Vydání 4/2020

(…)

[11] Stěžovatelka uplatnila kasační námitku podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., kterou polemizuje se závěrem městského soudu, podle něhož žalovaný nebyl nečinný. Podle stěžovatelky jsou totiž správními orgány vydaná rozhodnutí nicotná. K tomu Nejvyšší správní soud úvodem podotýká, že vyslovení nicotnosti rozhodnutí se lze domáhat žalobou proti rozhodnutí podle § 65 a násl. s. ř. s., nicméně soudy ve správním soudnictví jsou oprávněny k případné nicotnosti přihlédnout rovněž při posouzení žaloby na ochranu proti nečinnosti dle § 79 a násl. s. ř. s., resp. následně v rámci řízení o kasační stížnosti, a otázku nicotnosti si posoudit jako otázku při posuzování důvodnosti žaloby (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 7. 2013, čj. 6 Ans 3/2013-31, nebo ze dne 8. 6. 2016, čj. 1 As 38/2016-41).

[12] Podle § 77 správního řádu je nicotné „“ Nicotné je dále „“.

[13] Podle § 79 odst. 1 s. ř. s. se ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení (s výjimkou případů, kdy zákon s nečinností správního orgánu spojuje právní fikci vydání rozhodnutí o určitém obsahu, popřípadě jiný právní důsledek). Dovolání se ochrany u soudu je tak omezeno na případy, kdy ve správním řízení správní orgán má povinnost vydat rozhodnutí nebo má povinnost vydat osvědčení. V tomto typu řízení, resp. žaloby, není založena pravomoc soudu proti jiné nečinnosti správního orgánu než takové, která spočívá v absenci vydání rozhodnutí nebo vydání osvědčení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2005, čj. 5 As 34/2004-118).

[14] Rozhodnutí ve věci samé, jehož vydání lze žádat žalobou na ochranu proti nečinnosti podle § 79 a násl. s. ř. s., musí splňovat požadavky kladené na rozhodnutí správního orgánu v § 65 s. ř. s. Musí tedy být nejen rozhodnutím, které zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje práva a povinnosti, ale též být způsobilé zkrátit na právech právě toho žalobce, který se ochrany před nečinností správního orgánu domáhá (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2013, čj. 6 Ans 11/2012-49).

[15] Právní úprava neobsahuje komplexní a podrobné definiční vymezení nicotnosti. K různým aspektům pojmu nicotnosti se proto v minulosti vyjadřovala četná rozhodnutí správních soudů. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu již v rozsudku ze dne 13. 5. 2008, čj. 8 Afs 78/2006-74, č. 1629/2008 Sb. NSS, uvedl, že nicotnost představuje specifickou kategorii vad správních rozhodnutí. Tyto vady jsou vzhledem ke své povaze vadami nejzávažnějšími, nejtěžšími a rovněž i nezhojitelnými. Rozhodnutí, které jimi trpí, je rozhodnutím nicotným. Nicotné rozhodnutí není „běžným“ nezákonným rozhodnutím, nýbrž rozhodnutím, které pro jeho vady vůbec nelze za veřejněmocenské rozhodnutí správního orgánu považovat a které nevyvolává veřejnoprávní účinky. V případě „obvyklých vad“ správních rozhodnutí se uplatní zásada správnosti a platnosti správních aktů. V případě této zásady se na daná rozhodnutí hledí jako na existující a způsobilá vyvolávat příslušné právní důsledky a působit tak na sféru práv a povinností jejich adresátů. Naopak v případě nicotných správních rozhodnutí se tato zásada neuplatní. Z povahy nejtěžších vad pak plynou i ty nejtěžší následky v podobě nicotnosti. Definičně lze za nicotný správní akt považovat akt, který vykazuje tak závažné vady, že vůbec není schopen vyvolat žádné právní účinky.

[16] Ve světle výše uvedeného je nutné v nyní projednávané věci odmítnout závěry městského soudu, který uzavřel, že v případě výše označených rozhodnutí je třeba uplatnit presumpci správnosti, jelikož proti nim stěžovatelka nebrojila žalobou, na jejímž základě by byla vyslovena nicotnost. Současná právní úprava, a doktrína považují nicotnost za důsledek nejzávažnějších vad správních aktů, který je odlišný od nezákonnosti, a to především z hlediska právních účinků dotyčného správního aktu. Nezákonné rozhodnutí existuje, je právně závazné, vynutitelné a svědčí mu správnosti, dokud není zrušeno. Lze se proti němu bránit opravnými či dozorčími prostředky, avšak pokud tyto prostředky nejsou uplatněny řádně a včas, zůstává toto rozhodnutí objektivně existujícím a již ho nelze odstranit. Nicotné rozhodnutí, naproti tomu, se bude vždy jevit jako rozhodnutí neexistující, zdánlivé a nezakládající žádné právní následky. Nicotnost nelze zhojit uplynutím času a může k ní být přihlédnuto kdykoliv z úřední povinnosti (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2013, čj. 7 As 100/2010 65, č. 2837/2013 Sb. NSS).

[17] dospěla k závěru, že vadami takové intenzity, které způsobují nicotnost daného rozhodnutí, jsou např. absolutní nedostatek pravomoci, absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu, zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek formy, neurčitost, nesmyslnost), požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva k něčemu, co v právním smyslu vůbec neexistuje, či nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí (srov. např. výše již citované usnesení rozšířeného senátu čj. 7 As 100/2010-65 či rozsudek ze dne 20. 12. 2012, čj. 3 As 24/2012-22). Pro nyní posuzovanou věc je významná i , z níž plyne, že jestliže správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který vydal nicotné rozhodnutí, toto rozhodnutí zruší či změní v přezkumném řízení namísto toho, aby prohlásil jeho nicotnost, zatíží své rozhodnutí vadou, které jej činí rovněž nicotným. Je totiž z povahy věci vyloučené, aby správní orgán změnil či zrušil neexistující rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2010, čj. 1 As 36/2010-44).

[18] Stěžovatelka se u městského soudu domáhala vydání rozhodnutí žalobou na ochranu proti nečinnosti dle § 79 a násl. s. ř. s. Důvodnost takové žaloby závisí na tom, zda bylo či nebylo ke dni rozhodnutí soudu ve věci vydáno požadované správní rozhodnutí, resp. je dána nečinnost žalovaného správního orgánu (srov. § 81 odst. 1, 2 a 3 s. ř. s.). Městský soud dospěl k závěru, že žalovaný není nečinný, a to s odkazem na vydání shora již označeného rozhodnutí (byť později zrušeného). Stěžovatelka vydání daného rozhodnutí nezpochybňuje, tvrdí však, že jde o rozhodnutí nicotné, které nevyvolává žádné právní následky, tudíž se na něj má hledět, jako by vůbec nebylo vydáno, včetně důsledku pro závěr o důvodnosti nečinnostní žaloby.

[19] Odůvodnění napadeného rozsudku, kterým městský soud žalobu zamítl, stojí na tom, že žalovaný vydal rozhodnutí ze dne 17. 10. 2018, kterým stěžovatelce přiznal příspěvek na bydlení, tudíž není nečinný. Jak ovšem upozorňuje stěžovatelka, žalovaný toto rozhodnutí vydal při autoremeduře. Nejvyšší správní soud dává stěžovatelce za pravdu v tom, že tato okolnost je pro posouzení dané věci významná. Žalovaný uvedl jak ve výroku, tak následně v odůvodnění, že dané rozhodnutí vydává podle § 87 správního řádu na základě důvodného odvolání stěžovatelky směřujícího proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 3. 2015. Žalovaný tudíž autoremedurou měnil své rozhodnutí, které již však předtím bylo zrušeno rozhodnutím ministerstva ze dne 2. 8. 2018. Ačkoliv se jedná o procesně odlišnou situaci než ve výše citovaném rozsudku čj. 1 As 36/2010-44, v němž bylo nicotné již původní rozhodnutí správního orgánu I. stupně, zatímco v nyní posuzované věci bylo rozhodnutí správního orgánu I. stupně zrušeno na základě odvolání, v obou případech platí, že správní orgán následně měnil či rušil rozhodnutí, které již v době jeho rozhodování neexistovalo. Nebylo tudíž z povahy věci možné, aby jej správní orgán na základě odvolání opět měnil či rušil. Pokud tak učinil, je nutno na jím vydané změnové či zrušovací „rozhodnutí“ v souladu s výše uvedeným hledět jako na nicotný akt, přičemž takové „rozhodnutí“ nemohlo mít z povahy věci žádné právní účinky. Jestliže tedy správní orgán (žalovaný) postupem podle § 87 správního řádu změnil své rozhodnutí, které však již v té době neexistovalo, neboť je předtím zrušil nadřízený správní orgán (ministerstvo), je toto rozhodnutí vydané podle § 87 správního řádu třeba považovat za nicotné a z toho důvodu k němu nelze ani přihlížet v rámci posouzení důvodnosti žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu. Nejvyšší správní soud se tudíž v projednávané věci ztotožňuje se stěžovatelkou, že rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 10. 2018 nemůže být považováno za rozhodnutí, které by mělo mít vliv na závěr o důvodnosti nečinnostní žaloby.

[20] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud shledal nicotnost rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 10. 2018, je třeba v souladu s výše již citovanou judikaturou obdobně nahlížet i na následná rozhodnutí ministerstva (ze dne 18. 1. 2019) a ministryně (ze dne 12. 5. 2019). Lze tedy uzavřít, že Nejvyšší správní soud dává stěžovatelce za pravdu v tom, že odůvodnění napadeného rozsudku městského soudu nemůže obstát, neboť v dané věci nebylo ke dni vydání tohoto rozsudku městského soudu vydáno ode dne 2. 8. 2018 žádné rozhodnutí, které by bylo v rámci hodnocení tvrzené nečinnosti žalovaného a s přihlédnutím k zákonné lhůtě pro vydání požadovaného rozhodnutí (srov. § 71 odst. 3 správního řádu) možno zohlednit.