3882/2019
Správní řízení: oprávnění zástupce zastupovat obec
Správní řízení: oprávnění zástupce zastupovat obec
k § 33 odst. 1 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
K prokázání oprávnění zástupce zastupovat ve správním řízení obec postačí plná moc, která je podepsaná starostou obce, jak stanoví § 33 odst. 1 správního řádu. Pro správní řízení přitom není významné, zda tento úkon byl schválen příslušným orgánem obce, neboť se nejedná o hmotněprávní úkon (jednání), který by byl pro absenci předchozího souhlasu příslušného orgánu obce stižen soukromoprávní sankcí jeho neplatnosti.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 16. 1. 2019, čj. 15 A 194/2017-70)
Věc:
Město Žatec proti Krajskému úřadu Ústeckého kraje, odbor územního plánování a stavebního řádu o dočasné umístění stavby.Rozhodnutím ze dne 20. 1. 2017 Městský úřad Žatec k žádosti osoby zúčastněné na řízení rozhodl o umístění dočasné stavby nové příjezové malé vodní elektrárny (dále jen „MVE“) na pozemku st. p. „X“, p. č. „X“, p. č. „X“, p. č. „X“, p. č. „X“ a p. č. „X“ v katastrálním území Žatec. Proti rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaný jako nepřípustné zamítl. V odůvodnění uvedl, že advokát JUDr. Tomáš Těmín, Ph.D., vystupoval v odvolacím řízení jako právní zástupce žalobce, jeho oprávnění k zastupování však nebylo prokázáno, a proto je jím podané odvolání nepřípustné. Žalovaný dále uvedl, že v průběhu odvolacího řízení vznikly pochybnosti o oprávnění právního zástupce žalobce k podání odvolání, resp. osoba zúčastněná na řízení zpochybnila oprávnění starostky města zmocnit právního zástupce k podání odvolání jménem města. Žalovaný v této souvislosti zdůraznil, že z § 103 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), plyne pouze to, že starosta je osobou, která navenek projevuje vůli obce, starosta však není oprávněn, pokud mu tuto pravomoc nesvěřila rada dle § 102 odst. 3 zákona o obcích, vůli obce jakkoli vytvářet. Žalovaný s poukazem na rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 224/2002 uzavřel, že starosta obce nemůže bez předchozího odpovídajícího rozhodnutí příslušného orgánu obce jakkoli právně jednat.
V podané žalobě žalobce namítal, že § 33 odst. 1 správního řádu ani žádné jiné ustanovení téhož zákona nestanoví, že by zmocnění k zastupování ve správním řízení muselo být prokazováno rozhodnutím rady města o uzavření příkazní smlouvy s advokátem a pověření starosty k podpisu plné moci. Pakliže takový požadavek žalovaný vznesl, postupoval dle přesvědčení žalobce nejen v rozporu se správním řádem, ale také v rozporu s ústavněprávní zásadou
enumerace
veřejnoprávních pretenzí ve smyslu čl. 2 odst. 3 Ústavy. Zdůraznil, že je to zákon, který stanovuje limity státní moci, a pokud správní řád stanoví, že zmocnění se prokazuje písemnou plnou mocí, tak si správní orgán nemůže sám o své vůli stanovit další způsoby prokazování zmocnění, a pokud tak činí, jedná protiústavně. Žalobce dále namítal, že
judikatura
uváděná žalovaným je problematická a ne zcela přiléhavá, přičemž žalovaný evidentně nerozlišuje procesní plnou moc a plnou moc k učinění hmotněprávního úkonu. Uvedl, že rozhodnutí Nejvyššího soudu zmíněné žalovaným nelze na případ žalobce vztáhnout, protože v této věci se jedná o správní řízení a otázka existence řádného zmocnění je otázkou procesní, nikoli hmotněprávní. Naproti tomu upozornil na rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 2158/2009, v němž byl řešen případ, kdy žaloba na náhradu škody způsobené obci byla podána advokátkou na základě generální plné moci udělené jí starostou obce, aniž by rada obce vydala rozhodnutí o tom, že se advokátka pověří k podání takové žaloby. Nejvyšší soud tedy judikoval právní závěr, který je zcela opačný než závěr žalovaného a který jednoznačně podporuje právní názor žalobce, že plná moc předložená žalobcem spolu s odvoláním byla řádnou plnou mocí, kterou měl žalovaný akceptovat a provést odvolací řízení. Žalovaný uvedl, že výzva k doplnění odvolání adresovaná starostce města byla vydána z důvodu námitek vznesených v průběhu odvolacího řízení, na základě kterých vznikly pochybnosti o řádném udělení zmocnění právnímu zástupci. Zdůraznil, že na jeho výzvu starostka města nereagovala, reagoval právní zástupce žalobce, s jehož námitkami se žalovaný vypořádal v žalobou napadeném rozhodnutí, na jehož odůvodnění žalovaný plně odkázal.
Žalobce v replice nesouhlasil s argumentací žalovaného, že výzva k doplnění odvolání obsahující požadavek na předložení dokladu o rozhodnutí rady města byla vydána z důvodu námitek vznesených v průběhu odvolacího řízení. Zdůraznil, že výzva k doplnění odvolání ze dne 20. 6. 2017 neobsahovala vůbec žádné odůvodnění toho, proč žalovaný nabyl pochybnosti o udělení zmocnění, pouze stroze uvedl, že osoba zúčastněná na řízení zpochybnila řádné udělení zmocnění a s ohledem na tuto skutečnost vyzývá žalobce k předložení dokladu prokazujícího skutečnost, že rada města rozhodla o uzavření příkazní smlouvy.
Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření uvedla, že k žalobě byl doložen pouze sken plné moci, nejednalo se tedy o předložení originálu plné moci či o plnou moc ověřenou prostřednictvím autorizované
konverze
dokumentů. Uvedla, že i kdyby soud dospěl k závěru, že plná moc pro právního zástupce žalobce byla řádně doložena, není plná moc platná, neboť plnou moc udělila za žalobce starostka města, která k tomu ovšem nebyla oprávněna, jelikož podle zákona o obcích rozhodnutí o udělení a samotné udělení plné moci právnímu zástupci a s tím spojené uzavření smlouvy o poskytování právních služeb nespadá do působnosti starostky, resp. k takovému jednání by si musela vyžádat předchozí souhlas rady města, což neučinila. Poukázala na to, že oprávnění vystupovat jménem obce navenek, a tak projevovat a sdělovat její vůli sice přísluší výlučně starostovi, a proto pouze starosta obce může jejím jménem udělit plnou moc, nemůže však tuto vůli obce vytvářet sám. Žalobce v replice k vyjádření osoby zúčastněné na řízení uvedl, že její požadavek nemá žádnou oporu v zákoně (soudní řád správní), neboť ten nestanoví povinnost prokazovat existenci zastoupení originálem plné moci či plnou mocí ověřenou prostřednictvím autorizované
konverze
dokumentů. I v tomto případě existuje judikatura
Nejvyššího správního soudu, byť týkající se správního řízení, avšak bez dalšího analogicky použitelná i v soudním řízení správním (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 10. 2014, sp. zn. 4 As 171/2014). Argumentace osoby zúčastněné na řízení nebyla dle žalobce správná, protože nerozlišuje procesní a hmotněprávní plnou moc. Judikatura
zmiňovaná osobou zúčastněnou na řízení se vztahovala toliko na hmotněprávní jednání, která byla učiněna na základě hmotněprávní plné moci. Krajský soud v Ústí nad Labem zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
Posouzení věci soudem
(…)
[15] Spornou otázkou, kterou žalobce učinil předmětem soudního přezkumu, bylo to, zda mohlo být odvolání proti rozhodnutí žalovaného, které podal jeho jménem jeho právní zástupce na základě procesní plné moci, již podepsala starostka města, jako nepřípustné zamítnuto, neboť k výzvě žalovaného nedoložil, že rada města rozhodla o uzavření příkazní smlouvy nebo smlouvy o zastupování s advokátem, nebo že svěřila uzavírání takových smluv starostce města. V tomto ohledu považuje soud za stěžejní skutečnost, že žalovaný ani stavebník, který v tomto soudním řízení vystupuje jako osoba zúčastněná na řízení, nezpochybnili rozsah zmocnění a pravost plné moci udělené starostkou města pro účely odvolacího řízení advokátovi JUDr. Tomáši Těmínovi, Ph.D. Jediná okolnost, na které žalovaný založil pochybnosti o tom, zda v odvolacím řízení vzniklo zastoupení žalobce, spočívala v tom, že si starostka města nevyžádala souhlas rady města s uzavřením příkazní smlouvy nebo smlouvy o zastupování s právním zástupcem.
[16] Podle § 30 odst. 4 správního řádu za územní samosprávný celek činí úkony ten, kdo je podle zvláštního zákona oprávněn územní samosprávný celek navenek zastupovat, jeho zaměstnanec nebo člen zastupitelstva, který byl touto osobou pověřen.
[17] Dle § 33 odst. 1 správního řádu účastník si může zvolit zmocněnce. Zmocnění k zastoupení se prokazuje písemnou plnou mocí. Plnou moc lze udělit i ústně do protokolu. V téže věci může mít účastník současně pouze jednoho zmocněnce.
[18] Dle § 34 odst. 1 téhož zákona zástupce podle § 32 a 33 v řízení vystupuje jménem zastoupeného. Z úkonů zástupce vznikají práva a povinnosti přímo zastoupenému.
[19] Dle § 21b odst. 1 o. s. ř. za obec a za vyšší územně samosprávný celek jedná ten, kdo je podle zvláštního zákona oprávněn je zastupovat navenek, nebo jejich zaměstnanec, který tím byl touto osobou pověřen.
[20] Podle § 103 odst. 1 zákona o obcích starosta zastupuje obec navenek.
[21] Plná moc (nebo také průkaz plné moci) je jednostranným prohlášením zmocnitele (účastníka správního řízení) především o rozsahu zmocnění a osobě, která byla zmocněna, a dokládá, že se účastník správního řízení dohodl na svém zastoupení s jinou osobou (zmocněncem) a že mezi zmocněncem a zmocnitelem byla o tomto zastoupení uzavřena smlouva (ať již ústní či písemná). Ta má soukromoprávní povahu, typicky se jedná o smlouvu příkazní.
[22] Obsahem průkazu plné moci musí být konkrétní rozsah zmocnění (srov. § 33 odst. 2 správního řádu), uvedení osoby, která je k zastupování účastníka zmocněna, podpis zmocnitele a je také třeba, aby plná moc obsahovala datum, není-li její časové omezení vyjádřeno ve vlastním textu. Veškeré tyto náležitosti také plná moc udělená dne 7. 3. 2017 žalobcem jeho právnímu zástupci obsahuje. Výslovně je v ní uvedeno, že žalobce zmocňuje JUDr. Tomáše Těmína, Ph.D., „
k podání odvolání proti rozhodnutí Městského úřadu Žatec, Stavební a vyvlastňovací úřad, životní prostředí, ze dne 20. 1. 2016, č. j. MUZA 1858/2017, sp. zn. MUZAS/22533/2015/SU/Syr, k zastupování v odvolacím řízení, jakož i ke všem souvisejícím právním jednáním
“. Jedná se tedy o řádnou plnou moc, s jejímž předložením správní řád spojuje příslušné účinky (srov. zejména § 34 správního řádu).[23] Z § 30 odst. 4 správního řádu dále plyne, že úkony ve správním řízení za územní samosprávný celek, jímž je dle čl. 99 Ústavy České republiky rovněž obec, činí starosta, který dle § 103 odst. 1 zastupuje obec navenek. Starosta obce je tedy oprávněn ve správním řízení činit úkony ve věcech, které se týkají obce. Pro správní řízení přitom není významné, zda tento úkon byl schválen příslušným orgánem obce (zde radou města), neboť se nejedná o hmotněprávní úkon (jednání), který by byl pro absenci předchozího souhlasu rady města stižen soukromoprávní sankcí jeho neplatnosti. Jelikož správní řád nevylučuje (srov. § 30 a § 33), že se obec ve správním řízení může nechat zastoupit zástupcem z řad advokátů, může starosta jménem obce udělit procesní plnou moc advokátu. K prokázání oprávnění právního zástupce zastupovat ve správním řízení obec pak postačí plná moc, která je podepsaná starostou obce, jak stanoví § 33 odst. 1 správního řádu. Pokud správní orgán požaduje doložení dalších skutečností (v této věci souhlas rady města), jedná nad rámec zákona.
[24] Na podporu výše uvedeného soud odkazuje na přiléhavé a výstižné závěry Nejvyššího soudu vyjádřené v jeho rozhodnutí ze dne 22. 12. 2010, sp. zn. 25 Cdo 2158/2009, s nimiž se zdejší soud ztotožňuje a které jsou plně použitelné i v této věci, neboť jak žaloba, tak i odvolání podané ve správním řízení jsou procesními úkony, pro které platí obsahově shodná zákonná úprava (srov. § 30 odst. 4 správního řádu a § 21b o. s. ř.). V tomto rozhodnutí, na které ve svých podáních poukazoval též žalobce, Nejvyšší soud uvedl: „
Rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na závěru, že žaloba byla podána jménem města advokátkou na základě plné moci udělené starostou bez schválení příslušným orgánem obce, což způsobuje absolutní neplatnost tohoto právního úkonu a znamená neodstranitelný nedostatek jedné z podmínek řízení, jež bylo takovou žalobou zahájeno. Odvolací soud při svém rozhodnutí poukázal na rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 224/2002 a dále na nálezy Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 576/2000 a III. ÚS 721/2000, jež se zabývají oprávněním starosty obce k hmotněprávním úkonům bez předchozího rozhodnutí obecního zastupitelstva, případně rady obce (výpověď z nájmu bytu, avalace směnky, smlouvy o půjčce). Podání žaloby však není hmotněprávním úkonem, k němuž by bylo třeba předchozího souhlasného rozhodnutí orgánů obce. Žaloba je procesním úkonem, jímž se právo na soudní ochranu promítá do oblasti práva procesního a uskutečňuje ochranu konkrétnímu hmotněprávnímu nároku (srov. např. Steiner, V.
Základní otázky práva občanskoprávního, Praha 1981, str. 168). Rozhodnutí o podání žaloby – uplatnění nároku obce na náhradu škody – nepatří do rozhodovací pravomoci obecní rady dle § 45 písm. p) zákona č. 367/1990 Sb. (odkazuje se na starý zákon o obcích, ale uvedené platí obdobně i dle stávající úpravy v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích – pozn. aut.) a nejedná se o právní úkon, který by ve smyslu ochrany principu územní samosprávy ohrožoval majetek obce (srov. obdobně rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 10. 10. 2009, sp. zn. 28 Cdo 2075/2009, popř. nález Ústavního soudu ze dne 10. července 2001, sp. zn. III. ÚS 721/2000). Na rozdíl od rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 224/2002, na něž odvolací soud poukázal, v daném případě nešlo o hmotněprávní úkon (jakým je např. výpověď z nájmu) obsažený v žalobě, nýbrž o podání žaloby na náhradu škody, tedy o úkon procesní, k němuž není potřeba rozhodnutí orgánů obce, a nejde ani o žádný jiný z případů, kdy je rozhodování svěřeno zákonem orgánům obce. Žaloba byla podána jménem obce a obec zastoupená starostou má právo podat žalobu. Starosta obce je oprávněn k zastupování obce navenek, a tedy ve věcech, v nichž obec zastupuje, je oprávněn činit právní úkony, které se vztahují k zastupování obce jako právnické osoby v soudním řízení (§ 20 odst. 1 o. z., § 21b o. s. ř.). Občanský soudní řád umožňuje účastníku, tedy i obci jako právnické osobě, aby se dal v řízení zastupovat zástupcem, jehož si zvolí, včetně zástupcem z řad advokátů (§ 24, § 25 odst. 1 o. s. ř.). Ke zmocnění advokáta k podání žaloby jménem města byl tedy starosta oprávněn, a jestliže na základě plné moci podala advokátka žalobu, neučinila právní úkon hmotněprávní povahy. V postupu starosty, který udělil plnou moc k zastupování města v občanskoprávním řízení, proto nelze spatřovat pochybení, jež by znamenalo neplatnost plné moci, popř. podání žaloby bez právoplatného zmocnění (srov. též usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. 12. 1998, sp. zn. 2 Cdon 626/97), a tedy nedostatek podmínky řízení
.“[25] Soud dále dodává, že v projednávané věci nelze vycházet z rozhodnutí Nejvyššího soudu, na která odkazoval ve svém rozhodnutí žalovaný, jakož i osoba zúčastněná na řízení ve svých podáních. Rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 29. 9. 2003, sp. zn. 21 Cdo 224/2002, ze dne 20. 5. 2009, sp. zn. 30 Cdo 3049/2007, a ze dne 14. 6. 2006, sp. zn. 30 Cdo 3130/2005, www.nsoud.cz, se skutkově týkají plných mocí udělených k zastupování při hmotněprávních úkonech, nikoli při úkonech procesní povahy, a proto nelze závěry zmíněných rozhodnutí pro jejich skutkovou i právní odlišnost vztáhnout na projednávaný případ.
[26] Soud uzavírá, že procesní plná moc podepsaná starostkou města, jejíž obsah, rozsah či pravost nebyla zpochybněna, byla dostačující k prokázání toho, že právní zástupce zastupoval žalobce v odvolacím řízení a že byl oprávněn podat odvolání jeho jménem. Žalovaný proto nebyl v odvolacím řízení oprávněn po žalobci požadovat doložení toho, že rada města rozhodla o uzavření příkazní smlouvy nebo smlouvy o zastupování s advokátem, nebo že svěřila uzavírání takových smluv starostce města. Žalovaný tudíž pochybil, pokud odvolání podané zástupcem žalobce jako nepřípustné zamítl s odůvodněním, že nebylo prokázáno jeho oprávnění zastupovat žalobce.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.