Vydání 1/2018

[10] Podle § 17 odst. 1 s. ř. s., dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. Jednou z možností podřaditelných pod právě citovanou normu je též situace judikaturního rozporu, neboť v takovém případě není možné, aby rozhodující senát nerozhodl v rozporu s některým ze vzájemně rozporných rozhodnutí Nejvyššího správního soudu.

[11] V této kauze je nepochybné, že shora uvedené rozsudky čj. 7 As 304/2015-40 a čj. 9 As 263/2015-34 jsou ve vzájemném rozporu. Není podstatné, že se tato kauza týká správního deliktu, zatímco oba rozporné rozsudky řešily přestupky. Správní delikty a přestupky jsou si svou povahou podobné a zásady trestání a řízení o nich, včetně náležitostí výroku rozhodnutí, jsou vskutku plně srovnatelné (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 15. 1. 2008, čj. 2 As 34/2006-73, č. 1546/2008 Sb. NSS, věc ). Tyto teoretické teze ostatně doznaly i legislativního potvrzení, a to v zákoně č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, který počínaje 1. 7. 2017 sjednotil základní procesní i hmotněprávní pravidla pro dosavadní přestupky a jiné správní delikty.

[12] rozšířeného senátu ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. je proto dána.

[13] Podle § 68 odst. 2 správního řádu se ve výrokové části „, , “ (zvýraznění doplnil rozšířený senát).

[14] Pro srovnání lze uvést § 77 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích (který ale na nynější věc není aplikovatelný, neboť nejde o přestupek, ale o správní delikt): .

[15] Pro inspiraci lze uvést též § 93 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (na nynější věc z hlediska časové působnosti ještě neaplikovatelný):

„

“

[16] Významem výroku v rozhodnutí o správních deliktech se rozšířený senát v minulosti již zabýval. V usnesení ve věci (cit. v bodu [11] shora) uvedl, že smyslem právních požadavků na vymezení předmětu řízení ve výroku rozhodnutí o správním deliktu je specifikovat delikt tak, aby sankcionované jednání nebylo zaměnitelné s jednáním jiným. V rozhodnutí trestního charakteru, kterým je i rozhodnutí o jiném správním deliktu, je nezbytné postavit najisto, za jaké konkrétní jednání je subjekt postižen. To lze zaručit jen konkretizací údajů obsahující popis skutku uvedením místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným. Taková míra podrobnosti je nezbytná pro vyloučení dvojího postihu pro týž skutek, pro vyloučení překážky věci rozhodnuté a rovněž pro zajištění řádného práva na obhajobu v případě podaného odvolání. Vydané rozhodnutí musí již ve výroku jednoznačně určit, čeho se pachatel dopustil a v čem jím spáchaný delikt spočívá. Rozšířený senát proto odmítl úvahu, že postačí, jsou-li podstatné náležitosti výroku rozhodnutí o správním deliktu uvedeny až v odůvodnění rozhodnutí. „“, uvedl rozšířený senát. „.“ (zvýraznění doplněno).

[17] V právě citovaném rozhodnutí se rozšířený senát zabýval především potřebou konkrétního popisu skutku v tzv. skutkové větě. Je nepochybné, že obdobnou logiku je třeba vztáhnout též na požadavky na právní kvalifikaci protiprávního jednání, tzv. právní větu. Pachatel deliktu musí nejen vědět, za jaké jednání (ve smyslu popisu relevantního skutku) je trestán, ale též to, jak toto jednání správní orgán právně kvalifikuje. Někdy může nesouhlas pachatele spočívat nikoliv v tom, že se nedopustil jednání popsaného ve skutkové větě výroku, ale v tom, jak toto jednání správní orgán právně kvalifikoval. Ostatně i § 93 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (cit. v bodu [15] shora) do budoucna jasně stanoví, že ve výrokové části rozhodnutí o přestupku, kterým je obviněný uznán vinným, se mj. uvede též popis skutku s označením místa, času a způsobu jeho spáchání a právní kvalifikace skutku. V tomto smyslu tedy nový zákon důsledně provádí ústavní požadavky, ke kterým dospěla již předchozí rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu.

[18] Závěry shora uvedené nejsou v současné judikatuře nikterak sporné. Spornou je jen otázka, zda musí správní orgán ve výrokové části rozhodnutí uvést nejen ustanovení odkazující, ale též ustanovení, na které je odkazováno, anebo zda postačí, aby odkazovaná ustanovení byla uvedena v odůvodnění rozhodnutí. V obecnější rovině je to vlastně i otázka, zda musí správní orgán uvést všechna ustanovení právních předpisů zakládající porušenou právní normu (je-li tato norma tvořena vícero ustanoveními).

[19] Rozsudek ze dne 4. 2. 2016, čj. 7 As 304/2015-40, vychází z toho, že neuvedení paragrafové specifikace porušení ustanovení zvláštního předpisu, na které odkazuje ve výroku citované ustanovení, není vadou. K zákonem předpokládané identifikaci porušeného ustanovení právní povinnosti podle sedmého senátu plně postačí, je-li toto porušení blíže specifikováno v odůvodnění napadeného rozhodnutí. Opačný výklad by totiž prý byl přepjatým formalismem:

„právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodovánovýčet právních ustanovení, která byla porušena[…][…]“

[20] Naproti tomu devátý senát v rozsudku ze dne 21. 4. 2016, čj. 9 As 263/2015-34, dospěl k závěru opačnému. Devátý senát vyšel z premisy, že výrok rozhodnutí slouží ústavní hodnotě právní jistoty. Je klíčovou normativní částí rozhodnutí, na kterou musí být kladeny vysoké formální požadavky (bod 22). Upozornil rovněž na to, že řízení o přestupku je třeba považovat za řízení, v němž se rozhoduje o oprávněnosti trestního obvinění ve smyslu čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.):

„Trestní řád. Komentář.

rotože sběrná skutková podstata obsažená v § 125c odst. 1 písm. k) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, obsahuje normu odkazující a také § 5 odst. 1 písm. a) téhož zákona obsahuje pouze obecně formulovanou povinnost řidiče užít vozidlo, které splňuje technické podmínky stanovené zvláštním právním předpisem, musí být součástí právní kvalifikace skutku v souladu s § 68 odst. 2 správního řádu z roku 2004 a § 77 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, také uvedení ustanovení zvláštního právního předpisu, které technické podmínky pro užití motorového vozidla, jež nebyly naplněny, stanoví. Tento požadavek odpovídá i doktríně trestního práva, podle níž je u trestných činů s blanketní dispozicí třeba ve výroku uvést odkaz na přesné ustanovení právní normy, které bylo zaviněným jednáním porušeno.

Teorie práva“

[21] Rozšířený senát dospěl v souladu s názorem předkládajícího senátu k závěru, že správní orgán musí ve výrokové části rozhodnutí uvést všechna ustanovení, byť obsažená v různých právních předpisech, která tvoří v souhrnu právní normu odpovídající skutkové podstatě správního deliktu. Musí tedy rovněž uvést ustanovení odkazující i ve stejném zákoně obsažená ustanovení odkazovaná, stejně jako musí eventuálně uvést normu blanketní a ustanovení jiného právního předpisu, které na normu blanketní navazuje. Předkládající senát správně uvádí, že výrok rozhodnutí je , esenciální, a proto nepominutelnou součástí správního rozhodnutí. V něm správní orgán formuluje svůj závazný názor v projednávané věci. Výrok proto musí být formulován tak, aby z něho bylo patrno, jakého správního deliktu (skutkové podstaty) se pachatel dopustil a podle jakého ustanovení právního předpisu mu byla stanovena správní sankce.

[22] Podstatou odkazujícího ustanovení je to, že kompletní (plnohodnotná) norma je obsažena ve vícero ustanoveních jednoho nebo více právních předpisů. Z toho logicky plyne, že by správní orgán měl v rozhodnutí uvést ustanovení, která ve svém celku tvoří aplikovatelnou normu. Rozšířený senát se neztotožňuje s jazykovou argumentací sedmého senátu textem § 68 odst. 2 správního řádu, obsahujícího formulaci „“. Sedmý senát proti tomu stavěl hypotetickou formulaci „“, nebo obdobné slovní spojení, z něhož by vyplývala povinnost správního orgánu uvést ve výrokové části svého rozhodnutí výčet všech porušených ustanovení právních předpisů, jež jsou jeho rozhodnutím sankcionována. Právě text § 68 odst. 2 správního řádu, stejně jako text § 93 odst. 1 písm. b) nového zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (požadujícího, aby byla ve výrokové části uvedena „“), jasně směřují k tomu, aby správní orgán uvedl ve výrokové části všechna ustanovení tvořící právní normu zakládající správní delikt (od 1. 7. 2017 přestupek).

[23] Ostatně devátý senát správně upozornil, že obdobné požadavky má na výrok i trestněprávní doktrína (cit. rozsudek čj. 9 As 263/2015-34, bod 24). S ní je v souladu též trestní . Např. při specifikaci trestného činu porušování předpisů o oběhu zboží ve styku s cizinou (§ 124 trestního zákona z roku 1961) „vyplněn“ (usnesení Nejvyššího soudu ze dne 4. 10. 2006, sp. zn. 5 Tdo 984/2006, č. 40/2007 Sb. NS; k další analýze trestní judikatury srov. dále, body [28] násl.).

[24] Sedmý senát má samozřejmě pravdu, že právě uvedený požadavek může ve výsledku snížit přehlednost výrokové části, která bude zahlcena mnohými zdánlivě detailními informacemi. Na tomto místě je třeba zdůraznit, že je úkolem správního orgánu, aby formuloval výrokovou část tak, aby byla přehledná (čehož se dá docílit i vhodnou grafickou úpravou textu apod.).

[25] Zcela odlišnou otázkou však je, jaké následky má vada výroku spočívající v absenci odkazovaného ustanovení (samozřejmě nenapraví-li tuto vadu již odvolací správní orgán). Rozšířený senát se přiklání k závěru, že nelze postupovat formalisticky a jakoukoliv vadu vymezení právní kvalifikace správního deliktu ve výrokové části považovat za důvod pro zrušení správního rozhodnutí. Ostatně je specifikem správního práva, že aplikovatelnou normu je často třeba složit z řady ustanovení téhož zákona nebo dokonce i vícero zákonů. Příkladem je i kauza nyní řešená (srov. bod [38] níže).

[26] Pokud správní orgán ve výrokové části rozhodnutí neuvede všechna ustanovení, která zakládají porušenou právní normu, bude třeba v každém jednotlivém případě posoudit závažnost takovéhoto pochybení. Při úvahách, zda je neuvedení určitého ustanovení ve výrokové části odstranitelné interpretací rozhodnutí, bude významné zejména to, zda jasné vymezení skutku ve výroku rozhodnutí dovoluje učinit jednoznačný závěr, jakou normu pachatel vlastně porušil. Důležité bude též to, jaká ustanovení ve výrokové části správní orgán uvedl, a jaká neuvedl. Samozřejmě pokud by správní orgán blíže necitoval další ustanovení zakládající (plnohodnotnou) normu ani v odůvodnění, bude to zpravidla důvod pro zrušení správního rozhodnutí. Důležité bude též to, zda neuvedení určitého ustanovení zakládá nějakou právní otázku, např. nebude-li jasné, jaká norma má být použita s ohledem na časový střet nového a starého zákona (srov. příklady podané v bodu [31] níže).

[27] Základní principy správního trestání musí působit jednotně v rámci celého trestního práva v širším slova smyslu, tedy včetně trestního práva správního. Správní soudy by však neměly být ve formálních požadavcích na podobu správních rozhodnutí přísnější než Nejvyššího soudu ve věcech trestních. Je proto účelné podat exkurz do oblasti trestní judikatury.

[28] Nejvyšší soud předně toleruje některá formální pochybení v označení právní kvalifikace skutku ve výroku rozhodnutí soudu nižšího stupně. Ilustrativní je např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 22. 2. 2012, sp. zn. 7 Tdo 961/2011, které reaguje na rozsudek okresního soudu, kde chyběla část právní kvalifikace skutku podle § 205 odst. 4 písm. c), § 205 odst. 1 písm. b) trestního zákoníku z roku 2009 [okresní soud uvedl jako kvalifikaci „ z roku 2009 z roku 2009“, správně mělo být „z roku 2009 z roku 2009“]: „“, uvedl NS (obdobně srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 15. 10. 2008, sp. zn. 8 Tdo 1233/2008).

[29] V usnesení ze dne 1. 9. 2015, sp. zn. 6 Tdo 861/2015, Nejvyšší soud zdůraznil, že důvod ke kasaci dovoláním napadeného rozhodnutí je dán tehdy, „“. Takovou vadu neměl rozsudek, který ve výroku v označení zločinu zpronevěry podle § 206 odst. 1, 4 písm. b), odst. 5 písm. a) trestního zákoníku z roku 2009 chybně vynechal odstavec 1. Tuto vadu lze jasně odstranit čtením právní věty výroku a odůvodnění rozsudku: „“

[30] Stejné jsou i nároky trestních soudů na případy, ve kterých trestní právo odkazuje blanketní normou do mimotrestní oblasti. Nejvyšší soud ruší rozhodnutí soudu nižšího stupně v podstatě jen tehdy, pokud citace odkazovaného ustanovení chybí nejen ve výroku, ale . Nejvyšší soud však rozsudek nezruší jen pro formální vadu výroku snadno odstranitelnou čtením odůvodnění a skutkové věty výroku. Např. v usnesení ze dne 30. 9. 2004, sp. zn. 4 Tz 124/2004, Nejvyšší soud ve vztahu k trestnému činu porušování autorského práva uvedl, že zákonným znakem tohoto trestného činu je porušení norem z jiného odvětví práva, než je trestní právo. Povšiml si, že ve výroku i v odůvodnění zcela chybí pasáže specifikující porušená ustanovení autorského zákona:

„“ (zvýraznění doplněno).

[31] V podstatě shodný byl postup Nejvyššího soudu i v usnesení ze dne 24. 5. 2006, sp. zn. 5 Tdo 542/2006. Zde byla absence odkazu na ustanovení autorského zákona ve výroku spojena jednak s tím, že přesná citace chyběla i v odůvodnění, jednak s tím, že v dané věci existovala také konkurence časové působnosti dvou autorských zákonů (a proto mohlo být sporné, který z obou zákonů vlastně na věc použít). Nešlo tedy jen o formální vadu výroku. Rovněž v usnesení ze dne 26. 11. 2008, sp. zn. 5 Tdo 1361/2008, č. 55/2009 Sb. NS, Nejvyšší soud zdůraznil, že soudy nižších stupňů necitovaly ve skutkové větě konkrétní zákonná ustanovení autorského zákona, k jejichž porušení mělo trestnou činností dojít, a navíc „“. V jiném rozhodnutí Nejvyšší soud dovodil, že absence byť jen obecného odkazu na § 8 zákona č. 441/2003 Sb., o ochranných známkách, ve vztahu k trestnému činu podle § 150 trestního zákona z roku 1961 nepředstavovala žádnou větší vadu, protože definice jednání ve skutkové větě (v kombinaci s jednoznačným odůvodněním) určila, jaké ustanovení mimotrestního zákona bylo porušeno (viz usnesení Nejvyššího soudu ze dne 24. 9. 2014, sp. zn. 5 Tdo 326/2014, č. 37/2015 Sb. NS).

[32] Podobně postupoval Nejvyšší soud v usnesení sp. zn. 5 Tdo 984/2006 (cit. v bodě [23] shora). Zde Nejvyšší soud aplikoval § 124 trestního zákona z roku 1961, tedy trestněprávní normu s blanketní dispozicí odkazující na ustanovení o oběhu zboží. Nejvyšší soud rozhodnutí nižšího stupně zrušil, ovšem chyběla v něm přesná citace odkazované mimotrestní normy i v odůvodnění rozhodnutí, navíc rozhodnutí trpělo i dalšími vadami. V jiných případech pak nebyla absence odkazu na mimotrestní normu jediným důvodem zrušení, ale byla doprovozena též vážnými procesními či hmotněprávními pochybeními (např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 16. 5. 2007, sp. zn. 5 Tdo 449/2007).

[33] Rozšířený senát nemohl ve své právě podané analýze použít usnesení Vrchního soudu v Olomouci ze dne 29. 10. 2009, sp. zn. 1 To 39/2009 (publ. in: Trestní právo pod č. 760/2010), na které se odvolává čtvrtý senát. Toto usnesení totiž nebylo zveřejněno v celém znění, ale v podstatě byla publikována jen jeho (uměle vytvořená) právní věta. Argumentační funkce takto publikovaného judikátu je proto v podstatě nulová.

[34] Rozšířený senát tedy uzavírá, že správní orgán rozhodující o správním deliktu musel ve výrokové části rozhodnutí uvést všechna ustanovení, byť obsažená v různých právních předpisech, která tvoří v souhrnu právní normu odpovídající skutkové podstatě správního deliktu. Pokud správní orgán ve výrokové části rozhodnutí neuvede všechna ustanovení, která zakládají porušenou právní normu, bude třeba v každém jednotlivém případě posoudit závažnost takovéhoto pochybení. Při úvahách, zda je neuvedení určitého ustanovení ve výrokové části odstranitelné interpretací rozhodnutí, bude významné zejména to, zda jasné vymezení skutku ve výroku rozhodnutí dovoluje učinit jednoznačný závěr, jakou normu pachatel vlastně porušil. Důležité bude též to, jaká ustanovení ve výrokové části správní orgán uvedl, a jaká neuvedl. Ke zrušení rozhodnutí bude třeba přistoupit i tehdy, nebude-li chybějící ustanovení zmíněno ani v odůvodnění rozhodnutí.

[35] Rozšířený senát dále aplikoval právě uvedené závěry na nynější kauzu.

[36] Výroková část rozhodnutí Magistrátu města Jihlavy ze dne 22. 4. 2014 zní takto:

„[Stěžovatel]

[Dále následuje rozhodnutí o úhradě nákladů řízení a splatnosti celkové částky]“

[37] V nyní posuzované věci se stěžovatel jako provozovatel vozidla dopustil správního deliktu tím, že porušil § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu (všechna ustanovení zákona jsou dále citována ve znění do 30. 6. 2017). Podle něj „[p]“. Ustanovením navazujícím na § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu je § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, podle kterého „[p]“. Obě ustanovení výroková část rozhodnutí zmiňuje. Teprve odůvodnění pak uvádí § 125f odst. 2 zákona o silničním provozu. [. Správní rozhodnutí ve výrokové části uvádí též § 125f odst. 3, určující výpočet pokuty za správní delikt. Správní rozhodnutí však vůbec nezmiňuje (ani ve výrokové části, ani v odůvodnění) § 27 odst. 1 písm. c) zákona o silničním provozu, podle něhož řidič nesmí zastavit a stát na přechodu pro chodce.

[38] Je tedy evidentní, že správní rozhodnutí cituje odkazující § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu a dále pak též část odkazovaných ustanovení, která ve svém komplexu tvoří porušenou právní normu. Celou aplikovanou normu tvoří § 10 odst. 3, § 125f odst. 1, 2 a 3 ve spojení s § 27 odst. 1 písm. c) zákona o silničním provozu.

[39] Opomenutí výslovného uvedení § 125f odst. 2 ve výrokové části je spíše chybou banální a čistě formální. Zrušení rozhodnutí jen z tohoto důvodu by bylo projevem ryzího a nepřijatelného formalismu (srov. shora analyzovanou trestní judikaturu v bodech [28] a [29] shora). Takovéto pochybení by samo o sobě nemohlo mít dopad na zákonnost rozhodnutí, v situaci, kdy je § 125f odst. 2 citován v odůvodnění.

[40] Podstatně závažnější je opomenutí § 27 odst. 1 písm. c) zákona o silničním provozu. Jakkoliv § 125f odst. 2 písm. a) zákona o silničním provozu hovoří o „“, co je neoprávněným zastavením nebo stáním § 125f odst. 2 neupravuje. Navíc § 125f odst. 2 písm. a) předpokládá i jiné porušení pravidel, bylo-li zjištěno prostřednictvím automatizovaného technického prostředku používaného bez obsluhy při dohledu na bezpečnost silničního provozu.

[41] Ustanovení § 27 dále upravuje pestrou paletu situací, kdy je stání nebo zastavení zakázáno. V nynějším případě jde o § 27 odst. 1 písm. c), tj. zákaz zastavení nebo stání na přechodu pro chodce. Neuvedení tohoto ustanovení ani ve výrokové části, ani v odůvodnění není pouhou formální vadou. Pouhou formální vadou bez dopadu na zákonnost rozhodnutí toto opomenutí není tím spíše, že se čtenář výrokové části vůbec nedozví, co se opravdu stalo, jakým jednáním stěžovatel své povinnosti porušil. Nikde ve výrokové části není naprosto nic o způsobu spáchání skutku. Teprve z odůvodnění rozhodnutí lze zjistit, že v místě a čase spáchání deliktu vymezeném ve výrokové části (tedy dne 29. 11. 2013 v 13:41 hod. na Masarykově náměstí u domu čp. 16 v obci Jihlava) stálo nedovoleně na přechodu pro chodce vozidlo, jehož provozovatelem je stěžovatel. Tuto vadu sice stěžovatel v žalobě nenamítal, namítal však nedostatek právního vymezení deliktu. Jakkoliv se vadou skutkového vymezení ve výrokové části správní soud nesmí zabývat bez námitky (blíže viz usnesení rozšířeného senátu ve věci , cit. v bodu [11] shora; nebo též nedávné usnesení téhož senátu ze dne 21. 2. 2017, čj. 1 As 72/2016-48, č. 3539/2017 Sb. NSS), v nynějším případě má absence skutkové věty ve výrokové části dopad též na význam žalobou namítané vady nedostatečně vymezené právní kvalifikace.

[42] Z výrokové části vůbec neplyne, jakou normu stěžovatel porušil; neplyne z ní ani to, že se delikt stěžovatele týká neoprávněného zastavení nebo stání na přechodu pro chodce. Magistrát se proto dopustil při vymezení právní kvalifikace stěžovatelova deliktu ve výrokové části rozhodnutí takové chyby, která má za důsledek nezákonnost rozhodnutí.