Vydání 3/2013

Žalobkyně namítala, že správní orgán pochybil, pokud ji nevyzval k doplnění jejího blanketního odvolání; této námitce nedal soud za pravdu. Předně soud nepovažuje odvolání žalobkyně doručené dne 14. 5. 2008 Krajské veterinární správě pro Pardubický kraj za blanketní. "" podání již podle své etymologie značí takové, které je "", tj. neobsahuje žádné důvody; o takovém typu podání ovšem v případě žalobkyně nemůže být řeč. Ve svém odvolání žalobkyně uvedla, že podává odvolání proti všem částem rozhodnutí Krajské veterinární správy pro Pardubický kraj ze dne 25. 4. 2008 s tím, že rozhodnutí je vadné po stránce jak hmotněprávní, tak procesní. Žalobkyně se podle svého přesvědčení nedopustila vytýkaného porušení normy evropského potravinového práva. Její činnost je totiž pouze lokální a spočívá v maloobchodní výrobě masných polotovarů v malém množství, přičemž tyto polotovary jsou přímo prodávány výlučně konečnému spotřebiteli; užitá ustanovení nařízení č. 2073/2005 se na ni tedy nevztahují. Závěrem žalobkyně navrhla zrušení napadeného rozhodnutí a dodala, že toto blanketní odvolání doplní v následujících dnech.

Jak je zřejmé, odvolání obsahuje zřetelnou a konkrétní hmotněprávní argumentaci směřující k samotné osobní působnosti nařízení č. 2073/2005; žalovaný se také s touto argumentací ve svém rozhodnutí vypořádal (na okraj soud podotýká, že ostatně i žaloba je vlastně jen variací na tento základní hmotněprávní postoj žalobkyně). To, že žalobkyně označí podání jako "", z něj ještě blanketní podání nečiní; blanketní povahu odvolání nezpůsobuje ani skutečnost, že žalobkyně se v něm zmínila i o procesních vadách, které ale nijak nespecifikovala. Skutečně blanketní odvolání - tj. odvolání, které neobsahuje žádné odvolací důvody, a neumožňuje tedy odvolacímu orgánu, aby napadené rozhodnutí věcně přezkoumal - zakládá správnímu orgánu povinnost vyzvat odvolatele k jeho doplnění podle § 37 odst. 3 správního řádu; ten stanoví, že "[n]". Odvolání žalobkyně však mělo všechny předepsané náležitosti - bylo z něj patrno, kdo je činí, které věci se týká a co navrhuje (§ 37 odst. 2 správního řádu), i v jakém rozsahu žalobkyně napadá rozhodnutí v I. stupni ("") a v čem spatřuje rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí nebo řízení, které mu předcházelo (§ 82 odst. 2 správního řádu). Za vadu odvolání nelze považovat to, že ačkoli hmotněprávní vada zde blíže rozvedena byla, namítaná procesní vada nikoli. Aby bylo odvolání projednatelné, stačí, když obsahuje jeden dostatečně specifikovaný odvolací důvod, a tak tomu v této věci bylo. Podle přesvědčení soudu nelze z § 37 odst. 3 správního řádu dovodit povinnost správního orgánu poskytnout odvolateli dodatečnou lhůtu jen s tím účelem, aby byl případně doplněn další, v odvolání jen naznačený odvolací důvod, pokud odvolání již obsahuje aspoň jeden konkrétní a projednatelný odvolací důvod. Odvolání - tak, jak bylo podáno - tedy bylo projednatelné, a správní orgán nepochybil, pokud žalobkyni nevyzval k jeho doplnění. To, zda žalobkyně doplní odvolání podle svého příslibu, bylo již jen její věcí; této možnosti však žalobkyně nevyužila.

Na tuto otázku tak nedopadá názor vyslovený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 3. 2009, čj. 1 As 4/2009-53. Zde soud vyslovil, že správní orgán je povinen vyzvat žalobce k odstranění nedostatků odvolání navzdory výslovnému sdělení žalobce, že odvolání sám doplní v určité lhůtě. To se však podle zdejšího soudu vztahuje právě jen na případ, kdy je odvolání neprojednatelné, tj. neobsahuje žádný odvolací důvod, což nebyl případ žalobkyně.

Soud nesouhlasí se žalobkyní ani v její zásadní hmotněprávní námitce, totiž že na její činnost vůbec nedopadá nařízení č. 2073/2005, že se nemohla dopustit správního deliktu spočívajícího v porušení povinnosti stanovené tímto nařízením a že za něj neměla být potrestána.

Podle § 72 odst. 1 písm. c) bodu 6 veterinárního zákona uloží Krajská veterinární správa "".

Podle čl. 4 odst. 1 nařízení č. 2073/2005 musejí provozovatelé potravinářských podniků "". Podle čl. 4 odst. 2 citovaného nařízení rozhodnou o vhodné četnosti odběru vzorků ""

Příloha I kapitola 3 oddíl 3.2 tohoto nařízení pak stanoví pravidla pro odběr vzorků na jatkách a v závodech vyrábějících mleté maso a masné polotovary; provozovatelé těchto zařízení odeberou vzorky pro mikrobiologické vyšetření nejméně jednou týdně, v určitých zde specifikovaných případech pak může být četnost odběrů snížena na čtrnáctidenní. Uvádí se tu také, že je-li to na základě analýzy rizik opodstatněné a schválí-li to následně příslušný orgán, mohou být malé jatky a zařízení, která vyrábějí mleté maso a masné polotovary v malých množstvích, z požadavků na četnost odběru vzorků vyňaty.

Žalobkyně v zásadě namítala, že při své činnosti dbala na hygienické zásady, její maso je prověřené (a bylo shledáno nezávadným i při kontrole), proto nevznikla potřeba postupovat podle citovaného nařízení. Jde o maloobchod (nikoli jatka či závod), který se pojmově vymyká z působnosti tohoto nařízení; náklady na odběr vzorků by byly neúměrné, čímž by byl omezen i volný pohyb potravin. Žádná z těchto námitek však není s to zpochybnit zákonnost napadeného rozhodnutí; právní výklad žalovaného považuje zdejší soud za zcela správný, a nemá ani důvod odchýlit se od hodnocení, které již v obdobné věci žalobkyně provedl ve svém rozsudku ze dne 18. 1. 2011, čj. 10 Ca 347/2009-99.

Nadpis příslušné části přílohy I nařízení, kterou správní orgány v této věci aplikovaly - tedy její kapitoly 3 oddílu 3.2 - zní: "[v anglickém znění "", ve francouzském znění "] ". Povinnost, za jejíž porušení byla žalobkyně postižena, je upravena textem tohoto znění: "[v anglickém znění "", ve francouzském znění ""]." Dle názoru soudu je tedy zřejmé, že tato povinnost nedopadá jen na provozovatele jatek a závodů, jak je uvedeno v nadpisu tohoto ustanovení, ale dopadá i na provozovatele potravinářských podniků provozujících jatky či zařízení, což je pojem širší. Kromě toho ani z dalších jazykových verzí není patrné, že by nařízení v této části chtělo omezit svou působnost pouze na "" tak, jak je chápe žalobkyně (tedy zřejmě jakési továrny, jejichž hlavním předmětem činnosti je právě výroba mletého masa a masných polotovarů - na rozdíl od žalobkyně, pro niž je to činnost pouze doplňková a která provozuje pouze prodejny); jak anglické "", tak francouzské "" označují v nejobecnějším slova smyslu provozovny či místa, kde dané masné výrobky vznikají. Není přitom spor o to, že v zařízeních, provozovnách či prodejnách žalobkyně se vyrábějí mleté směsi a masné polotovary.

Ačkoli pojem "" není ani v českých právních předpisech ani v evropských předpisech přímo vymezen, je možno podpůrně použít např. definici "" v nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin. Podle čl. 3 bodu 2 tohoto nařízení se potravinářským podnikem rozumí "". Tato definice pak na provozovny žalobkyně nepochybně dopadá.

Pro působnost nařízení není podstatné, že maso, z něhož žalobkyně zpracovává své výrobky, pochází od certifikovaných dodavatelů a prošlo veterinární kontrolou: ke kontaminaci totiž může dojít právě i při zpracování masa původně nezávadného. Protože příloha I kapitola 3 oddíl 3.2 na žalobkyni dopadá, není její věcí, jak často bude vzorky odebírat. To, že mikrobiologická vyšetření prováděná jednou či dvakrát ročně dopadla dobře, nevyjímá žalobkyni z působnosti právě zmíněné části nařízení. Ta se krom toho výslovně zmiňuje i o osobách provozujících zařízení, která vyrábějí mleté maso a masné polotovary v malých množstvích. Neobstojí tedy ani tvrzení, že nařízení se vztahuje pouze na velkovýrobce. To popírá i obecně formulovaný text čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2073/2005; podle něj musejí provozovatelé potravinářských podniků zajistit, aby potraviny splňovaly příslušná mikrobiologická kritéria podle přílohy I. Za tímto účelem musejí provozovatelé potravinářských podniků ve všech fázích výroby, zpracování a distribuce potravin, včetně maloobchodu, v rámci svých postupů založených na zásadách HACCP spolu s uplatňováním správné hygienické praxe přijímat opatření dále uvedená.

Je rovněž nutno souhlasit s žalovaným v tom, že ani článek 4 odst. 2 poslední věta nařízení č. 2073/2005 o možnosti přizpůsobit četnost odběru vzorků povaze a velikosti potravinářského podniku nedává sám o sobě žalobkyni možnost, aby sama o své vůli snížila stanovenou četnost. V případě zařízení vyrábějících mleté maso a masné polotovary totiž platí pravidlo obsažené v závěru přílohy I kapitoly 3 bodu 3.2 citovaného nařízení, které stanoví: "" Jedním z podstatných předpokladů pro to, aby mohla žalobkyně ve svých provozovnách snížit četnost odběru vzorků, tak bylo schválení příslušným orgánem (k čemuž nedošlo), a to na základě analýzy rizik (tedy mj. i doložení toho, že dosavadní kontroly vzorků neprokázaly po určitou dobu výskyt závad).

Pokud žalobkyně považuje povinnosti stanovené nařízením č. 2073/2005 za příliš přísné a finančně náročné, mohla ve smyslu právě citovaného ustanovení (příloha I kapitola 3 oddíl 3.2 ) podat žádost o vynětí z četnosti vyšetřování vzorků. To žalobkyně úspěšně učinila v jiných prodejnách; co se týče nyní projednávaných provozoven, v několika případech žádost podala, ale neuspěla, protože z podkladů pro mikrobiologické vyšetření nebylo zřejmé, zda vzorky byly skutečně odebrány v té které prodejně. Skutečnost, že nařízení upravuje možnost být vyňat z povinnosti, popírá tvrzení žalobkyně, že stanovené povinnosti jsou příliš přísné, v malých podnicích reálně nesplnitelné a vůči nim likvidační - protože povinnosti nejsou bezvýjimečné a lze se jich zprostit, k tomu je také ovšem třeba splnit podmínky. (...)