Vydání 11/2010

Rozhodnutími (opatřeními) ze dne 3. 5. 2007, čj. OÚ-407/2007, a ze dne 3. 5. 2007, čj. OÚ-408/2007, Obecní úřad Kozlovice, stavební komise, zrušil opatření ze dne 19. 4. 2004, čj. 403/2004-výst./Pu, a ze dne 12. 12. 2005, čj. 1046/2005-výst./Pu, jimiž podle § 57 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (stavební zákon), sdělil k podanému ohlášení žalobci, že nemá námitek proti provedení drobných staveb.

Žalobce napadl obě rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Ostravě, který ji usnesením ze dne 11. 12. 2008, čj. 22 Ca 339/2008 - 6, odmítl [§ 46 odst. 1 písm. b) a d) s. ř. s.].

Krajský soud shledal žalobu nepřípustnou ve smyslu § 68 písm. c) s. ř. s. Jejím jediným důvodem totiž byla tvrzená nicotnost napadených rozhodnutí. Žalobce podal dne 27. 11. 2008, tj. v den předcházející podání žaloby, podnět k vyslovení nicotnosti napadených rozhodnutí u Krajského úřadu Moravskoslezského kraje. Podle krajského soudu nebyla splněna podmínka přípustnosti žaloby, spočívající v předchozím domáhání se vyslovení nicotnosti napadených rozhodnutí ve správním řízení, neboť toto správní řízení nebylo při podání žaloby ještě ukončeno. Žaloba tak byla nepřípustná a zároveň předčasná.

Žalobce (stěžovatel) brojil proti usnesení krajského soudu kasační stížností. Její důvody nepodřadil žádnému z ustanovení § 103 odst. 1 s. ř. s., z podstaty věci však přichází v úvahu pouze důvody podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, čj. 3 Azs 33/2004 - 98, č. 625/2005 Sb. NSS).

Stěžovatel namítl, že splnil podmínku přípustnosti žaloby podle § 68 písm. c) s. ř. s. Jediným důvodem jeho žaloby sice byla tvrzená nicotnost napadených rozhodnutí, ale stěžovatel dal podáním ze dne 27. 11. 2008 podnět Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje k prohlášení předmětných opatření za nicotná.

Dále stěžovatel tvrdil, že s ohledem na lhůtu k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu nelze vyčkávat na konečné rozhodnutí správního orgánu o jeho podnětu. Nemusel by totiž být schopen dostát dvouměsíční lhůtě pro podání žaloby proti rozhodnutí. Napadená rozhodnutí navíc byla vydána bez jednání a stěžovatel neměl možnost brojit proti nim opravným prostředkem. Neměl tedy ani příležitost namítnout nicotnost. Stěžovatel mohl podat pouze podnět k prohlášení nicotnosti, což učinil. Uvedené řízení je zahajováno z moci úřední, proto se stěžovatel nemůže domáhat vyslovení nicotnosti před správním orgánem. Správní řád mu nedává nárok na to, aby řízení bylo vůbec zahájeno. Podle stěžovatele nelze považovat podnět k prohlášení nicotnosti za právní prostředek, jímž by bylo možné domáhat se něčeho před správním orgánem. Samotné podání podnětu k prohlášení nicotnosti předmětných opatření podle stěžovatele stačí k možnosti napadnout nicotnost rozhodnutí žalobou.

Stěžovatel také uvedl, že se i v jiném správním řízení (v řízení o odstranění stavby) domáhal nicotnosti předmětných rozhodnutí (opatření). Krajský úřad Moravskoslezského kraje však v rozhodnutí o odvolání (rozhodnutí ze dne 4. 7. 2008, čj. MSK 24754/2008) setrval na závěrech o pravomoci obce Kozlovice vydat předmětná opatření. Domáhal-li se proto stěžovatel nicotnosti již ve zmíněném řízení, splnil podmínku § 68 písm. c) s. ř. s.

Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.

Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 2, 3 s. ř. s.).

Kasační stížnost je důvodná.

Posouzení kasační stížnosti vycházelo z toho, zda lze řízením ve smyslu § 68 písm. c) s. ř. s. rozumět i úvahu správního orgánu, zda zahájí řízení o prohlášení nicotnosti, vyvolanou podnětem ve smyslu § 78 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Jinými slovy, soud zvažoval, zda je uplatnění podnětu podle § 78 odst. 1 správního řádu předpokladem přístupu k soudní ochraně.

Doktrinální náhled na tuto otázku není jednotný (srov. J. Staša, Poznámky k úpravě nicotných rozhodnutí v novém správním řádu v Nový správní řád, zákon č. 500/2004 Sb., ASPI, 2005, str. 201 a 203; nebo J. Vedral, Správní řád, Komentář, Bova Polygon, 2006, str. 459 - 460).

Nejvyšší správní soud se přiklonil k názoru, že uplatnění podnětu podle § 78 odst. 1 správního řádu nepodmiňuje přístup k soudu. Tento přístup je podle § 68 písm. c) s. ř. s. vyloučen tehdy, pokud se žalobce nedomáhal vyslovení nicotnosti v řízení před správním orgánem. Naplnění dispozice zmíněné normy předpokládá, že žalobce má možnost domáhat se vyslovení nicotnosti v řízení před správním orgánem, resp. takové řízení vyvolat.

Ustanovení § 78 odst. 1 správního řádu umožňuje vyjmenované skupině osob dát podnět k prohlášení nicotnosti. Tento podnět sám o sobě nevede k zahájení řízení. Správní orgán na jeho základě v rámci postupu před zahájením řízení (srov. systematickým výkladem § 42, příp. § 137 správního řádu) pouze zvažuje, zda zahájí řízení o prohlášení nicotnosti (srov. § 78 správního řádu). Neučiní-li tak, sdělí tuto skutečnost s uvedením důvodů ve stanovené lhůtě podateli. Nelze přitom dovodit, že by toto sdělení bylo rozhodnutím ve smyslu § 67 a násl. správního řádu, resp. zejm. § 65 odst. 1 s. ř. s. Ostatně, ani podnět ve smyslu § 78 odst. 1 správního řádu není žádostí ve smyslu § 44 a § 45 správního řádu a nevede nutně k zahájení řízení.

Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že možnost stěžovatele dát podnět k prohlášení nicotnosti nepředstavuje jeho právo domáhat se vyslovení nicotnosti v řízení před správním orgánem ve smyslu § 68 písm. c) s. ř. s.

Výklad krajského soudu by mohl vést k problematickým důsledkům i z hlediska běhu lhůt pro napadení tvrzeně nicotného správního rozhodnutí, jak správně upozornil stěžovatel. Není-li přitom sdělení ve smyslu § 78 odst. 1, část druhé věty za středníkem, zároveň rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., mohla by být osoba dotčená nicotným rozhodnutím v některých případech zbavena práva na soudní ochranu.

Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že zákonodárce zvažoval možnost úpravy umožňující domáhat se vyslovení nicotnosti ve správním řízení (srov. § 100 a násl. a § 105 a násl. návrhu správního řádu, vedeného Poslaneckou sněmovnou 1998 - 2002 jako Sněmovní tisk č. 1070, dostupný na www.psp.cz). Současný správní řád však takovou možnost nezakotvuje.

Stěžovatel navíc uvedl v kasační stížnosti, že napadená rozhodnutí byla vydána bez jednání a není proti nim přípustný opravný prostředek. V tomto směru tedy bylo vyloučeno i to, aby stěžovatel namítal nicotnost, resp. vady řízení k ní vedoucí, již v řízení, z něhož napadená rozhodnutí vzešla.

Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou, proto usnesení krajského soudu zrušil a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). V něm krajský soud rozhodne vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).

V novém rozhodnutí krajský soud rozhodne také o náhradě nákladů řízení o této kasační stížnosti (§ 110 odst. 2 s. ř. s.).