Vydání 11/2015

(...) Žádost žalobkyně o nahlédnutí do správního spisu byla podána za situace, kdy žalovaný ve správním řízení zahájeném z moci úřední dospěl v rozhodnutí ze dne 28. 11. 2008 k závěru, že se zadavatel (Ministerstvo vnitra) dopustil správního deliktu tím, že před uzavřením smlouvy o poskytování služeb provedením elektronické aukce s vybraným uchazečem - společností CLANROY - nedodržel postup stanovený zákonem o veřejných zakázkách a neprovedl zadávací řízení, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Za spáchání uvedeného deliktu uložil žalovaný zadavateli pokutu ve výši 50 000 Kč. Toto rozhodnutí pak bylo rozhodnutím předsedy žalovaného ze dne 14. 4. 2009 potvrzeno.

Žalobkyně nebyla účastníkem uvedeného správního řízení. Rozhodnutí o tom, že Ministerstvo vnitra coby zadavatel porušilo zákon o veřejných zakázkách, je však vystavěno na posouzení obsahu smlouvy o poskytování služeb provedením elektronické aukce ze dne 5. 6. 2008 (uzavřené mezi Ministerstvem vnitra coby zadavatelem a společností CLANROY coby dodavatelem) a obsahu kupní smlouvy uzavřené na základě provedené aukce dne 4. 7. 2008, jejímž účastníkem byla právě i žalobkyně.

Přestože tedy žalobkyně nebyla účastníkem správního řízení a o jejích subjektivních veřejných právech v uvedeném správním řízení žalovaný nerozhodoval (o tom sporu není), byla žalobkyně osobou, s níž byla uzavřena smlouva v důsledku uskutečněné aukce v návaznosti na zadavatelovy kroky, jež byly (podle žalovaného) v rozporu se zákonem o veřejných zakázkách.

Žalobkyně za této situace argumentovala vedením (soukromoprávních) soudních sporů v souvislosti s uzavřením smluv navazujících na jednání zadavatele, k výzvě k doplnění své žádosti pak svůj právní zájem na nahlédnutí do spisu odůvodnila potřebou vědět, zda byla smlouva platná (resp. v čem spočíval důvod neplatnosti), jak konkrétně argumentoval zadavatel a společnost CLANROY, jaké byly okolnosti uzavření smlouvy, jaká byla vůle zadavatele při uzavírání smlouvy, jaký je okruh odpovědných osob, jakou povinnost zadavatel a společnost CLANROY porušili, v čem spočívalo zavinění každé ze smluvních stran, jaká byla jeho povaha, jaké důkazní návrhy by na základě zjištění ze správního spisu žalobkyně mohla uplatnit, na základě čehož by pak žalobkyně posoudila porušení povinnosti ze strany zadavatele a společnosti CLANROY, zda je škoda přímým důsledkem porušení právní povinnosti ze strany zadavatele či společnosti CLANROY, případné nároky na náhradu škody nebo jiné nároky vůči zadavateli a společnosti CLANROY, okruh odpovědných subjektů a zda pro žalobkyni vůbec existuje u soudu uplatnitelný nárok.

Ze žádosti a především z jejího doplnění je nepochybné, že žalobkyně nahlédnutí do spisu stavěla do souvislosti se soukromoprávními spory a, jednoduše řečeno, s potřebou se na tyto spory odpovídajícím způsobem procesně připravit.

Jestliže žalovaný veškerou argumentaci žalobkyně vypořádal (na s. 4 rozhodnutí I. stupně) souhrnně tak, že nejde o důvody dostatečné, jež by prokazovaly právní zájem, a pokud jde o zdroj informací, pak odkázal na obě postupně vydaná rozhodnutí ve věci samé, pokud následně poměřil právo žalobkyně s právem účastníků správního řízení a dovodil, že fakt, že žalobkyně vede soudní spory (připravuje jejich vedení), není dostatečným důvodem pro vyvážení možného narušení práv účastníků řízení, pak je z jeho argumentace patrno, že předmět a nosnou argumentaci žalobkyně k nahlédnutí do správního spisu pochopil a především vypořádal. Krajskému soudu je již z rozhodnutí I. stupně zřetelné, že podstatou závěru žalovaného byl jeho právní argument, že sám fakt, že žalobkyně (neúčastník správního řízení) potřebuje znát informace ze správního spisu proto, aby mohla účinně vést soukromoprávní soudní spor, nahlédnutí do správního spisu neodůvodňuje (neprokazuje právní zájem na nahlédnutí do spisu). Jestliže pak předseda žalovaného v rozhodnutí o rozkladu žalobkyně reagoval na jednotlivé rozkladové argumenty žalobkyně a fakticky převzal nosnou myšlenku vyplývající z rozhodnutí I. stupně (tj. že fakt, že žalobkyně vede soudní spory, popř. připravuje jejich vedení, není dostatečným důvodem pro vyvážení možného narušení práv účastníků řízení, a tedy důvodem pro umožnění nahlédnutí do správního spisu), pokládá krajský soud obě postupně vydaná rozhodnutí žalovaného za přezkoumatelná. Nosné důvody, na nichž jsou tato rozhodnutí založena, jsou pro krajský soud jasně seznatelné.

Druhou nutně navazující otázkou je otázka věcného posouzení žádosti žalobkyně.

Správní řád v § 38 rozlišuje možnost nahlížet do správního spisu ze strany účastníků správního řízení a ze strany jiných osob. "" (§ 38 odst. 1 správního řádu). "" (§ 38 odst. 2 správního řádu).

Žalobkyně nebyla účastníkem správního řízení, v němž byl veden správní spis, do něhož žádala nahlédnout (že by jím být měla, to ani žalobkyně netvrdí). Nahlížet do spisu týkajícího se deliktního řízení zahájeného z moci úřední podle zákona o veřejných zakázkách ve vztahu k Ministerstvu vnitra tedy žalobkyně mohla za splnění podmínek uvedených v § 38 odst. 2 správního řádu.

Žalobkyně tedy musela žalovanému prokázat právní zájem nebo jiný vážný důvod pro nahlížení. Ten měl podle žalobkyně spočívat v potřebě opatřit si podklady pro vedení soukromoprávních soudních sporů ve věcech navazujících na uzavření smlouvy mezi Ministerstvem vnitra (coby zadavatelem) a společností CLANROY (coby dodavatelem).

Předně krajský soud musí vyjít z toho, že nahlédnutí do správního spisu za účelem získání podkladů pro uplatnění nároků z náhrady škody může založit právní zájem žadatele (rozsudek Soudního dvora ze dne 14. 6. 2011, , C-360/09, Sb. rozh., s. I-5161, a ze dne 6. 6. 2013, , C-536/11). Žalobkyně přitom argumentovala (obecně již v žádosti a konkrétně pak v jejím doplnění) potřebou posouzení nároků na náhradu škody nebo jiných nároků vůči zadavateli a společnosti CLANROY a okruhu odpovědných subjektů (a zda pro žalobkyni vůbec existuje u soudu uplatnitelný nárok). V právě posuzované věci byla tedy žalobkyně tím, kdo nahlédnutím do správního spisu hodlal získat podklady pro uplatnění svých soukromoprávních nároků (též náhrady škody).

Právo na náhradu škody je i komunitárně garantovaným právem a právě žaloby na náhradu škody před vnitrostátními soudy mohou podstatně přispívat k zachování účinné hospodářské soutěže v zemích Evropské unie (rozsudek Soudního dvora ze dne 20. 9. 2001, , C-453/99, Recueil, s. I-06297, zejména bod 27). Nejvyšší správní soud přitom v rozsudku ze dne 5. 6. 2008, čj. 1 Afs 20/2008-152, č. 1771/2009 Sb. NSS, judikoval, že smyslem dohledu nad zadáváním veřejných zakázek je (mimo jiné) právě podpora hospodářské soutěže a konkurenčního prostředí mezi dodavateli. Právo veřejných zakázek je tak řazeno do oblasti práva hospodářské soutěže , a rozsudek Soudního dvora ve věci je tak na posuzovanou věc rovněž plně použitelný.

Pokud jde o otázku, zda právní zájem žadatele mohou založit již prokazatelně vedené soukromoprávní spory anebo také teprve zvažované, pak odpověď poskytuje prejudikatura Nejvyššího správního soudu. Ten v rozsudku ze dne 23. 1. 2014, čj. 1 Afs 86/2013-78, uvedl, že nelze nutit jakéhokoliv podnikatele, aby nejprve "" podal žalobu o náhradu škody, a následně teprve ze správního spisu zjišťoval informace o výši újmy, respektive o tom, zda nějaká újma vůbec existuje. Opačný výklad by nutil podnikatele podávat v podstatě formální žaloby jen proto, aby prokázali právní zájem pro nahlížení do správního spisu. Tento výklad nejenom, že nemá oporu v zákoně, ale navíc by vytvářel naprosto zbytečné náklady spojené s přípravou žaloby, platbou soudního poplatku v civilním řízení atp. Výslovně přitom Nejvyšší správní soud uvádí (bod [30] právě citovaného rozsudku), že smyslem nahlížení do správního spisu může být též posouzení, zda určitou žalobu podat, či nikoli.

Krajský soud tedy využívá právě uvedených judikatorních východisek a zohledňuje především premisu, podle které posouzení, zda určitou žalobu podat, či nikoli, může být právním zájmem na nahlédnutí do spisu (citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 Afs 86/2013-78).

Dále krajský soud zohledňuje skutečnost, že i Soudní dvůr připouští možnost povolení nahlédnutí do správního spisu již ve fázi přípravy civilní žaloby (citovaný rozsudek Soudního dvora ve věci ), neboť nahlédnutí do správního spisu může představovat jedinou možnost těchto osob získat důkazy nezbytné pro účely odůvodnění jejich žaloby na náhradu škody, přitom paušální vyloučení nahlédnutí do spisu může nadměrně ztěžovat výkon práva na náhradu škody.

Pak tedy krajský soud nutně dospívá k závěru, že žalobkyní tvrzená potřeba nahlédnutí do správního spisu odůvodňovaná potřebou analýzy nároků, jež lze po rozhodnutí žalovaného ve věci samé (v řízení, kde bylo rozhodnuto o tom, že se zadavatel -Ministerstvo vnitra - dopustil správního deliktu) žalobkyní uplatňovat, je v právě posuzované věci právním důvodem, který odůvodňuje nahlédnutí do správního spisu.

K tomuto závěru vede krajský soud i fakt, že žalobkyní tvrzená potřeba se za shora popsaných skutkových okolností nejeví jako uměle vykonstruovaná či jako kverulační. Podle listin, které žalobkyně žalovanému předložila, je žalobkyně účastníkem smluv navazujících na zpochybněný postup zadavatele (smlouva ze dne 4. 7. 2008, oznámení a faktura společnosti CLANROY) a účast žalobkyně na navazujících smlouvách byla ostatně žalovanému známa i z jeho úřední činnosti - skutečnost, že Ministerstvo vnitra (zadavatel) uzavřelo kupní smlouvu se žalobkyní (dne 4. 7. 2008) na základě provedené aukce, jež proběhla na základě smlouvy mezi Ministerstvem vnitra (zadavatelem) a společností CLANROY (dodavatelem), k jejímuž uzavření došlo podle žalovaného v rozporu se zákonem o veřejných zakázkách, je uvedena již v rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 11. 2008 a v rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 14. 4. 2009.

Pro posouzení existence (prokázání) právního zájmu na nahlédnutí do spisu podle § 38 odst. 2 správního řádu je vedle kupř. aktivity žadatele ve správním řízení významná právě i "" žadatele ve vztahu k otázkám, jež byly ve správním řízení řešeny (bez ohledu na to, zda rozhodnutí mohlo zasahovat do jeho veřejných subjektivních práv - to by ovšem zakládalo postavení účastníka správního řízení a žadatel by o nahlédnutí nežádal v režimu § 38 odst. 2 správního řádu, nýbrž v režimu § 38 odst. 1 správního řádu, a tedy žádný právní zájem ani jiný vážný důvod k nahlédnutí by prokazovat nemusel).

Jestliže z listin doložených žalobkyní (i ze zjištění samotného žalovaného, jež se promítla v jeho rozhodnutích ve věci samé vydaných ve správním řízení, v němž byl veden správní spis, do něhož žalobkyně požadovala nahlédnout) plyne, že žalobkyně je účastna na smlouvách navazujících na postup zadavatele, který byl žalovaným ve správním řízení označený jako v rozporu se zákonem o veřejných zakázkách, a jestliže podle svých tvrzení obsažených v žádosti a v jejím doplnění hodlá za této situace využívat proti některému z účastníků smlouvy uzavřené v rozporu se zákonem o veřejných zakázkách soukromoprávní ochrany, pak její "" ve vztahu k otázkám, které správní řízení před žalovaným řešilo, takový právní zájem prokazuje.

Jestliže tedy žalovaný dospěl k závěru, že v posuzované věci nebyl ze strany žalobkyně dostatečně prokázán právní zájem, resp. jiný důvod, pak se při vyhodnocení zjištěného skutkového stavu dopustil nezákonnosti při aplikaci § 38 odst. 2 správního řádu. Právní zájem na nahlédnutí do správního spisu žalobkyně žalovanému prokázala.

To je nosným důvodem pro zrušení napadeného i jemu předcházejícího rozhodnutí a k vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 1, § 78 odst. 3, § 78 odst. 4 s. ř. s.).

Jestliže žalovaný dále dospěl k závěru, že důvody uváděné žalobkyní (spočívající v potřebě shromáždit podklady pro vedení, popř. pro zvážení vedení soukromoprávních sporů) nejsou dostatečné pro to, aby vyvážily možné narušení práv účastníků správního řízení, které by mohlo nastat zpřístupněním spisu žalobkyni, neboť jeho součástí jsou i informace, které jsou neveřejné, dopustil se tím další navazující nezákonnosti při aplikaci § 38 odst. 2 správního řádu.

Žalovaný totiž nepřípustně spojil podmínky obou fází posouzení žádosti: nejprve měl vyhodnotit samu existenci právního zájmu nebo jiného vážného důvodu a teprve následně po uznání existence právního zájmu vyhodnotit, zda nahlédnutím třetí osoby do spisu nebudou poškozena práva účastníků řízení (dovození poškození práva účastníka řízení nemůže být důvodem k negativnímu vyhodnocení podmínky v rámci první fáze posouzení, tj. podmínky existence právního zájmu). Nepokládal-li žalovaný (nesprávně) první podmínku za splněnou, neměl již dále vyhodnocovat, jaká práva mohou být nahlédnutím poškozena. Měl-li ovšem žalovaný první podmínku (existenci právního zájmu žalobkyně) vyhodnotit jako splněnou, jak krajský soud shora dovodil, měl se zabývat případným omezením nahlédnutí do spisu tak, aby i při prokázání právního zájmu a při realizaci nahlížení do spisu nebyla porušena práva účastníků řízení.

Taková jejich práva přitom nemohou být porušena již tím, že žalobkyně bude do správního spisu nahlížet, ani tím, že "" (jak dovozuje žalovaný už v rozhodnutí I. stupně). Z logiky věci "" (proto také existují pravidla pro možné nahlédnutí do něj) a individuální zpřístupnění spisu podle § 38 odst. 2 správního řádu není v žádné kolizi se zásadou neveřejnosti správního řízení vyjádřenou v § 15 odst. 3 správního řádu; § 38 odst. 2 správního řádu je ve vztahu k § 15 odst. 3 správního řádu normou speciální.

Aby tedy při prokázání právního zájmu mohl žalovaný odepřít žalobkyni nahlédnutí do spisu podle § 38 odst. 2 správního řádu, musel by identifikovat konkrétní právo některého z účastníků správního řízení, jež by tím mohlo být porušeno (popř. porušení práv jiných dotčených osob či porušení veřejného zájmu). Kromě toho, že správní spis obsahuje i neveřejné informace (to však, jak shora uvedeno, ještě samo o sobě žádné konkrétní právo žádného z účastníků správního řízení nenarušuje) a že je správní řízení ovládáno zásadou neveřejnosti (ani to však, jak shora uvedeno, žádné konkrétní právo žádného z účastníků správního řízení nenarušuje), žalovaný žádné takové konkrétní právo ani nekonstatoval.

Správní orgán, nevyhovuje-li žádosti o nahlédnutí do správního spisu s odkazem na porušení práva účastníka řízení, musí být schopen u každého dokumentu nebo souboru dokumentů vysvětlit, v čem konkrétně vidí porušení práv účastníka řízení. Nepřípustnost nahlížení nelze odůvodnit toliko obecným tvrzením o citlivosti informací. Uznání porušení práv účastníka řízení odůvodněné pouze obecnými tvrzeními může vést k účelovému obcházení práva třetích osob na uplatnění náhrady škody v civilním řízení (citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 Afs 86/2013-78).

Pak tedy odepření nahlédnutí do spisu ve věci právě posuzované z důvodů, jak jsou uvedeny v obou postupně vydaných rozhodnutích žalovaného, nemůže obstát.

Hodlal-li by žalovaný argumentovat potřebou utajit vybrané podklady, jež jsou založeny ve správním spisu a jež by takové ochrany podle jeho přesvědčení měly požívat, slouží mu k tomu při respektování § 38 odst. 2 správního řádu pravidla plynoucí z § 38 odst. 6 správního řádu (z nahlížení do spisu jsou vyloučeny jeho části, které obsahují utajované skutečnosti nebo skutečnosti, na něž se vztahuje zákonem uložená povinnost mlčenlivosti; to neplatí o částech spisu, jimiž byl nebo bude prováděn důkaz, do takových částí spisu však může nahlížet pouze účastník řízení nebo jeho zástupce za omezujících podmínek podle § 38 odst. 6 správního řádu). Poskytnuty nemusí být rovněž dokumenty, které jsou pro podání soukromoprávní žaloby ze strany žalobkyně s ohledem na její argumentaci bezpředmětné (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 3. 2013, čj. 2 Afs 82/2012-96).

Právě pravidla plynoucí z § 38 odst. 2 a 6 správního řádu slouží k vyvážení práva účastníka řízení na ochranu informací, jež se "", jež jsou z jeho pohledu citlivé a jež jsou obsaženy ve správním spisu, a práva dalších osob na přístup k takovým informacím, hodlají-li takové informace (tu pro navazující soukromoprávní spory) důvodně a smysluplně využít.

V rámci úvah ohledně vyvážení těchto práv lze dobře využít testu plynoucího z rozsudku Soudního dvora ze dne 27. 2. 2014, , C-365/12 P. Tam (ve vztahu k aplikaci unijních pravidel v oblasti ochrany hospodářské soutěže - a ta musí být s ohledem na citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 Afs 20/2008-152 nutně obecně aplikovatelná i na věc právě posuzovanou) Soudní dvůr dovodil, že na straně jedné je třeba respektovat "", na straně druhé však toto právo podléhá určitým omezením založeným na důvodech veřejného či soukromého zájmu. Obecný (absolutní) přístup k dokumentům obsaženým ve spisu (v tamní věci vedeném v rámci řízení o porušení článku 101 Smlouvy o fungování EU) by podle Soudního dvora mohl ohrozit rovnováhu, kterou chtěl v jednotlivých procesních nařízeních unijní zákonodárce zajistit mezi povinností sdělit případně citlivé obchodní informace, aby mohlo být odhaleno protiprávní jednání, a zárukou zvýšené ochrany těchto informací (obdobně rozsudek Soudního dvora ze dne 28. 6. 2012, , C-404/10 P, bod 121.)

Vztaženo na právě posuzovanou věc, žalovaný má oprávnění předpokládat, že zpřístupnění dokumentů obsahujících citlivé obchodní informace v zásadě porušuje ochranu obchodních zájmů účastníků řízení, jakož i ochranu cílů vedení řízení o porušení zákona o veřejných zakázkách, a tedy není povinen konkrétně a individuálně zkoumat obsah každého jednotlivého dokumentu ve spisu (ve vztahu k postavení Komise obdobně rozsudky Soudního dvora ze dne 29. 6. 2010, , C-139/07 P, Sb. rozh. I-5885, zejména bod 61, a ze dne 14. 11. 2013, , C-514/11 P, zejména bod 64), to však nemůže vyloučit možnost žadatele o nahlédnutí do spisu (zde tedy žalobkyně), aby prokázal, že se na daný dokument, jehož zpřístupnění požaduje, tento úvodní předpoklad žalovaného nevztahuje. Žadatel (zde žalobkyně) má též možnost prokázat, že existuje převažující veřejný zájem, který odůvodňuje zpřístupnění tohoto dokumentu.

Záleží tedy na jednotlivém žadateli (zde na žalobkyni), který hodlá žalovat náhradu škody způsobené v souvislosti s porušením zákona o veřejných zakázkách, aby žalovanému prokázal nezbytnost předložení konkrétního dokumentu obsaženého ve spisu. Jedině tak může žalovaný zvážit zájmy odůvodňující zpřístupnění takových dokumentů a současně ochranu informací v těchto dokumentech obsažených (ve vztahu k postavení Komise obdobně rozsudek Soudního dvora ze dne 29. 6. 2010, , C-28/08 P, Sb. rozh., I-6055, zejména body 77 a 78) ve smyslu § 38 odst. 2 a 6 správního řádu. (...)