsedy senátu nebo samosoudce, který jejich pořizování může zakázat, pokud by způsob
jejich
provádění mohl narušit průběh nebo důstojnost jednání.
Správní řád z roku
1967
pořizování záznamu jednání nijak neupravuje a podle stěžovatele analogické aplikaci
citovaného
ustanovení zákona o
soudech a
soudcích brání odlišnost jednání soudu a správního orgánu spočívající v tom,
že soudní
jednání je v zásadě veřejné, zatímco ústní jednání o přestupku je naopak v zásadě
neveřejné.
Stěžovatel zásadní rozdíl spatřoval v tom, zda zvukový záznam pořídí správní
orgán v rámci
protokolace, anebo zda záznam pořídí účastník řízení pro svou soukromou potřebu.
Správní orgán
záznam zakládá do spisu, jehož zůstává součástí, jež lze vždy zkonfrontovat s kopií,
kterou si
účastník či jiná osoba případně ze spisu pořídí. V řízení o přestupku není zaručena
autenticita
účastníkem pořízeného záznamu, který s ním může libovolně manipulovat a např. vydávat
pozměněné
znění za autentické. Výklad krajského soudu je nesprávný i z toho důvodu, že při
analogické aplikaci
§ 6 odst. 3 zákona
o soudech a
soudcích by se naskytla otázka, zda by zvukový či jiný záznam jednání mohla
pořídit i jiná
osoba než účastník řízení, např. vypovídající svědek, a na tuto otázku by pak bylo
nutno odpovědět
kladně.
Jako další aspekt věci stěžovatel považuje ochranu osobnostních práv osob, které
se jednání
účastní, v daném případě oprávněné úřední osoby správního orgánu a svědka. Podle
stěžovatele si
krajský soud protiřečí, když na jedné straně uvádí, že svědecká výpověď strážníka
v řízení o
přestupku není projevem osobní povahy, na druhé straně argumentuje zněním
§ 12 odst. 2 občanského
zákoníku, který přímo upravuje projevy osobní povahy a stanoví, kdy lze tyto
použít i bez
svolení fyzické osoby.
Stěžovatel se dále domníval, že se zásadou neveřejnosti ústního jednání ve správním
řízení
souvisí rovněž vyšší ochrana svědka z hlediska osobnostních práv. Proto při ústním
jednání správního
orgánu, které není veřejné, není svědek povinen strpět nahrávání své výpovědi účastníkem
řízení a
snášet riziko případného zneužití takového záznamu.
Závěrem stěžovatel shrnul, že zákazem pořízení zvukového záznamu ústního jednání
pro soukromou
potřebu žalobce (a na to navazujícím vykázáním žalobce z místa jednání) nedošlo ke
zkrácení jeho
práv jako účastníka řízení. Svědci, kteří měli při jednání vypovídat, nebyli povinni
strpět
nahrávání své výpovědi žalobcem, nebyli za těchto okolností povinni vypovídat, odmítnutí
svědecké
výpovědi bylo důvodné s ohledem na
§ 12 občanského
zákoníku a
nenaplnilo skutkovou podstatu pořádkového deliktu ve smyslu
§ 45 odst. 1 správního
řádu z
roku 1967. Jestliže žalobce odmítl přes opakovanou výzvu správního orgánu
nahrávání ukončit a
svědci s nahráváním nesouhlasili, znemožnil tak provedení jejich svědeckých výpovědí,
a tím hrubě
narušil průběh jednání. Byl tedy splněn zákonný důvod pro jeho vykázání z místa jednání
a pro konání
ústního jednání v jeho nepřítomnosti, správní orgán při uplatnění tohoto pořádkového
opatření
nepřekročil meze správního uvážení a neporušil
§ 74 zákona o přestupcích,
ani § 45 odst.
2 správního řádu z
roku 1967, žalobce proto nebyl krácen na svých právech.
Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatel nesprávně
aplikoval a
vyložil právní předpisy v posuzované věci. Podle žalobce je z hlediska zákona jedno,
jestli je
jednání veřejné či neveřejné, neboť nahrávat lze i u neveřejného jednání. Žalobce
z
čl. 2 odst.
4 Ústavy
vyvozuje závěr, že účastník není povinen hlásit pořizování zvukového záznamu a stačí
pouze viditelně
umístit diktafon. Žalobce dále argumentuje otázkou, proč by měl mít státní orgán,
jako budoucí
účastník řízení větší možnosti a pravomoci, než člověk, o kterého vlastně v demokratickém
státě
jde.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
(...) Žalobce byl obviněn ze spáchání přestupků úkonem Magistrátu města Ostravy
ze dne 7. 7.
2005.
Podle § 73
odst. 1 zákona o
přestupcích je občan obviněným z přestupku, jakmile správní orgán učinil vůči
němu první
procesní úkon. Na takového občana se hledí, jako by byl nevinen, pokud jeho vina
nebyla vyslovena
pravomocným rozhodnutím, a podle
odstavce 2
obviněný z
přestupku má právo vyjádřit se ke všem skutečnostem, které se mu kladou za vinu,
a k důkazům o nich,
uplatňovat skutečnosti a navrhovat důkazy na svou obhajobu, podávat návrhy a opravné
prostředky. K
výpovědi ani k doznání nesmí být donucován.
Podle § 51 zákona
o
přestupcích, není-li v tomto nebo jiném zákoně stanoveno jinak, se na řízení
o přestupcích
vztahují obecné
předpisy o správním řízení. V daném případě, vzhledem k době konání ústního jednání
dne 12. 9. 2005,
byl tímto předpisem správní
řád z roku
1967.
Podle § 74
odst. 1 zákona o
přestupcích koná o přestupku správní orgán v prvním stupni ústní jednání.
V nepřítomnosti
obviněného z přestupku lze věc projednat jen tehdy, jestliže se odmítne, ač byl řádně
předvolán, k
projednání dostavit nebo se nedostaví bez náležité omluvy nebo důležitého důvodu.
V daném případě
nebylo možno postupovat podle §
21 odst. 1 správního řádu z roku 1967, podle něhož správní orgán nařídí ústní
jednání,
vyžaduje-li to povaha věci, protože
zákon o přestupcích
ve výše
citovaném ustanovení správnímu orgánu přikazuje konat o přestupku ústní jednání.
Zákon o přestupcích
ani
správní orgán nestanovily jinak, a proto ústní jednání bylo v daném případě neveřejné
(§ 21 odst. 3
správního řádu z
roku 1967).
Pořádková opatření upravoval
správní řád z roku
1967 v
§ 45 a v
jeho
odstavci 2
stanovil, že
toho, kdo hrubě ruší pořádek, může správní orgán také vykázat z místa jednání; je-
-li vykázán
účastník řízení, může se jednat v jeho nepřítomnosti.
Ke sporné právní otázce možnosti pořizování zvukového záznamu průběhu ústního
jednání, při němž
je vyslýchán svědek, účastníkem správního řízení Nejvyšší správní soud uvádí, že
účastník řízení má
právo realizovat svá procesní práva a oprávněné zájmy a správní orgán je povinen
umožnit účastníkům
řízení uplatňovat v rámci výkonu veřejné správy jejich práva a oprávněné zájmy, které
jim garantuje
zákon. Pořizování zvukových záznamů ústního jednání není
správním řádem
nijak upraveno
ani ve vztahu ke správnímu orgánu, ani ve vztahu k účastníkům řízení či jiným zúčastněným
osobám. To
však neznamená, že neexistuje-li pozitivní právní úprava, je takové jednání účastníka
řízení bez
dalšího nepřípustné, respektive zakázáno. I když ústní jednání bylo v daném případě
neveřejné ve
smyslu § 21 odst.
3 správního
řádu z roku 1967, což znamenalo, že správní orgán na něm připustil jen účast
osob
zúčastněných na řízení, tedy vedle pracovníků či členů správního orgánu, účastníků
řízení a jejich
zástupců, dále předvolaných svědků, znalců, tlumočníků apod., avšak nikoliv dalších
osob, tedy
veřejnosti, neznamenalo to, že by práva účastníka řízení byla v jeho průběhu menší
než v případě
ústního jednání veřejného. Podle
čl. 2 odst.
4 Ústavy,
každý občan může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit to,
co zákon
neukládá. Jestliže zákon nezakazuje účastníku správního řízení pořídit si zvukový
záznam průběhu
ústního jednání, nelze bez dalšího vycházet z toho, že pořizováním zvukového záznamu
účastník hrubě
ruší pořádek a může být z místa jednání vykázán. K tomu by musely přistoupit další
skutečnosti, v
nichž by bylo možné spatřovat hrubé rušení pořádku. Pojem „rušení pořádku“ či „hrubé
rušení pořádku“
je neurčitý právní pojem, jehož definici neobsahuje žádný právní předpis. Vždy je
nutné přihlížet ke
konkrétním okolnostem případu. Za rušení pořádku lze považovat jakékoliv jednání,
které buď přímo
ruší průběh jednání či provádění procesního úkonu, nebo snižuje jeho vážnost. Vykázat
z místa
jednání lze pak v souladu s §
45
odst. 2 správního řádu z roku 1967 jen takovou osobu, která pořádek jednání
ruší hrubým
způsobem. Za hrubé rušení pořádku lze považovat takové jednání, které znemožňuje
např. provedení
ústního jednání hlasitými projevy, napadáním ostatních přítomných osob, urážkami
apod. Za hrubé
rušení pořádku lze považovat i takové jednání, které narušuje např. ústní jednání
způsobem výrazně
snižujícím vážnost správního řízení.
V daném případě měl správní orgán I. stupně za to, že žalobce svým jednáním, pořizováním
zvukového záznamu ústního jednání, při němž byl vyslýchán svědek, mařil provedení
procesního úkonu
(výslech svědka), a proto žalobce pro hrubé rušení pořádku vykázal z místa jednání.
Dotázal se totiž
svědka Jaroslava S., zda dává žalobci souhlas k použití záznamového zařízení, a protože
svědek
odpověděl záporně, poučil žalobce, že hrubě ruší pořádek, a vykázal ho z jednací
místnosti. Další
svědky stejného dne vyslechl rovněž bez přítomnosti žalobce, protože i ti se vyjádřili,
že by
nevypovídali, pokud by jejich výpovědi žalobce zaznamenával. S postupem správního
orgánu I. stupně
nelze souhlasit. Každý občan je povinen vypovídat jako svědek; musí vypovídat pravdivě
a nesmí nic
zamlčet (§ 35
odst. 1 správního
řádu z roku 1967). Jako svědek nesmí být vyslechnut občan v případech uvedených
v
§ 35 odst. 1 správního
řádu, výpověď může občan odepřít v případech uvedených v
§ 35 odst. 3 správního
řádu. O případy uvedené v citovaných ustanoveních v daném případě nešlo. Tedy
měli vypovídat
a vypovídali strážníci Městské policie Ostrava o tom, co zjistili při výkonu své
úřední činnosti, o
svém zjištění porušení právních předpisů žalobcem, pro které byl žalobce obviněn
z přestupků. Tedy
nešlo o projev osobní povahy, protože to je z povahy věci, o které svědci vypovídali,
naprosto
vyloučeno. Projev osobní povahy je nutno zkoumat ve vztahu k obsahu výpovědi, tedy
o čem konkrétní
osoba vypovídá. V daném případě tedy správní orgán I. stupně došel k nesprávnému
závěru, že žalobce
jen tím, že si pořizoval zvukový záznam z průběhu ústního jednání, při němž byl vyslýchán
svědek,
který nedal žalobci souhlas s tím, aby si o jeho výpovědi pořídil zvukový záznam,
hrubě rušil
pořádek. K tomu, aby chování - jednání žalobce mohlo být hodnoceno jako hrubě rušící
pořádek, by
musely přistoupit další skutečnosti, např. jak výše už uvedeno, hluk vycházející
ze zvukového
zařízení, hlasité projevy žalobce, jeho slovní napadání svědka, nebo osob, které
se jednání
zúčastnily. Nejvyšší správní soud proto souhlasí se závěry krajského soudu vyjádřenými
v odůvodnění
napadeného rozsudku i s jeho odkazem na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 5. 2005,
sp. zn. 30 Cdo
64/2004. Za hrubé rušení pořádku nebylo možné v daném případě bez dalšího považovat
pokračování v
pořizování zvukového zázna- mu průběhu ústního jednání žalobcem. Jestliže byl žalobce
vykázán z
místa jednání jen pro pořizování zvukového záznamu jednání a výpovědi svědka, strážníka
Městské
policie Ostrava, který mu k pořizování zvukového záznamu své výpovědi nedal souhlas,
nebyly naplněny
podmínky stanovené v §
45 odst. 2
správního řádu z roku 1967, a správní orgán nemohl dále jednat v jeho nepřítomnosti.
(...)