Vydání 9/2011

(...) Nejzásadnější stěžovatelovu námitku proti výroku I. napadeného rozsudku představuje jeho tvrzení, že nebylo jeho povinností vydat rozhodnutí o odvolání žalobce, neboť podání, které musí být vyřizováno jako odvolání, může podat pouze účastník řízení (§ 81 odst. 1 správního řádu z roku 2004). Stěžovatel pro podporu svého názoru odkázal jak na doktrinální názory, tak i judikaturu zdejšího soudu, konkrétně rozsudek ze dne 19. 5. 2008, čj. 2 As 8/2008-39, č. 1657/2008 Sb. NSS. Nejvyšší správní soud se s touto námitkou stěžovatele neztotožňuje z následujících důvodů. Předně je zapotřebí vycházet z toho, že rozhodnutí o přijetí žalobcovy matky do domova důchodců bylo vydáno za účinnosti správního řádu z roku 1967, a proto se úprava účastenství v tomto správním řízení posuzovala podle § 14 tohoto zákona, podle něhož "[ú]" Okruh účastníků řízení přijetí do domova důchodců byl s účinností do 31. 12. 2006 určen vyhláškou č. 182/1991 Sb., která provádí zákony č. 114/1988 Sb. a č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení. Podle § 76 této vyhlášky se jednalo o řízení, které bylo možno zahájit buď na žádost, anebo . Žádost byli oprávněni podat občané, kteří potřebovali ústavní sociální péči, anebo také rodinní příslušníci s jejich souhlasem a na základě potvrzení lékaře o zdravotním stavu. Pokud se jednalo o nezletilé nebo občany zbavené způsobilosti k právním úkonům, podával žádost jejich zákonný zástupce. Z úřední povinnosti mohlo být zahájeno též z podnětu obce, zdravotnického zařízení, občanského sdružení, církve nebo charitativní organizace. V posuzované věci se jednalo o případ, kdy řízení o přijetí do ústavu sociální péče bylo zahájeno na žádost paní Jany V., takže žalobce nebyl žadatelem. Jelikož však pro toto řízení platil podpůrně § 14 odst. 1 správního řádu z roku 1967, mohl být žalobce považován za účastníka z titulu svého tvrzení, které ovšem z povahy věci vznesl až ve svém podání ze dne 12. 12. 2006 označeném mj. jako "", kde výslovně uvedl, že se považuje za účastníka řízení od samého počátku.

Taková situace byla obecně již starší judikaturou vztahující se ke správnímu řádu z roku 1967 považována za situaci tzv. (byť potenciálně) opomenutého účastníka. Pokud by toto tvrzení o účastenství bylo vzneseno v průběhu správního řízení, správní orgán by v tomto případě musel vydat procesní rozhodnutí o tom, že taková osoba účastníkem řízení není. Jestliže takové tvrzení bylo vzneseno až po vydání rozhodnutí a případně i po jeho nabytí právní moci spolu s podaným odvoláním, pak bylo třeba řešit otázku účastenství takové osoby v řízení o jí podaném odvolání, nikoliv samostatným procesním rozhodnutím [viz k tomu Vedral, J. , ev. č. ASPI LIT33689CZ, tamtéž je odkazováno na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 31. 8. 2001, sp. zn. 5 A 27/96, Soudní ve věcech správních č. 749/2001]. Tyto závěry lze přiměřeně použít i pro okruh účastníků podle správního řádu z roku 2004, který ovšem rozhodování správního orgánu o účastenství osoby, která tvrdí, že je účastníkem, váže na "", které mohou spočívat ve skutkových okolnostech případu či nejasnosti právní úpravy (§ 28 odst. 1 správního řádu z roku 2004). Stěžovatelem citovaný rozsudek zdejšího soudu čj. 2 As 8/2008-39 se vztahoval k situaci opomenutého účastníka v řízení podle stavebního zákona (kde je úprava účastenství částečně speciální), avšak s tím podstatným rozdílem, že tento opomenutý účastník tvrdil své účastenství již v řízení před správním orgánem prvního stupně, který s ním však jako s účastníkem nejednal a nevydal rozhodnutí podle § 28 odst. 1 správního řádu z roku 2004. V posuzované věci však námitka účastenství byla vznesena až spolu s podaným odvoláním. V takovém případě správní orgán není oprávněn nakládat s podaným odvoláním jako s jiným podáním, které nemá účinky zahájení řízení o opravném prostředku, a je povinen postupovat v souladu s § 81 a násl. správního řádu z roku 2004, resp. § 53 a násl. správního řádu z roku 1967. K tomu Nejvyšší správní soud považuje za nutné připomenout, že úprava odvolacího řízení není konstruována na principu procesních odklonů v případě, že odvolání je nepřípustné proto, že bylo podáno opožděně nebo osobou neoprávněnou. V takovém případě je správní orgán povinen odvolání zamítnout a zároveň také přezkoumat, zda nejsou dány předpoklady pro přezkoumání rozhodnutí v přezkumném řízení, pro obnovu řízení či pro vydání nového rozhodnutí (§ 60 správního řádu z roku 1967, § 92 správního řádu z roku 2004). Pokud tedy stěžovatel nevydal o žalobcem podaném odvolání rozhodnutí a odpovídal mu pouhými přípisy, které ovšem pouze odkazovaly na různá předchozí vyřízení jeho dřívějších podání, jednalo se o nečinnost ve smyslu § 80 správního řádu z roku 2004 a § 79 odst. 1 s. ř. s. Nejvyšší správní soud rovněž poukazuje na obdobný názor Ústavního soudu ČR obsažený v nálezu ze dne 27. 4. 2010, sp. zn. III. ÚS 542/09), v němž Ústavní soud dospěl k závěru, že "[j]odvolání' ". V souhrnu tedy Nejvyšší správní soud k této námitce stěžovatele uzavírá, že jeho postup nebyl nejen v souladu se zákonem, ale byl i rozporný se základními ústavně zaručenými právy adresátů veřejné správy (čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod), a plně se tak ztotožňuje s argumentací městského soudu.

Poslední stěžovatelova námitka, že nebyl orgánem příslušným k rozhodnutí o povolení obnovy řízení podle § 100 a násl. správního řádu z roku 2004, nýbrž že tímto orgánem byl Městský úřad Čáslav, napadá zákonnost druhé části výroku I. napadeného rozsudku. Žalobce požádal o povolení obnovy řízení v obou svých podáních. Podání ze dne 12. 12. 2006 však směřovalo proti rozhodnutí města Čáslav o přijetí matky žalobce do Domova důchodců, zatímco podání ze dne 16. 12. 2006 směřovalo proti rozhodnutí městského úřadu ze dne 25. 7. 2005, kterým byla odejmuta žalobci dávka sociální péče - příspěvek při péči o osobu blízkou vyplácená formou opakovaného příspěvku za dobu od 13. 7. 2005. Výrokem I. napadeného rozsudku stěžovateli byla uložena povinnost "". Jak již Nejvyšší správní soud výše dovodil, použije se pro řízení o obnově řízení podle přechodného ustanovení § 179 odst. 2 správního řádu z roku 2004 tento zákon (tzn. správní řád z roku 2004). Z § 100 odst. 2 tohoto zákona vyplývá, že o obnově řízení rozhoduje správní orgán, který ve věci rozhodl v posledním stupni. Jak vyplývá ze skutečností zjištěných ze spisu, posledním správním orgánem, který rozhodoval ve věci přijetí žalobcovy matky do Domova důchodců, bylo město Čáslav, nikoliv stěžovatel. Nejvyšší správní soud se tedy ztotožňuje s námitkou stěžovatele, že není správním orgánem příslušným k rozhodnutí o obnově řízení v dané věci. Na druhé straně ovšem Nejvyšší správní soud poukazuje na skutečnost, že i v této procesní situaci je povinností stěžovatele podle § 60 správního řádu z roku 1967 (kterému odpovídá § 92 odst. 1 správního řádu z roku 2004) posoudit případné předpoklady pro obnovu řízení, pokud by odvolání žalobce zamítl jako opožděné či nepřípustné. Vzhledem k tomu, že první část výroku I. ukládá stěžovateli povinnost rozhodnout o odvolání žalobce, je třeba vnímat i návaznou druhou část týkající se rozhodnutí o žádosti o povolení obnovy řízení v tomto kontextu. Stěžovatel tedy dostojí povinnosti realizovat výrok I. napadeného rozsudku, pokud v případě, že odvolání žalobce zamítne z důvodu nepřípustnosti či opožděnosti, posoudí zároveň jeho žádost o obnovu řízení a poté ji v souladu s § 12 správního řádu z roku 2004 postoupí k vyřízení příslušnému správnímu orgánu. Nejvyšší správní soud dále poukazuje na § 100 odst. 2 správního řádu z roku 2004, podle něhož se obnovy řízení nemůže dovolávat ten, kdo mohl důvod obnovy uplatnit v odvolacím řízení.

Z uvedeného vyplývá, že stěžovateli je sice třeba přisvědčit v tom, že výrok I. napadeného rozsudku nebyl městským soudem úplně přesně vyjádřen, neboť stěžovateli uložil povinnost rozhodnout o povolení obnovy řízení ve věci přijetí žalobcovy matky do domova důchodců v Čáslavi, ačkoliv stěžovatel nebyl posledním orgánem rozhodujícím ve věci a není k takovému rozhodnutí ze zákona oprávněn, nicméně Nejvyšší správní soud neshledává v posuzované věci důvod pro zrušení výroku I. napadeného rozsudku, neboť tento výrok je možno interpretovat i v souladu se zákonem tak, aby nebyla porušena pravidla správního řízení a zároveň byla zachována práva žalobce. Ačkoliv tedy Nejvyšší správní soud výrok I. napadeného rozsudku nezrušil, bude stěžovatel v dalším postupu ve správním řízení vázán napadeným rozsudkem ve smyslu právního názoru Nejvyššího správního soudu vyjádřeného v tomto rozsudku (viz k tomu např. rozsudek zdejšího soudu ze dne 14. 12. 2009, čj. 5 Afs 104/2008-66).