Vydání 10/2012

(...) Spor mezi účastníky řízení se koncentroval do otázky dne doručení rozhodnutí městského úřadu žalobci a v té souvislosti do otázky splnění zákonných podmínek pro postup žalovaného dle § 92 odst. 1 správního řádu.

Žalovaný opřel výrok svého rozhodnutí o údaje na doručence připojené k rozhodnutí městského úřadu a potvrzené sdělením provozovatele poštovních služeb ze dne 3. 2. 2011. Z nich má za prokázané, že žalobce osobně převzal písemné vyhotovení rozhodnutí městského úřadu dne 8. 6. 2010. Pakliže žalobce byl v předmětném rozhodnutí řádně poučen o právu podat odvolání a odvolání podal až dne 22. 11. 2010, je toto odvolání opožděné a je dán důvod pro postup podle § 92 odst. 1 správního řádu.

Žalobce oproti tomu počátek odvolací lhůty odvíjí ode dne 15. 11. 2010, kdy mu teprve bylo podle jeho tvrzení rozhodnutí doručeno, a proto považuje odvolání za včasné. Podpis na doručence s datem převzetí rozhodnutí dne 8. 6. 2010 není jeho, zásilku převzala bez žalobcova vědomí matka. Navrhované důkazy (výslech matky a posudek z oboru písmoznalectví) žalovaný neprovedl.

Soud zcela souhlasí s žalobcem, že problematiku doručení rozhodnutí městského úřadu a odvolací lhůty proti rozhodnutí o přestupku je vzhledem k § 51 zákona o přestupcích a absenci zvláštních procesních ustanovení o těchto otázkách v citovaném zákoně nezbytné posuzovat optikou pravidel obsažených ve správním řádu. Zároveň však zastává názor, že žalovaný tato právní pravidla respektoval.

Městský úřad při vyznačování právní moci rozhodnutí dne 28. 6. 2010 vycházel z doručenky založené ve spisu, jejíž obsah byl výše předestřen. Doručenka byla řádně vyplněna a osvědčovala skutečnost, že rozhodnutí městského úřadu bylo dne 8. 6. 2010 doručeno do vlastních rukou adresáta, tj. žalobce, který převzetí zásilky stvrdil svým podpisem. O pravdivosti údajů na doručence v tomto okamžiku nebylo důvodu pochybovat.

Pochybnosti vyvstaly až v souvislosti s odvoláním žalobce podaným v návaznosti na zaslané kopie rozhodnutí městského úřadu a doručenky obsahujícím tvrzení, že mu rozhodnutí nebylo doručeno dne 8. 6. 2010, ale až prostřednictvím zástupce dne 15. 11. 2010, a že na doručence není jeho podpis, nýbrž podpis jeho matky. Žalobce ke svému tvrzení navrhl důkazy.

Doručování správních rozhodnutí v rozhodné době upravoval správní řád ve znění účinném do 30. 6. 2010 v § 19 až § 26. Tato právní úprava výslovně nestanovila, že průkazem doručení písemnosti je doručenka, neupravovala její obsahové náležitosti ani doručence nepřiznávala důkazní sílu veřejné listiny (na rozdíl např. od § 50f a § 50g o. s. ř.). Přesto i ve správním řízení doručenka byla a je považována za obvyklý důkazní prostředek prokazující doručení jakékoliv písemnosti účastníkům řízení, jejich zástupcům, svědkům či jiným adresátům. Jestliže však o právně významných údajích na doručence vzniknou důvodné pochybnosti, je nezbytné takový údaj, resp. skutečnost, učinit předmětem dalšího šetření (dokazování), tedy zkoumat správnost obsahu listiny. Je přitom nerozhodné, zda aplikovaný procesní předpis doručence přiznává důkazní sílu veřejné listiny, či nikoliv. Zásadní rozdíl mezi veřejnou a soukromou listinou spočívá v jejich odlišné důkazní síle. Podle § 53 odst. 3 správního řádu platí, že „[l]“. Řečeno jinak, pravá veřejná listina (tj. listina skutečně pocházející od vystavitele, nikoliv podvrh) může být zbavena své důkazní síly jen tím, že účastník řízení tvrdí skutečnosti a nabídne důkazy, jimiž bude prokázána nepravdivost obsahu listiny neboli její nesprávnost. Důkazní břemeno přitom spočívá na tom, kdo správnost veřejné listiny popírá. Naproti tomu u pravé soukromé listiny stačí formální popření její správnosti druhým účastníkem, aby nastoupila důkazní povinnost a důkazní břemeno toho účastníka, který tvrdil skutečnosti, jež měly být prokázány soukromou listinou.

Ze shora řečeného pro posuzovanou věc vyplývá, že doručenka prokazující doručení rozhodnutí městského úřadu dne 8. 6. 2010 neměla povahu veřejné listiny, neboť v té době platný a účinný správní řád doručenku za veřejnou listinu neprohlásil. Jednalo se o listinu soukromou, u níž o pravosti nebylo nejmenších pochyb, žalobce však popřel správnost obsahu, a to v rozsahu data doručení a podpisu příjemce zásilky. Takovéto formální popření správnosti doručenky žalobcem založilo důkazní povinnost a břemeno důkazní žalovaného. Byl to právě žalovaný, který pro svůj další postup v odvolacím řízení musel otázku doručení rozhodnutí městského úřadu žalobci vyřešit najisto a posoudit (ne)správnost doručenky.

Za tím účelem požádal o vyjádření ohledně doručení rozhodnutí městského úřadu provozovatele poštovních služeb. Kromě odpovědi provozovatele poštovních služeb ze dne 3. 2. 2011 získal i fotokopii doručovací karty. Na jejich základě žalovaný dospěl k závěru, že doručenka obsahuje pravdivé údaje, tedy že zásilku určenou do vlastních rukou žalobce obsahující rozhodnutí městského úřadu žalobce skutečně osobně převzal dne 8. 6. 2010 a převzetí potvrdil vlastnoručním podpisem. Důvody a úvahy, o něž opřel svůj závěr, žalovaný prezentoval v odůvodnění napadeného rozhodnutí. Soud se s jeho hodnocením i závěrem zcela ztotožňuje a na předmětné odůvodnění odkazuje.

Nad rámec odůvodnění považuje soud za potřebné dodat, že je to správní orgán, kdo opatřuje podklady pro vydání rozhodnutí (§ 50 odst. 2 věta první správního řádu). Účastníci jsou povinni označit důkazy na podporu svých tvrzení. Správní orgán není návrhy účastníků vázán, vždy však provede důkazy, které jsou potřebné ke zjištění stavu věci (§ 52 správního řádu). Platí-li uvedená pravidla pro vydání rozhodnutí, platí tím spíše pro podklady pro posouzení procesních podmínek řízení. Soud proto nepovažuje za procesní vadu okolnost, že žalovaný neprovedl důkaz důkazními prostředky, které navrhl žalobce. Volba, jaké důkazní prostředky použije, je zcela v dispozici správního orgánu. Zákon jej omezuje v právu volby potud, že ukládá povinnost užít všechny ty důkazní prostředky, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které jsou provedeny v souladu se zákonem (§ 51 odst. 1 správního řádu). Limitujícími pro volbu důkazních prostředků jsou nepochybně i základní zásady činnosti správních orgánů stanovené v § 2 až § 8 správního řádu. Příkladmo lze uvést zásady zakotvené v § 6 odst. 1 („[s]“) a odst. 2 správního řádu („[s]“), především však zásadu upravenou v § 3 správního řádu („[n]“).

Žalovaný kritéria stanovená správním řádem v posuzované věci ctil. Zcela logicky zaměřil pozornost nejdříve na zjištění, jak probíhalo vlastní doručení a na základě jakých okolností a kým byly vyznačeny údaje na doručence. Kromě sdělení doručovatelky o osobě, které byla doporučená zásilka předána, způsobu a datu doručení, získal i kopii doručovací karty, která dokumentovala rozhodné skutečnosti ve shodě s údaji doručovatelky a obsahovala mimo jiné i číslo občanského průkazu, jež je totožné s číslem občanského průkazu žalobce na oznámení přestupku, a stejný podpis jako na doručence. Dále nelze přehlédnout, že již v odpovědi doručené zástupci žalobce dne 15. 11. 2010 reagoval městský úřad na číslo jednací uvedené v písemnosti právního zástupce obsahující dotaz na stav žalobcova přestupkového řízení. Toto číslo jednací zcela korespondovalo s číslem jednacím rozhodnutí městského úřadu, přičemž se jednalo o číslo jedinečné, které nebylo uvedeno na žádné jiné zásilce doručené žalobci a neopakuje se ani na jiné písemnosti založené ve správním spisu. Již uvedené podklady zcela vyvracely správnost tvrzení žalobce, že rozhodnutí městského úřadu obdržel až prostřednictvím právního zástupce dne 15. 11. 2010, a naopak prokazovaly pravdivost údajů na doručence.

Žalobce v odvolání netvrdil, že by matka zároveň disponovala jeho občanským průkazem a předložila jej doručovatelce při převzetí zásilky. Tím by teoreticky mohla vzniknout pochybnost o pravdivosti skutkové verze doručování písemnosti, jak ji vylíčila doručovatelka, a potřeba výslechu matky žalobce. Při absenci podobného tvrzení a za takového stavu věci obsahově jakákoliv svědecká výpověď této osoby objektivně nebyla způsobilá zvrátit skutkové závěry dovozené ze sdělení provozovatele poštovních služeb a fotokopie doručovací karty. Naprosto nadbytečný by byl i navrhovaný důkaz znaleckým posudkem z oboru písmoznalectví. Jak je zřejmé z obsahu správního spisu – a na tuto okolnost poukázal i žalovaný při jednání soudu – stejný podpis jako na sporné doručence obsahuje i doručenka připojená k příkazu ze dne 12. 1. 2010. Zásilku žalobci (tak jako všechny ostatní) doručovala stejná doručovatelka, která řádně a pečlivě vyplňovala údaje na doručenkách a evidentně sama vždy vypisovala tiskacím písmem „“ Žalobce doručení příkazu nezpochybňoval a reagoval na něj včasným odporem. Soud v té souvislosti konstatuje, že žalobcovy podpisy na různých listinách ve správním spisu (nejen doručenkách, ale např. na podáních žalobcem vypracovaných, kterými opakovaně omlouval neúčast u jednání městského úřadu) se mimořádně až diametrálně liší. Stačí porovnat např. podpis na doručence dokumentující převzetí předvolání k ústnímu jednání dne 24. 2. 2010, na doručence od zásilky, kterou žalobce převzal dne 6. 5. 2010, či podpis žalobce na omluvě ze dne 24. 5. 2010, plné moci ze dne 4. 11. 2010. Podstatné však je, že přes značně rozdílné podpisy žalobce nikdy přijetí zásilky nezpochybňoval. Výjimku tvořila toliko zásilka obsahující rozhodnutí městského úřadu doručená žalobci dne 8. 6. 2010.

Jakkoliv nelze žalovanému opodstatněně vytknout, že neprovedl důkaz žalobcem označenými důkazními prostředky, soud podotýká, že bylo povinností žalovaného v napadeném rozhodnutí stručně a jasně vyjádřit, proč tak postupoval. Nevypořádal-li se se žalobcovými návrhy v odůvodnění napadeného rozhodnutí, zatížil rozhodnutí procesní vadou. Správní soudnictví je však založeno na zásadě dispoziční a zásadě koncentrace řízení. Jelikož soud k takové vadě nebyl oprávněn přihlédnout z moci úřední a žalobce námitku včas neuplatnil, nemohla se tato vada promítnout do procesního výsledku.

Soud konečně považuje za správné poukázat na zcela jednoznačný a od počátku řízení patrný záměr žalobce zvolit procesní taktiku prodlužování přestupkového řízení a v důsledku plynutí času docílit zániku trestnosti přestupku. Tento záměr dokumentuje řada skutečností, např. důvod opakované, zejména pak poslední omluvy k ústnímu jednání; návrh na postoupení věci Městskému úřadu v Jirkově nebo Chomutově podaný teprve po třetím předvolání k jednání; příhodné načasování termínu dotazu na stav řízení (dotaz z 5. 11. 2010, zánik trestnosti přestupku 20. 11. 2010); podání odvolání dne 19. 11. 2010 proti opětovně doručenému rozhodnutí, založeného na zpochybnění původního doručení a v té souvislosti výslovný návrh na zastavení řízení o přestupku pro zánik odpovědnosti za přestupek. Tím také lze vysvětlit, proč žalobce „“ zaujmout jakékoliv stanovisko k tomu, jakým způsobem se dobral k číslu jednacímu, pod kterým bylo rozhodnutí městského úřadu vydáno a které uvedl jeho zástupce v dotazu ze dne 5. 11. 2010, měl-li podle svého tvrzení předmětné rozhodnutí obdržet až prostřednictvím zástupce dne 15. 11. 2010, tedy o 10 dnů později, či „“ reagovat na údaj o předání zásilky doručovatelkou oproti žalobcem předloženému občanskému průkazu a nevysvětlil ani, jakým způsobem by doručovatelka získala žalobcův občanský průkaz, jehož číslo prokazatelně zaznamenala v doručovací kartě, za situace, kdy by ohledně doručení zásilky platila žalobcova verze.

Shodně s žalovaným považuje soud za prokázané, že rozhodnutí městského úřadu bylo žalobci řádně doručeno do vlastních rukou dne 8. 6. 2010, což při převzetí potvrdil svým podpisem. Opětovné doručení téhož rozhodnutí dne 15. 11. 2010 nemohlo vyvolat žádné právní účinky; lhůta k odvolání se tak odvíjela od prvního doručení a marně uplynula dne 24. 6. 2010, kdy rozhodnutí městského úřadu nabylo právní moci. Žalovaný proto nepochybil, pokud odvolání žalobce ze dne 19. 11. 2010 a městskému úřadu doručené dne 22. 11. 2010 zamítl, aniž by postupoval způsobem stanoveným v § 89 odst. 2 správního řádu a na jeho základě přezkoumával soulad napadeného rozhodnutí a řízení předcházejícího jeho vydání s právními předpisy. Zamítnutí odvolání pro nesplnění jedné z procesních podmínek odvolacího řízení, kterou včasnost odvolání nepochybně je, a postup dle § 92 odst. 1 správního řádu je zcela v souladu se zákonem.