Vydání 6/2015

(...) [15] Nejvyšší správní soud s ohledem na uplatněné kasační námitky nejprve posoudil, zda žalobkyně byla aktivně legitimována k podání žaloby proti rozhodnutí předsedy žalovaného. Podle § 65 odst. 1 s. ř. s. "[k]".

[16] V posuzovaném případě byl rozklad žalobkyně zamítnut jako nepřípustný z důvodu jeho podání osobou k tomu neoprávněnou. Ve vztahu ke správnímu řádu z roku 1967 Nejvyšší správní soud dovodil, že rozhodnutí o zamítnutí odvolání nebo rozkladu jako nepřípustného či opožděného je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. přezkoumatelným ve správním soudnictví na základě žaloby účastníka, jehož odvolání (rozklad) správní orgán zamítl (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 12. 2003, čj. 5 A 14/2002-35, č. 287/2004 Sb. NSS). Tyto závěry jsou dle Nejvyššího správního soudu plně aplikovatelné i na současný správní řád z roku 2004 a na právě projednávanou věc. Nelze se proto ztotožnit s názorem stěžovatelů, že žalobkyně nebyla legitimována k podání žaloby proti rozhodnutí předsedy žalovaného o rozkladu. Závěry krajského soudu v tomto směru obstojí, neboť žalobkyně byla účastníkem správního řízení v druhém stupni o jí podaném rozkladu. Rozhodnutí předsedy žalovaného mělo konkrétní dopady do její právní sféry, a podléhá proto soudnímu přezkumu z hlediska, zda se skutečně jednalo o opožděný nebo nepřípustný rozklad (obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 12. 2009, čj. 5 As 105/2008-135).

[17] Zásadní kasační námitku stěžovatelů představuje otázka, zda žalobkyně byla či nebyla v posuzovaném případě oprávněna podat rozklad proti rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů.

[18] Rozklad lze dle § 152 odst. 1 správního řádu z roku 2004 podat proti rozhodnutí vydanému ústředním správním úřadem, ministrem, státním tajemníkem ministerstva nebo vedoucím jiného ústředního správního úřadu v prvním stupni. V projednávané věci je žalovaným správním orgánem Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, jenž je dle § 1 odst. 1 zákona č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, ústředním orgánem státní správy. Proti rozhodnutím vydaným tímto správním orgánem v prvním stupni proto lze podat rozklad, o němž ve smyslu § 152 odst. 2 správního řádu z roku 2004 rozhoduje předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Rozklad jako řádný opravný prostředek představuje institut podobný odvolání proti rozhodnutí správního orgánu v prvním stupni s tím rozdílem, že rozklad lze podat pouze proti rozhodnutím vydaným v prvním stupni ústředním správním orgánem. Zákonodárce proto z důvodu podobnosti obou institutů ustanovením § 152 odst. 4 správního řádu z roku 2004 určil, že "[n]".

[19] Odvolání proti správnímu rozhodnutí může dle § 81 odst. 1 správního řádu z roku 2004 podat pouze účastník řízení. Nejvyšší správní soud neshledal důvod k tomu, proč by oprávnění podat rozklad nemělo být, na rozdíl od podání odvolání, vázáno na účastenství v řízení. Žalobkyně na podporu své argumentace v tomto ohledu neuvedla skutečnosti, ze kterých by bylo možno dovodit rozdíl mezi uvedenými opravnými prostředky s důsledkem rozdílné aktivní legitimace. Na základě výše citovaných zákonných ustanovení je nutno oprávnění podat rozklad přiznat pouze účastníkům řízení, stejně jako je tomu u odvolání. Formulaci "" je třeba vykládat v tom smyslu, že rozhodnutí vydaná orgány vymezenými § 152 odst. 1 správního řádu z roku 2004 jsou přezkoumatelná na základě řádného opravného prostředku, kterým v těchto případech není odvolání, nýbrž rozklad, přičemž okruh osob oprávněných podat rozklad není vymezen odlišně od úpravy odvolání. Nejvyšší správní soud se proto ztotožnil se stěžovateli v tom smyslu, že rozklad proti rozhodnutí žalovaného jakožto ústředního správního úřadu může podat pouze účastník řízení.

[20] Zásadní otázkou však zůstává, zda žalobkyně byla či měla být účastníkem předmětného řízení o povolení spojení soutěžitelů. Ve správním řízení se na vymezení okruhu účastníků řízení obecně použijí § 27 a § 28 správního řádu z roku 2004. Jejich použití v řízeních vedených u žalovaného však (s výjimkou ustanovení o účastnících řízení podle zvláštního zákona) vylučuje § 25a zákona o ochraně hospodářské soutěže, který obsahuje speciální úpravu účastenství ve svém § 21 odst. 1. Podle uvedeného ustanovení jsou účastníky řízení "". Tato formulace vylučuje, aby za účastníka řízení byl považován i ten, jehož práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím dotčeny, nebo dokonce ten, kdo pouze tvrdí, že může být rozhodnutím přímo dotčen ve svých právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech. K obdobným závěrům ve vztahu k předcházejícímu zákonu č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže^xxx), avšak formulačně obdobnému ustanovení o účastenství v řízení, dospěl Vrchní soud v Olomouci v usnesení ze dne 6. 5. 1996, sp. zn. 2 A 2/96, i Ústavní soud v usnesení ze dne 2. 6. 1997, sp. zn. IV. ÚS 208/96, č. 13/1997 Sb. ÚS. Zákon o ochraně hospodářské soutěže tedy konstruuje pojetí účastníka řízení o spojení soutěžitelů v § 21 odst. 1 tak, že je jím výhradně ten, o jehož výlučně objektivních právech a povinnostech má být rozhodnuto. Jde tak o případy, kdy se řízení vede o jeho nárocích plynoucích z práva objektivního, nikoli o subjektivních zájmech, které toto objektivní právo chrání. Účastníkem tedy nemůže být ten, kdo v daném případě nedisponuje pozitivně vymezeným právem nebo není stižen pozitivně vymezenou povinností (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2004, čj. 2 A 11/2002-OL-227, č. 463/2005 Sb. NSS).

[21] Řízení o povolení spojení soutěžitelů je dle § 15 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže návrhovým řízením, v němž se posuzuje potenciální vliv navrhovaného spojení soutěžitelů na tržní prostředí. Návrh na zahájení tohoto řízení jsou povinni podat všichni soutěžitelé, kteří se hodlají spojit fúzí, mají nabýt podnik jiného soutěžitele nebo jeho část, mají získat kontrolu nad společně kontrolovaným podnikem, nebo soutěžitel, který má získat možnost přímo nebo nepřímo kontrolovat jiného soutěžitele. Pouze o právech a povinnostech těchto osob má být v řízení o povolení spojení soutěžitelů jednáno a rozhodnuto, a jsou proto jedinými účastníky tohoto řízení (obdobně citované usnesení Vrchního soudu v Olomouci sp. zn. 2 A 2/96 nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2005, čj. 2 A 20/2002-OL-80). Ustanovení § 21 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže je proto v posuzované věci třeba vykládat tak, že účastníky řízení o povolení spojení soutěžitelů jsou pouze spojující se soutěžitelé.

[22] Žalobkyně nebyla spojujícím se soutěžitelem, a nebyla proto účastníkem řízení o povolení spojení soutěžitelů. Potud se Nejvyšší správní soud ztotožňuje s vypořádáním věci krajským soudem.

[23] Napadeným rozsudkem však krajský soud dovodil, že pokud žalobkyně byla v průběhu řízení o povolení spojení soutěžitelů aktivní a podávala v jeho průběhu proti navrhovanému spojení věcné námitky, měla také právo na přezkum vypořádání těchto námitek v druhé instanci. Krajský soud spojil právo podat proti návrhu na spojení soutěžitelů námitky dle § 16 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže (v případě jeho aktivního využití) s právem na přezkum jejich vypořádání.

[24] Námitky proti navrhovanému spojení soutěžitelů jsou zakotveny v § 16 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, podle kterého žalovaný "". Bližší požadavky na způsob vypořádání případných podaných námitek ani na formu rozhodnutí o nich zákon o ochraně hospodářské soutěže neuvádí. Nejvyšší správní soud proto přistoupil k úvaze o smyslu a účelu námitek proti navrhovanému spojení soutěžitelů, přičemž přihlédl k povaze samotného řízení o povolení spojení a postavení žalovaného v něm.

[25] Účelem řízení o povolení spojení soutěžitelů je preventivní právní ochrana hospodářské soutěže, jejímž smyslem je předcházet takovým strukturálním změnám v soutěžním prostředí, které by na něj negativně působily a omezovaly by účinnou hospodářskou soutěž (srov. Munková, J., Kindl, J. a Svoboda, P. . 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 371). S ohledem na již uvedené se nežádoucí strukturální změnou na relevantním trhu rozumí spojení soutěžitelů trvalého charakteru, v jehož důsledku dojde k podstatnému narušení hospodářské soutěže na trhu, zejména proto, že by jím vzniklo nebo bylo posíleno dominantní postavení spojujících se soutěžitelů nebo některého z nich (§ 17 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže). Úřad pro ochranu hospodářské soutěže v tomto řízení posuzuje zejména potřebu zachování a rozvíjení účinné hospodářské soutěže, strukturu všech spojením dotčených trhů, podíl spojujících se soutěžitelů na těchto trzích, jejich hospodářskou a finanční sílu, právní a jiné překážky vstupu dalších soutěžitelů na spojením dotčené trhy, možnost volby dodavatelů nebo odběratelů spojujících se soutěžitelů, vývoj nabídky a poptávky na dotčených trzích, potřeby a zájmy spotřebitelů a výzkum a vývoj, jehož výsledky jsou k prospěchu spotřebitele a nebrání účinné soutěži.

[26] Okruh účastníků řízení o spojení soutěžitelů byl záměrně stanoven úzce. Důvodová zpráva k zákonu č. 340/2004 Sb., kterým byl změněn § 21 zákona o ochraně hospodářské soutěže, uvádí konkrétní důvody změny této úpravy: " ,třetím osobám' [nařízení Rady (ES) č. 1/2003 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy] [nařízení Rady (EHS) č. 4064/89 o kontrole spojování podniků, ve znění nařízení Rady č. 1310/1997^xxx)] [Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže] [Smlouvy o založení ES] ." Omezení okruhu účastníků řízení není samoúčelné, jedná se o záměr opírající se o cíl a průběh tohoto řízení. Řízení je zahajováno na návrh, avšak po jeho zahájení jej vede a jeho průběh usměrňuje pouze Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Zákonem je pevně stanoveno, jaké jevy je povinen posoudit (§ 17 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže), a je ponecháno na jeho úvaze, z jakých podkladů bude vycházet. Ve výsledku však Úřad pro ochranu hospodářské soutěže nese odpovědnost za to, že zjistil veškeré dostupné údaje, a dále mimo jiné, že se vypořádal se všemi pochybnostmi, které mu byly ze strany třetích osob ve formě námitek či jiných podnětů sděleny.

[27] Podle Nejvyššího správního soudu tedy v řízení o povolení spojení soutěžitelů nelze chápat možnost třetích osob podat námitky jakožto jejich subjektivní právo, tedy právo vztahující se k jejich sféře práv a povinností, ale jako příležitost sdělit k předmětu řízení informace, které považují pro řízení a rozhodnutí za podstatné. Institut podání námitek proti navrhovanému spojení představuje efektivní prostředek, kterým soutěžní úřad získává nezbytné informace týkající se předmětného spojení. Tyto informace dostává prostřednictvím námitek především od konkurentů spojujících se soutěžitelů, od jejich odběratelů či dodavatelů a jiných osob působících na dotčených trzích. Na základě takto získaných relevantních údajů a dalších shromážděných podkladů (vychází se mimo jiné i z návrhu spojujících se soutěžitelů) může Úřad pro ochranu hospodářské soutěže kvalifikovaně rozhodnout, zda navrhované spojení povolí, či nikoliv. Účel podávání námitek proti spojení soutěžitelů tedy spočívá ve sběru a shromažďování podkladů nezbytných pro kvalifikované posouzení dopadů navrhovaného spojení a jeho případného povolení ze strany žalovaného, nikoli v samostatné obraně jednotlivých soutěžitelů před dopady navrhovaného spojení.

[28] V posuzovaném případě podala námitky proti předmětnému spojení soutěžitelů žalobkyně, která v souladu s výše uvedeným výkladem nebyla účastníkem řízení. Nejvyšší správní soud opět zdůrazňuje účel zákona o ochraně hospodářské soutěže - ochrana konkurence jako ekonomického jevu, nikoliv jednotlivých účastníků trhu, kteří jsou naopak nepřímo chráněni před narušením soutěže právě výkonem pravomocí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (srov. citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 A 11/2002-OL-227). Právo "" je tak realizováno právě možností sdělit Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže co nejvíce relevantních informací. S ohledem na tyto skutečnosti nemůže obstát závěr krajského soudu, že by právo podání námitek bylo "" a nevymahatelné, neboť prostřednictvím námitek žalovaný získává potřebné informace k tomu, aby mohl výkonem svých pravomocí efektivně chránit hospodářskou soutěž.

[29] Účastenství v řízeních o povolení spojení soutěžitelů je vymezeno ve stávající podobě záměrně, s cílem efektivního průběhu tohoto řízení. Po vydání rozhodnutí je doručováno účastníkům řízení, po nabytí právní moci mohou být realizovány úkony směřující ke spojení soutěžitelů. Podle názoru předestřeného krajským soudem by však tyto účinky nemohly nastat, aniž by rozhodnutí o spojení soutěžitelů bylo doručeno všem osobám, které v řízení využily práva podat námitky dle § 16 zákona o ochraně hospodářské soutěže, a uplynula lhůta pro podání rozkladu z jejich strany - to vše za situace, kdy tyto osoby nejsou dle zákona účastníky řízení. Popsaný stav by založil podle názoru Nejvyššího správního soudu nepřípustný stav právní nejistoty, přičemž zákonem stanovená úprava je koncipována úmyslně tak, aby k němu nedocházelo.

[30] Na tom nic nemění ani skutečnost, že krajský soud dovodil oprávnění žalobkyně podat rozklad pouze ve vztahu k vypořádání jejích námitek proti předmětnému spojení. Nejvyšší správní soud v tomto ohledu souhlasí se stěžovateli, že při respektování napadeného rozsudku by žalovaný byl nucen vést správní řízení a rozhodovat nad rámec a účel zákona. Na vypořádání námitek dle § 16 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže není právní nárok, neboť tento zákon ani jiný obecně závazný právní předpis vztahující se k tomuto typu řízení nestanoví způsob vypořádávání těchto námitek ani povinnost žalovaného jakkoliv o těchto námitkách rozhodovat. Názor prezentovaný krajským soudem předpokládá, že se o námitkách proti navrhovanému spojení rozhoduje samostatným výrokem, neboť má-li rozklad směřovat pouze proti způsobu vypořádání námitek, pak o nich musí být také samostatným výrokem rozhodnuto. Pouze výrok správního rozhodnutí je řešením otázky, která byla předmětem správního řízení, a jedině výrok je pro účastníky řízení závazný (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2012, čj. 9 As 93/2011-87). V řízení o povolení spojení soutěžitelů se však, jak již bylo výše uvedeno, rozhoduje pouze o právech a povinnostech spojujících se soutěžitelů. Pravomoc žalovaného rozhodovat výrokem o námitkách osob odlišných od účastníků řízení (zde žalobkyně) je tím logicky vyloučena, neboť o jejich právech a povinnostech není v řízení o povolení spojení soutěžitelů jednáno ani rozhodováno. Nejvyšší správní soud z uvedených důvodů shledal tuto kasační námitku stěžovatelů důvodnou. Oprávnění podat rozklad proti povolení spojení soutěžitelů proto žalobkyni, která nebyla účastníkem řízení, nenáleží v žádném rozsahu.

[31] Namítali-li stěžovatelé, že rozsudek ve věci se na právě posuzovaný případ nevztahuje, lze jim přisvědčit. V případě citovaného rozhodnutí Komise prohlásila spojení společností Air France a Koninklijke Luchtwaart Maatschappij NV za slučitelné se společným trhem pod podmínkou dodržení specifických závazků. Komise v této věci rozhodovala dle nařízení Rady (EHS) č. 4064/89 o kontrole spojování podniků, v současnosti nahrazeném nařízením Rady (ES) č. 139/2004 o kontrole spojování podniků, o povolení uvedeného spojení s významem pro celé Společenství. Nařízení č. 4064/89 neumožňovalo podat proti rozhodnutí Komise jakýkoliv řádný opravný prostředek ve správním řízení. Soud prvního stupně v uvedené věci rozhodl, že společnost easyJet, ačkoliv nebyla účastníkem řízení před Komisí, může podat proti rozhodnutí Komise žalobu dle článku 230 Smlouvy o založení ES (nyní článek 263 Smlouvy o fungování EU), podle kterého "[k]". Nejvyšší správní soud k uvedenému poznamenává, že rozsudkem ve věci bylo rozhodováno pouze na základě práva Evropských společenství bez jakékoliv vazby na vnitrostátní úpravu kontroly spojování podniků, neboť nařízení č. 4064/89 i nařízení č. 139/2004 představují zcela samostatnou úpravu vztahující se výhradně na řízení o povolení spojení soutěžitelů vedená Komisí, nikoli na řízení o povolení spojení soutěžitelů vedená národními soutěžními orgány. Obě nařízení tedy upravují postup Komise v řízeních, v nichž jsou u spojujících se soutěžitelů překročena obratová kritéria; jedná se o spojení s významem pro celé Evropské společenství, resp. Evropskou unii. Rozhodnuto bylo o možnosti neúčastníka řízení o povolení spojení soutěžitelů podat žalobu proti rozhodnutí Komise. Toto rozhodnutí se netýkalo průběhu samotného správního řízení, které soudnímu řízení předcházelo. Nelze jej tedy použít pro dovození oprávnění třetích osob podat rozklad proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o povolení spojení soutěžitelů dle českého vnitrostátního práva. Česká právní úprava ve vztahu k oprávnění neúčastníků řízení o povolení spojení soutěžitelů podat rozklad proti správnímu rozhodnutí I. stupně žádné ustanovení obdobné článku 230 Smlouvy o založení ES neobsahuje. Krajským soudem citovanou judikaturu Soudu prvního stupně proto na právě posuzovaný případ nelze aplikovat. Tuzemská úprava nedovoluje jiný výklad než ten, že rozklad podaný osobou, která nebyla účastníkem řízení o povolení spojení soutěžitelů, je třeba jako nepřípustný zamítnout. Dle názoru Nejvyššího správního soudu o této interpretaci neexistuje důvodná pochybnost, a není proto ani zapotřebí ji jakkoli překlenout eurokonformním výkladem.

[32] Podmínky dle článku 230 Smlouvy o založení ES měl krajský soud za splněné, neboť dle jeho názoru Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku čj. 9 Afs 29/2012-53 potvrdil, že rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů se žalobkyně bezprostředně a osobně dotýká. S tímto závěrem se však Nejvyšší správní soud neztotožňuje. V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud dovodil, že žalobkyně tvrdila i prokázala dostatečně konkrétně právní zájem, na jehož základě jí měl být žalovaným správním orgánem umožněn přístup do správního spisu dle § 38 odst. 2 správního řádu z roku 2004 za předpokladu, že tím nebude porušeno právo některého z účastníků předmětného správního řízení, popřípadě dalších dotčených osob anebo veřejný zájem. Uvedený rozsudek se tedy zabýval výhradně posouzením toho, zda žalobkyně má právní zájem nebo jiný vážný důvod k nahlížení do spisu, a na možnost podání opravného prostředku proti rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů se žádným způsobem nevztahoval.

[33] Nejvyšší správní soud v právě posuzovaném případě dospěl k závěru, že krajský soud pochybil, pokud konstatoval, že žalobkyně, která nebyla účastníkem řízení o povolení spojení soutěžitelů před žalovaným správním orgánem, byla oprávněna podat rozklad proti rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů ve vztahu k vypořádání jí uplatněných námitek dle § 16 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Krajský soud tak zatížil napadený rozsudek vadou, která měla za následek vydání nezákonného rozhodnutí. Nejvyšší správní soud jej proto z výše uvedených důvodů zrušil podle § 110 odst. 1 s. ř. s. a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.

[34] V tomto dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, podle kterého osoba odlišná od účastníka řízení o povolení spojení soutěžitelů není proti rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů oprávněna podat rozklad, a to ani za předpokladu, že proti navrhovanému spojení podala námitky.

[35] Krajský soud je v dalším řízení též povinen rozhodnout o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 11. 2009. V tomto řízení je nutno primárně posoudit lhůty stanovené zákonem k podání návrhu, v případě včasnosti žaloby by byl krajský soud povinen zvážit možnosti soudní ochrany práv žalobkyně na podnikání v prostředí poctivé hospodářské soutěže.