Vydání 12/2011

(...)

(...) [14] Podle § 11 odst. 1 zákona o elektronickém podpisu, je "v oblasti orgánů veřejné moci možné za účelem podpisu používat pouze zaručené elektronické podpisy a kvalifikované certifikáty vydávané akreditovanými poskytovateli certifikačních služeb [...] To platí i pro výkon veřejné moci vůči fyzickým a právnickým osobám." Zaručený elektronický podpis je informace v elektronické podobě, jejímž obsahem jsou digitální data, která podepisující osoba vytváří pomocí svého soukromého klíče a zajišťuje jimi integritu a nepopiratelnost původu podepsaných dat. Jde o bezpečnější formu elektronického podpisu, která svazuje podepsaný dokument s vlastníkem specifického šifrovacího klíče. Takový elektronický podpis umožňuje ověření, že odesílatel je skutečně tím, za koho se vydává, a že datová zpráva nebyla modifikována od doby svého podepsání. Zaručený elektronický podpis je tak v současné době jedním z hlavních nástrojů identifikace a autentizace osob v prostředí internetu, přičemž identifikaci lze zjednodušeně vymezit jako zjištění identity subjektu, zatímco autentizaci jako ověření, že subjekt je tím, za koho se prostřednictvím této identity vydává (takto např. rozsudek NSS ze dne 23. 9. 2009, čj. 9 As 90/2008-70, ve věci Odborová organizace pracovníků správ památkových objektů při Národním památkovém ústavu proti Ministerstvu kultury, č. 2041/2010 Sb. NSS; srov. Smejkal, V. a kol. Právo informačních a telekomunikačních systémů. 2. vyd. C. H. Beck: Praha, 2004, s. 79).

[15] Podle § 11 odst. 3 zákona o elektronickém podpisu (ve znění platném v roce 2007) orgán veřejné moci přijímá a odesílá datové zprávy podle odstavce 1 prostřednictvím elektronické podatelny. Elektronickou podatelnou je pracoviště orgánu veřejné moci určené pro příjem a odesílání datových zpráv [§ 2 písm. y) téhož zákona]. Ustanovení § 11 odst. 3 není toliko pořádkovou normou upravující vnitřní pravidla fungování orgánu veřejné moci, ale v prvé řadě normou stanovící povinnost všech osob posílat datové zprávy související s výkonem veřejné moci vůči fyzickým a právnickým osobám (srov. § 11 odst. 1 věta druhá, cit. v bodě [14]) do elektronické podatelny orgánu veřejné moci [opačně Štědroň, B. . Linde: Praha, 2008, s. 51, pozn. č. 51]. Povinnost orgánu veřejné moci zřídit a provozovat elektronickou podatelnu je dále specifikována nařízením vlády č. 495/2004 Sb., kterým se provádí zákon o elektronickém podpisu. Podle § 1 odst. 1 písm. a) citovaného nařízení orgány veřejné moci k zajištění postupů uplatňovaných při přijímání a odesílání datových zpráv prostřednictvím elektronické podatelny mj. provozují jednu nebo více elektronických podatelen. Tato povinnost se považuje za splněnou "". Není tedy pravdou, jak se domnívá stěžovatelka, že každý jednotlivý orgán veřejné moci musí mít zřízenou vlastní elektronickou podatelnu. V dané době proto nebylo v rozporu s právě citovanými právními předpisy, pokud všechna okresní ředitelství Policie ČR přijímala a odesílala datové zprávy prostřednictvím elektronické podatelny provozované žalovaným.

[16] Protože o odvolání (§ 16 zákona č. 106/1999 Sb.) ani o stížnosti (§ 16a téhož zákona) nestanoví zákon č. 106/1999 Sb. žádné bližší podmínky co do formy, je nutno aplikovat správní řád. Správní řád v § 37 odst. 4 stanoví, že podání je možno učinit mj. "". Současně odkazuje v poznámce pod čarou na zákon o elektronickém podpisu. Za podmínky, že podání je do 5 dnů potvrzeno, popřípadě doplněno způsobem uvedeným ve větě první, je možno je učinit pomocí jiných technických prostředků, zejména prostřednictvím dálnopisu, telefaxu nebo veřejné datové sítě bez použití zaručeného elektronického podpisu (e-mail). Podání v elektronické podobě podepsané zaručeným elektronickým podpisem (§ 37 odst. 4 správního řádu) je možné ve vztahu k správnímu orgánu učinit pouze prostřednictvím elektronické podatelny (viz pro danou věc aplikovatelný § 11 odst. 3 zákona o elektronickém podpisu, cit. v bodě [15] shora). Pokud tedy stěžovatelka učinila toto své elektronické podání jinak než prostřednictvím elektronické podatelny, v tomto případě prostřednictvím běžné e-mailové adresy Policie ČR, nemohlo se jednat o podání, které by splňovalo podmínky elektronického podání podepsaného zaručeným elektronickým podpisem ve smyslu § 37 odst. 4 správního řádu ve spojení s § 11 odst. 3 zákona o elektronickém podpisu. To platí bez ohledu na to, zda elektronické podání bylo či nebylo podepsané zaručeným elektronickým podpisem. Pokud toto své podání stěžovatelka nedoplnila způsobem a ve lhůtě uvedené v § 37 odst. 4 správního řádu , nelze na její podání pohlížet jako na účinně podané (k tomu srov. přiměřeně rozsudek čj. 9 As 90/2008- 70, cit. v bodě [14] shora).

[17] Ustálená zdejšího soudu již pro oblast daňového řízení vyložila otázku, zda podání e-mailem na jinou elektronickou adresu než adresu elektronické podatelny je řádným podáním, je-li opatřeno elektronickým podpisem. Se zřetelem ke smyslu dané úpravy a směrnici Evropského parlamentu a Rady 1999/93/ES o zásadách Společenství pro elektronické podpisy (zvláštní vydání v českém jazyce: kapitola 13, sv. 24, s. 239-248) dovodila, že "[...] [...] " (rozsudek ze dne 11. 5. 2010, čj. 2 Afs 6/2010-105; poprvé obdobně již rozsudek ze dne 23. 10. 2008, čj. 1 Ans 8/2008-105, nebo ze dne 13. 11. 2009, čj. 5 Afs 48/2009-118 a čj. 5 Afs 61/2009-130). Je pravdou, že tento názor byl aplikován na daňové řízení, které obsahuje výslovně formulovanou specifickou povinnost daňových subjektů komunikovat s daňovou správou elektronickou podatelnou (§ 14 odst. 9 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků). Co se týče slučitelnosti výkladu českých právních předpisů s právem evropským, jsou však právě uvedené právní závěry plně použitelné též na nyní posuzovanou věc, tedy na řízení správní.

[18] Shora podaný výklad § 11 odst. 3 zákona o elektronickém podpisu je rovněž v souladu se záměrem zákonodárce. V tomto smyslu je zejména důvodová zpráva k novele zákona o elektronickém podpisu ze dne 11. 11. 2003, přijaté jako zákon č. 440/2004 Sb. (sněmovní tisk č. 507/0, volební období 2002-2006, dostupné v digitálním repozitáři Poslanecké sněmovny, www.psp.cz). Tato novela do zákona nově zavedla ustanovení, podle něhož "[o]" (§ 11 odst. 3 zákona o elektronickém podpisu ve znění zákona č. 440/2004 Sb.). Důvodem tohoto ustanovení je, že "[d][§ 11 odst. 1 zákona o elektronickém podpisu] ."

[19] Stěžovatelka argumentuje tím, že takováto je v rozporu s § 12 správního řádu (postoupení podání pro nepříslušnost). Podle tohoto ustanovení "[d]". V daném případě tedy § 12 odkazuje na § 37, který závazně normuje, za jakých podmínek je možno hovořit o tom, že podání správnímu orgánu "". V daném případě podání správnímu orgánu účinným způsobem vůbec nedošlo, proto nebylo lze ani uvažovat o jakémkoliv postupování. To nebylo ani namístě, protože stěžovatelka své podání směřovala sice správně, ovšem způsobem, který účinné doručení vylučoval. Současně jí byla poskytnuta velmi snadná možnost, jak nedostatek svého podání zhojit (viz bod [25] dále).

[20] Výše podaný výklad není ani v rozporu s cílem všech právních předpisů souvisejících s elektronickou komunikací, kterým je "" (nález ze dne 24. 4. 2006, sp. zn. IV. ÚS 319/05, N 89/41 SbNU 141, obdobně např. nález ze dne 27. 11. 2008, sp. zn. III. ÚS 455/06, N 205/51 SbNU 565, nebo nález ze dne 7. 1. 2009, sp. zn. II. ÚS 217/06, N 2/52 SbNU 9), resp. "" (nález ze dne 31. 3. 2009, sp. zn. I. ÚS 1180/08, N 78/52 SbNU 735). Ústavní soud hovoří o nediskriminaci datových zpráv, z čehož také plyne, že ve všech uvedených kauzách srovnává srovnatelné, totiž elektronické podání opatřené zaručeným elektronickým podpisem doručené na elektronickou podatelnu s písemným podáním opatřeným podpisem odesílatele. V nyní posuzovaném případě však nejde o elektronické podání doručené na elektronickou podatelnu, což má za důsledek neúčinnost takovéhoto podání (viz bod [16] shora). Proto je podání stěžovatelky srovnatelné s podáním učiněným telefaxem, které rovněž musí být v náležité lhůtě řádně doplněno.

[21] V souladu s právě uvedeným výkladem správního řádu ve spojení se zákonem o elektronickém podpisu je též podzákonná normotvorba, provádějící zákon o elektronickém podpisu. Podle § 2 odst. 1 vyhlášky č. 496/2004 Sb., o elektronických podatelnách, "". "" přijaté zprávy elektronické podatelně nutno interpretovat negativně s ohledem na § 2 odst. 2 téže vyhlášky, podle níž datová zpráva "" elektronické podatelně, pokud byla datová zpráva uložena mimo elektronickou podatelnu, protože byl "".

[22] V neposlední řadě nutno zdůraznit též to, že měl-li by být závěr zdejšího soudu opačný, znamenalo by to, že elektronické podání opatřené zaručeným elektronickým podpisem by bylo ve smyslu § 37 odst. 4 správního řádu bez dalšího účinně doručeno, pokud by bylo zasláno na jakoukoliv elektronickou adresu v rámci určité instituce (ve prospěch takovéhoto názoru argumentuje např. Štědroň, dílo cit. v bodě [15] shora, s. 50). Například uvnitř žalovaného budou bezesporu přinejmenším tisíce, ne-li desetitisíce elektronických adres. Takový výklad by tedy vedl ke zcela absurdnímu důsledku. Nebylo by pak totiž žádného důvodu pro to, aby bylo rozlišováno mezi doručením na prostou e-mailovou adresu určenou pro styk s veřejností (o což v případě stěžovatelky jde), a na jiné e-mailové adresy téhož orgánu. Bylo by proto nutno považovat za stejně doručení datové zprávy opatřené zaručeným elektronickým podpisem nejen elektronické podatelně orgánu veřejné moci [§ 2 písm. y) zákona o elektronickém podpisu], ale též na běžnou e-mailovou adresu určené pro styk s veřejností, e-mailovou adresu řídících pracovníků orgánu veřejné moci, dokonce i na e-mailové adresy běžných "" pracovníků a pomocných technických a manuálních sil téhož orgánu.

[23] Je všeobecně známou skutečností, že počet e-mailů na jednu elektronickou adresu může denně dosahovat až několika desítek. Zvyšuje se neustále podíl nevyžádané elektronické pošty (), kterou její adresáti bez dalšího vymazávají. Klást bez rozdílu na všechny pracovníky orgánu veřejné moci požadavky, aby každou nevyžádanou elektronickou zprávu přijatou na jejich pracovní e-mailovou adresu podrobili zkoumání, zda snad nesplňuje požadavky podání podle správního řádu, a případně takovouto zprávu přeposlali na příslušnou elektronickou podatelnu, by bylo z povahy věci naprosto . To platí za situace, kdy by takovéto podání bylo bez dalšího považováno za účinně podané jeho doručením jakémukoliv zaměstnanci orgánu veřejné moci. Současně by takovýto výklad ani nezvýšil ochranu veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob. Paradoxně by tuto ochranu naopak snížil, protože by kladl na pracovníky orgánů veřejné moci požadavky evidentně zcela nesplnitelné. Vyvolával by tím současně nereálná očekávání u uživatelů veřejné správy. Docházelo by pak k "" na straně orgánů veřejné moci, kterým by tyto orgány nemohly ani při vyložení maximálního možného úsilí předejít. O "" podání by totiž vůbec nevěděly.

[24] Nejvyšší správní soud samozřejmě nijak nezpochybňuje obecnou povinnost pracovníků institucí vyjmenovaných v § 63 odst. 1 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě, předat dokumenty úředního charakteru příslušnému pracovníkovi, pokud byly takovéto dokumenty doručeny jako soukromé, včetně dokumentů doručených v digitální podobě přímo do e-mailové schránky adresáta (např. § 1 odst. 6 v rozhodné době platné vyhlášky č. 646/2004 Sb., o podrobnostech výkonu spisové služby). Takováto povinnost však upravuje toliko vnitřní fungování orgánů veřejné moci (srov. § 1 zákona o archivnictví a spisové službě) a nijak neurčuje okamžik doručení dokumentu v digitální podobě. Ten je určen ve smyslu shora obsažně rozebíraných ustanovení správního řádu a zákona o elektronickém podpisu.

[25] Podle § 3 odst. 1 nařízení vlády č. 495/2004 Sb. (cit. v bodě [15] shora) "[o]". Těmito údaji jsou v prvé řadě "" [§ 3 odst. 1 písm. a) citovaného nařízení]. Tato ustanovení naplňují důležitou podmínku výkonu veřejné správy, kterou představuje informovanost adresátů veřejných subjektivních práv a povinností o tom, na jakou adresu své datové podání zaslat. Bez všeobecné znalosti adresy elektronické podatelny by byla celá právní úprava elektronických podání pochopitelně zbytečná. S odstupem času je již nemožné podrobit důkaznímu přezkoumání tvrzení stěžovatelky, podle níž informace o adrese e-podatelny Policie ČR nebyly zveřejněny ani na internetových stránkách Okresního ředitelství Policie ČR v Olomouci, ani na informační tabuli ve vestibulu jeho sídla. Nebylo by to ostatně ani účelné. V dané věci je nesporné, že informace o této adrese byly zveřejněny na internetových stránkách žalovaného. To stěžovatelka nijak nezpochybnila. Pro rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pak bylo klíčové především to, že se správní orgán nedopustil odmítnutí spravedlnosti. Stěžovatelka totiž zcela evidentně o existenci elektronické podatelny žalovaného věděla a byla na ní opakovaně upozorňována, a to dokonce i předtím, než své podání učinila (srov. rozsudek ze dne 11. 5. 2010, čj. 2 Afs 6/2010-105; k požadavkům elementární spravedlnosti ve vztahu k ochraně ve správní justici a ve správním řízení obecně pak např. nález ze dne 8. 3. 2000, sp. zn. I. ÚS 355/97, N 35/17 SbNU 245). V takovémto případě není ani v rozporu se zásadami spravedlivého procesu, aby stěžovatelka nesla plně následky toho, že přes poučení ze strany Okresního ředitelství Policie ČR v Olomouci i žalovaného neposlala své podání na elektronickou adresu předvídanou zákonem.