Vydání 5/2021

[9] Podle čl. 67 odst. 1 Ústavy je vláda vrcholným orgánem výkonné moci. Podle čl. 76 Ústavy vláda rozhoduje ve sboru a k přijetí usnesení vlády je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech jejích členů. Podle § 21 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy, se ministerstva a ústřední orgány státní správy ve veškeré své činnosti řídí ústavními a ostatními zákony a usneseními vlády. Zároveň podle § 28 odst. 1 téhož zákona platí, že činnost ministerstev a ústředních orgánů státní správy řídí, kontroluje a sjednocuje vláda.

[10] Vláda je tedy kolegiálním orgánem (sborem), jehož vůle se utváří hlasováním jednotlivých členů. Výsledkem je akt nazývaný „usnesení“. Tímto usnesením je návrh, který byl předmětem hlasování, schválen nebo neschválen. Usnesení vlády je zpravidla interním rozhodnutím, které nemá ani povahu obecné právní normy, ani nevyvolává žádné právní účinky navenek, vůči třetím osobám. Typicky totiž ukládá úkoly pouze členům vlády. Jde o prostředek, kterým vláda sjednocuje svou činnost, projevuje řídící funkci jako vrcholný orgán výkonné moci (čl. 67 odst. 1 Ústavy) a vyjadřuje politickou vůli v rámci přípravných prací, jež jsou samy o sobě teprve předpokladem pro pozdější přijetí právně závazných rozhodnutí příslušným orgánem.

[11] Vláda je tudíž v prvé řadě ústavním orgánem, který buď vydává akty nikoho navenek přímo nezavazující, anebo naopak nařízení vlády jako obecně závazné právní předpisy (čl. 78 Ústavy). To ovšem neplatí bezvýjimečně. Podobně jako to vysvětlil Nejvyšší správní soud ve vztahu k prezidentovi republiky, i ve vztahu k vládě platí, že vláda vykonává jednak pravomoci v postavení ústavního orgánu, jednak (byť spíše výjimečně) pravomoci správního orgánu, jehož výstupy podléhají přezkumné činnosti správních soudů (srov. rozsudek NSS ze dne 27. 4. 2006, čj. 4 Aps 3/2005-35, č. 905/2006 Sb. NSS).

[12] Vláda tedy může být i „správním orgánem“ ve smyslu soudního řádu správního [§ 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], a to tehdy, pokud v oblasti veřejné správy vydává rozhodnutí, jimiž se např. v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva nebo povinnosti jmenovitě určené osoby. V takovém případě ochranu před činností vlády zasahující do veřejných subjektivních práv poskytují správní soudy (§ 2 s. ř. s.). Platí to samozřejmě nejenom pro ochranu proti rozhodnutí vlády, ale i pro ochranu proti její nečinnosti nebo proti jejímu zásahu, který není rozhodnutím (srov. takto Mikule, V.; Suchánek, R., Komentář k čl. 76, in: Sládeček, V. a kol. 2. vydání. Praha : C. H. Beck, 2016, s. 723 násl.).

[13] Koncepce vlády jako správního orgánu má ostatně v české i československé judikatuře dlouhou tradici (např. nález Nejvyššího správního soudu Československa ze dne 10. 1. 1923, Boh. A 1828/1923, který řešil jmenovací akt vlády – obsazení uprázdněného kanonikátu při katedrální kapitule v Brně: „.“; podobně v doktríně správního práva Hoetzel, J. . Praha : Melantrich 1937, s. 91; Hácha, E. Nejvyšší správní soud. In: . Brno, 1932, s. 827 násl., na s. 834; případně v doktríně současné Hendrych, D. a kol. . 9. vydání. Praha : C. H. Beck2016, s. 79 násl.; ze soudobé judikatury pro stejný závěr např. rozsudek NSS ze dne 25. 4. 2017, čj. 8 As 103/2016-90, věc „“ proti vládě, bod 18).

[14] Vláda tedy může být v určité situaci správním orgánem, proti jehož činnosti se lze dle okolností bránit např. žalobou proti rozhodnutí nebo žalobou zásahovou.

[15] Nejvyšší správní soud proto předně zvážil, zda odvolání z funkce člena Rady ERÚ zkracuje stěžovatele na jeho veřejných subjektivních právech, a pokud ano, zda je z pohledu soudního řádu správního nezákonným zásahem (§ 82 s. ř. s.), anebo rozhodnutím podle § 65 s. ř. s. (). Protože Nejvyšší správní soud dospěl shodně s městským soudem k závěru, že jde o rozhodnutí, posoudil dále, zda byl městský soud povinen poučit stěžovatele o nesprávně zvoleném žalobním typu a dát mu šanci změnit žalobu ().

[16] Zákon v § 65 odst. 1 s. ř. s. vymezuje rozhodnutí jako úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti. Aby byl určitý úkon správního orgánu rozhodnutím, musí být vydán v oblasti veřejné správy [§ 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a musí zkracovat veřejná subjektivní práva (§ 2 s. ř. s.). Vydání takového úkonu musí být spojeno též s nějakým „předcházejícím řízením“ (viz textace § 65 odst. 1 s. ř. s.).

[17] Pojem „rozhodnutí“ je autonomním pojmem soudního řádu správního, a to pro účely soudního přezkumu takovéhoto aktu. Je proto bez významu, zda je sporný úkon také „rozhodnutím“ podle správního řádu či jiného zvláštního zákona. Není ani podstatné, jak je sporný úkon nazýván příslušným procesním předpisem. Rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. může být i takový úkon správního orgánu, který není rozhodnutím podle správního řádu, typicky proto, že k vydání takovéhoto aktu nevede formální správní řízení upravené v části druhé a třetí správního řádu (srov. k tomu v detailech např. usnesení rozšířeného senátu ze dne 18. 4. 2017, čj. 6 Afs 270/2015-48, č. 3579/2017 Sb. NSS ve věci , zde ve vztahu k oznámení o nevyplacení části , které je rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s., byť dle rozhodné úpravy nebylo rozhodnutím ani podle správního, ani podle daňového řádu).

[18] Hlavním řízením před správními soudy je řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Poskytování ochrany proti úkonům správních orgánů v tomto typu soudního řízení je tedy pravidlem. Další dva typy žalob, tj. žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu a žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem a donucením správního orgánu, pak tvoří doplňkové možnosti ochrany poskytované správními soudy proti jednání správních orgánů tam, kde žalobu proti rozhodnutí správního orgánu nelze použít (usnesení rozšířeného senátu ve věci , bod 52).

[19] Je-li tedy sporný úkon rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., nemůže být nezákonným zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s.

[20] S ohledem na definici § 65 odst. 1 s. ř. s. je podstatné přímé zkrácení na právech adresáta „rozhodnutí“. Jinak nelze pojmově uvažovat ani o rozhodnutí, ani o nezákonném zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s. (i tam zákon předpokládá „“). Příkladem, kdy se usnesení vlády nikoho na právech přímo nedotýká, je usnesení, kterým vláda schvaluje systemizaci podle § 17 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě. Systemizace se totiž nedotýká ničích práv přímo, bezprostředně. Pro eventuální navazující dotčení na právech je systemizace tzv. podkladovým rozhodnutím ve smyslu § 75 odst. 2 s. ř. s. (rozsudek NSS ze dne 9. 10. 2019, čj. 8 Ads 301/2018-45, č. 3945/2019 Sb. NSS, body 49 a násl. a bod 65, podobně rozsudek NSS ze dne 18. 10. 2019, čj. 5 Ads 269/2018-44, body 40 a 41).

[21] Jak již správně uvedl městský soud, posuzované usnesení vlády ze dne 30. 7. 2019 obsahuje tři výroky. V prvním výroku vláda bere na vědomí materiál . V druhém výroku vláda odvolává ke dni 31. 7. 2019 stěžovatele z funkce člena Rady. Ve třetím výroku vláda jmenuje s účinností od 1. 8. 2019 nového člena Rady. První výrok je aktem zaměřeným dovnitř samotné vlády, neplynou z něj žádná práva ani povinnosti. Ovšem výroky druhý a třetí bezesporu zakládají, respektive též ruší, práva a povinnosti. Jmenovitě druhý výrok nesporně ukončil stěžovatelovu funkci člena Rady ERÚ.

[22] To však pro naplnění podmínek § 65 s. ř. s. nestačí. Aby bylo sporné usnesení vlády rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., musí být s to zkrátit subjektivní práva a musí být vydáno .

[23] Akt jmenování či odvolání z určité funkce může mít veřejnoprávní povahu, i když jeho právní následky mají především povahu soukromoprávní (pracovněprávní). Aby akt jmenování do funkce měl veřejnoprávní povahu, musel by být jako takový zákonem výslovně nebo jinak jednoznačně určen (např. služební poměry), anebo by tato jeho povaha musela vyplývat z obsahu daného právního vztahu, typicky na základě důvodů daných zejména podstatou, smyslem a účelem právního vztahu (srov. k tomu obecná východiska v rozsudku NSS ze dne 24. 11. 2011, čj. 7 As 66/2010-119, č. 2597/2012 Sb. NSS, body 48 a 50, ve věci nejmenování děkanem).

[24] Ve smyslu kritérií uvedených v bodech 57-59 právě cit. rozsudku čj. 7 As 66/2010-119 je nesporné, že akt odvolání stěžovatele z funkce člena rady ERÚ má veřejnoprávní povahu. K tomu je nutno vzít v potaz především povahu ERÚ a následně institucionální postavení Rady ERÚ a jejích členů.

[25] ERÚ je správní úřad pro výkon regulace v energetice se samostatnou kapitolou státního rozpočtu České republiky. Při výkonu působnosti postupuje ERÚ nezávisle a řídí se pouze zákony a ostatními právními předpisy. Nesmí přijímat ani vyžadovat pokyny od prezidenta republiky, Parlamentu České republiky, vlády ani od jakéhokoliv jiného orgánu výkonné moci nebo fyzické či právnické osoby. ERÚ postupuje tak, aby byla zajištěna transparentnost a předvídatelnost výkonu jeho pravomocí (§ 17 odst. 1 a 3 energetického zákona).

[26] Komentářová literatura k tomu uvádí, že „“ (Plášilová, D. Komentář k § 17, in: . Praha : Wolters Kluwer 2016). Současně je na ERÚ možno nahlížet jako na tzv. nezávislý regulační orgán, tedy orgán státní správy, který svou povahou vybočuje z hierarchického uspořádání státní správy řízené vládou v souladu s čl. 67 Ústavy (např. Pouperová, O. Nezávislé správní úřady. č. 4/2014, s. 209-226, text na s. 216-217; podobně Svěráková, J. Komentář k § 17. . Praha : C. H. Beck, 2020, s. 365 a násl.).

[27] Právě nezávislá povaha ERÚ, jak ji vymezuje § 17 odst. 3 energetického zákona (srov. bod [25] shora), je důležitým faktorem pro uchopení jmenovacího a odvolacího aktu vlády ve vztahu k členovi Rady ERÚ.

[28] Podle § 17b odst. 1 energetického zákona ve znění od 1. 8. 2017 (novelizace zákonem č. 131/2015 Sb.) stojí Rada „v čele“ ERÚ. Rada ERÚ jako kolegiální orgán nahradila dřívější monokratické vedení ERÚ předsedou.^*) Důvodem změny monokratického vedení na vedení kolektivní bylo to, že dřívější právní úprava nemusela „“. Důvodová zpráva k novele č. 131/2015 Sb. věnovala změně monokratického vedení na vedení kolektivní velkou pozornost, obsáhle srovnala obdobné předpisy v jiných členských státech EU a následně uzavřela: „“ (důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona přijatému později pod č. 131/2015 Sb.).

[29] Jak uvádí právě cit. důvodová zpráva, nezávislost ERÚ má základ v právu EU. V současné době jde především o směrnici 2019/944 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou^**) a o směrnici 2009/73/ES o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem^***). Podle bodu 80 odůvodnění směrnice 2019/944 regulační orgány v oblasti trhu s elektřinou by měly být „ Podle čl. 57 odst. 5 směrnice 2019/944 za účelem ochrany nezávislosti regulačních orgánů členské státy mj. zajistí, aby a) ; d) […] g) […] Členské státy musí také zajistit vhodný rotační systém pro radu nebo nejvyšší vedení. Členy rady . Podobná pravidla směřující k nezávislosti regulačního orgánu a ochraně výkonu funkce člena rady po dobu jeho mandátu má i směrnice 2009/73/ES o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem (podle čl. 39 odst. 5 členy rady .).

[30] K požadavku nezávislosti regulačního orgánu se vyjádřil též Soudní dvůr EU, a to v rozsudku ve věci C-378/19, ^****). Nezávislostí regulačního orgánu se rozumí „“ (C-378/19, , bod 32). Právo EU nezakazuje, aby vláda členského státu mohla jmenovat a odvolat předsedu národního regulačního orgánu. Tato pravomoc jmenovat a odvolávat musí být nicméně vykonávána tak, aby byla zaručena nezávislost tohoto orgánu (tamtéž, body 39 a 40), musí být „“ (bod 35).

[31] Právě ERÚ je v českém právu oním regulačním orgánem, o kterém hovoří shora citované směrnice. Rada, která je v čele ERÚ, má pět členů, jeden z nich je předsedou Rady. Předseda řídí činnost Rady, v jeho nepřítomnosti řídí její činnost jím pověřený člen Rady. Z § 17b odst. 10 a 14 energetického zákona plyne, že Rada ERÚ je vedoucím kolektivním správním orgánem s rozhodovací pravomocí ve správním řízení. Rada má tedy rozhodovací oprávnění vrchnostenské povahy. To však samo o sobě není rozhodující. Veřejnoprávní povahu funkce člena Rady lze dovodit především z povahy samotného ERÚ a institucionální nezávislosti tohoto orgánu (viz předchozí body). Mezi vládou a členem Rady ERÚ není pracovněprávní vztah. Vláda členy Rady ERÚ neřídí a řídit nesmí. Nesmí ani jakkoli jinak ovlivňovat jejich činnost. Důležité ale je též to, že zákon v § 17b energetického zákona určuje délku funkčního období člena Rady ERÚ, upravuje obsazování na základě jmenování, stanoví neslučitelnost funkce s jinými tam uvedenými veřejnými funkcemi a výdělečnými činnostmi, to vše za účelem zajištění nezávislosti a nestrannosti výkonu funkce.

[32] Pravomoc přijmout přezkoumávané usnesení vlády plyne z § 17b odst. 2 energetického zákona, podle něhož členy Rady a jejího předsedu jmenuje a odvolává vláda na návrh ministra průmyslu a obchodu. Funkční období členů Rady je 5 let. Podle § 17b odst. 7 energetického zákona člena Rady vláda „“. Odvolání je tedy podle § 17b odst. 7 energetického zákona založeno na podmínkách pevně stanovených zákonem, byť jde o kombinaci správního uvážení a neurčitých právních pojmů.

[33] Jmenováním do funkce člena Rady ERÚ získává jmenovaná osoba veřejné subjektivní právo na výkon veřejné funkce na dobu stanovenou zákonem. Tuto veřejnou funkci může pozbýt jen za podmínek stanovených zákonem. Procedura odvolání člena Rady chrání nejen toto veřejné subjektivní právo, ale též nezávislost úřadu samotného (srov. k tomu obecně Pouperová, cit. dílo, s. 222-223). Na zřetel je třeba vzít též shora rozvedené požadavky práva EU.

[34] Z uvedeného plyne, že odvoláním člena Rady dochází k přímému dotčení veřejných subjektivních práv. Procedura odvolání člena Rady ERÚ je procedurou veřejnoprávní, nikoli pracovněprávní, odvolání se stalo v oblasti veřejné správy.

[35] K podobnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud též v rozsudku ze dne 30. 11. 2006, čj. 1 As 41/2005-76, ve věci rozhodnutí předsedy vlády o odvolání Rady pro rozhlasové a televizní vysílání, jakož i rozhodnutí o odvolání z funkce člena této Rady. Nyní posuzovaná situace se naproti tomu liší od případu odvolání ředitele Českého rozhlasu Radou Českého rozhlasu, kde Nejvyšší správní soud zdůraznil zcela převažující manažerskou povahu funkce ředitele a pracovněprávní povahu vztahu mezi ředitelem a Radou (viz rozsudek NSS ze dne 30. 3. 2011, čj. 1 As 102/2010-80, č. 2484/2012 Sb. NSS, body 24-38). Nejvyšší správní soud tehdy upozornil, že Český rozhlas má povahu veřejného ústavu, jehož Rada ve vztahu k řediteli nerozhoduje vrchnostensky; v oné věci tedy nerozhodovala o právech a povinnostech nepodřízených subjektů, nýbrž svoji řídicí, dozorčí a kontrolní činnost zaměřovala pouze dovnitř Českého rozhlasu.

[36] nenahlíží na rozhodnutí čistě materiálně, ale požaduje též splnění určitých formálních znaků rozhodnutí. Stěžovatel má proto pravdu, že předpokladem, aby na určitý akt bylo možno nahlížet jako na rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., je též nějaké formalizované řízení či alespoň formalizovaný postup, který aktu předchází (viz též bod [16] shora). Jak vysvětlil rozšířený senát, tato formální stránka se zpravidla projevuje předepsanou formalizovanou podobou úkonu, který obvykle obsahuje výrok a odůvodnění; skutečností, že úkon je vydáván formalizovaným postupem, byť nemusí jít o řízení ve smyslu správního řádu; dokumentací, která zachycuje průběh a výsledek postupu; tím, že výsledný akt je oznamován účastníkům řízení (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 10. 7. 2018, čj. 9 As 79/2016-41, č. 3779/2018 Sb. NSS, výtka jako správní rozhodnutí, body 78 a 79).

[37] Postup spojený se sporným usnesením vlády splňuje všechny tyto podmínky. Není ani pravda, že by tento aspekt městský soud ignoroval, jak tvrdí stěžovatel (srov. detailní výklad v bodě 21 napadeného usnesení). Městský soud zdůraznil, že v energetickém zákoně chybí podrobnější specifikace způsobu a procesu odvolání člena Rady z funkce. Nejvyšší správní soud k tomu doplňuje, že určitou proceduru přesto zákon zná: vláda nemá libovolnou možnost někoho odvolat, naopak jmenování či odvolání člena Rady musí formálně nejdříve navrhnout ministr průmyslu a obchodu (§ 17b odst. 2 věta prvá energetického zákona). Jakkoli v samotném textu usnesení vlády chybí odůvodnění (nějaké důvody však stěžovatel získal v dopise předsedy vlády), základní znaky formalizovaného správního rozhodnutí posuzovaný akt nese (označení správního orgánu, označení rozhodnutí, výroky rozhodnutí). Odůvodnění přitom není nezbytným znakem správního rozhodnutí. K procesu stěžovatelova odvolání byla pořizována spisová dokumentace, což je další typický znak rozhodnutí pro účely § 65 s. ř. s.

[38] Nejvyšší správní soud tedy podobně jako městský soud uzavírá, že posuzované usnesení vlády je úkonem, který byl způsobilý zasáhnout veřejná subjektivní práva stěžovatele. Vláda při vydání usnesení vystupovala na základě § 17b odst. 7 a odst. 2 energetického zákona v pozici orgánu rozhodujícího v oblasti veřejné správy o veřejných subjektivních právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Vystupovala tedy jako správní orgán ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Usnesení vlády tak má charakter rozhodnutí správního orgánu přezkoumatelného správním soudem. Není aktem vlády jako ústavního orgánu, který správní soudy přezkoumávat nemohou.

[39] Proto Nejvyšší správní soud souhlasí se závěry městského soudu, že odvolání stěžovatele z funkce člena Rady ERÚ není nezákonným zásahem, ale rozhodnutím podle § 65 s. ř. s. Stěžovatel se pak ale samozřejmě nemohl proti rozhodnutí bránit zásahovou žalobou. Jak vysvětlil rozšířený senát, zásahová žaloba hraje „“ (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, , bod 18). V nynějším případě nemá zásahová žaloba místo. (…)