3120/2014
Správní řízení: minimální náležitosti návrhu na zahájení disciplinárního řízení; běh lhůty
Správní řízení: minimální náležitosti návrhu na zahájení disciplinárního řízení; běh lhůty
k § 14 odst. 2 písm. c) zákona č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře, České stomatologické komoře a České lékárnické komoře (dále jen "zákon o komorách")
I při nejmírnějších požadavcích na náležitosti návrhu na zahájení disciplinárního řízení [§ 14 odst. 2 písm. c) zákona č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře, České stomatologické komoře a České lékárnické komoře] musí být v návrhu alespoň v hrubých rysech vylíčen skutek - jednání, v němž je spatřován disciplinární delikt tak, aby tento skutek nebylo možno zaměnit s jiným. Účinky ve vztahu k běhu doby pro zánik práva disciplinární delikt projednat pak může mít jen takový návrh, který obsahuje aspoň tuto esenciální náležitost, jinak se jedná o návrh zmatečný. V případě následného odstranění této vady návrhu má pak vliv na běh uvedené lhůty až podání návrhu řádného (odstranění vad návrhu).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2014, čj. 3 Ads 106/2013-29)
Prejudikatura:
č. 2159/2010 Sb. NSS.Věc:
MUDr. Ivana B. proti České lékařské komoře o přezkum rozhodnutí, o kasační stížnosti žalované.Žalobkyně byla dne 14. 4. 2007 rozhodnutím žalované uznána vinnou z disciplinárního provinění a vyloučena z České lékařské komory. Jednání žalobkyně spočívalo v tom, že v rámci zdravotní péče poskytované pacientce Jiřině S. tuto pacientku dopisem ze dne 2. 6. 2004 podrobně instruovala, jak má postupovat při zdravotní prohlídce ze strany Okresní správy sociálního zabezpečení tak, aby při této prohlídce byl zdravotní nález objektivně horší než nález odpovídající skutečnému zdravotnímu stavu pacientky, přičemž tuto pacientku vybavila léky, které vzhledem ke svému skutečnému zdravotnímu stavu nepotřebovala a jejichž užívání by ji mohlo poškodit. Tímto jednáním se dopustila porušení povinnosti vykonávat lékařské povolání odborně, v souladu s etikou a způsobem stanoveným zákony, stavovskými předpisy a závaznými stanovisky žalované dle § 9 odst. 2 písm. a) zákona o komorách a § 7 odst. 2 písm. a) Stavovského předpisu žalované č. 1 - Organizačního řádu, jelikož toto jednání je v rozporu nejen s požadavkem poskytování zdravotní péče dle § 11 odst. 1 zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu*), ale je i porušením stavovské povinnosti být za všech okolností ve svých profesionálních rozhodnutích nezávislý a odpovědný dle § 1 odst. 4 Etického kodexu žalované (dále jen "Etický
lege artis
kodex
"), povinnosti neposkytovat odborně neodpovídající vyjádření, z nichž by plynuly občanům neoprávněné výhody dle § 2 odst. 13 Etického kodexu a povinnosti být si vědom své občanské úlohy i vlivu na okolí dle § 2 odst. 18 Etického kodexu.Krajský soud v Ostravě usnesením ze dne 10. 1. 2008, čj. 22 Ca 313/2007-37, odmítl žalobu ze dne 14. 4. 2007 proti rozhodnutí žalované pro opožděnost. Toto usnesení však bylo na základě kasační stížnosti žalobkyně zrušeno rozsudkem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2009, čj. 4 Ads 39/2008-83, č. 1980/2010 Sb. NSS, který dospěl k závěru, že žaloba byla podána včas, a to v důsledku nesprávného poučení obsaženého v napadeném rozhodnutí žalované.
Po vrácení věci Nejvyšším správním soudem k dalšímu řízení krajský soud rozhodl rozsudkem ze dne 2. 4. 2010, čj. 22 Ca 313/2007-128, tak, že prohlásil nicotnost napadeného rozhodnutí žalované.
Nejvyšší správní soud v následném rozsudku ze dne 21. 7. 2010, čj. 3 Ads 74/2010-173, č. 2159/2010 Sb. NSS, dospěl k závěru, že v posuzovaném případě nešlo o situaci, kdy by o věci rozhodoval věcně nepříslušný orgán, ale o situaci, kdy věcně příslušný orgán byl nesprávně obsazen, napadené rozhodnutí nebylo tedy nicotné, ale nezákonné. Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu opět vrátil k dalšímu řízení.
Krajský soud rozsudkem ze dne 2. 9. 2010, čj. 38 Ad 42/2010-197, zrušil rozhodnutí žalované ze dne 14. 4. 2007 a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Čestná rada žalované vydala dne 3. 6. 2011 rozhodnutí o tom, že se žalobkyně disciplinárně provinila, přičemž jí bylo dle § 13 odst. 3 písm. a) Stavovského předpisu žalované č. 4 - Disciplinárního řádu (dále jen "disciplinární řád") a podle § 18 odst. 3 písm. c) zákona o komorách uloženo disciplinární opatření - vyloučení z České lékařské komory.
V žalobě proti napadenému rozhodnutí žalobkyně mimo jiné namítala, že provinění bylo promlčeno, a nemělo by tak být dále projednáváno. Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 28. 11. 2013, čj. 78 Ad 6/2011-37, napadené rozhodnutí žalované zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud přitom k námitce žalobkyně, že úprava dob, po které se "
promlčecí
" lhůta dle § 2 odst. 1 disciplinárního řádu přerušuje, je v rozporu s obecnou úpravou promlčení provinění fyzických osob, které nejsou trestným činem, tj. s úpravou obsaženou v § 20 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, uvedl, že disciplinární delikt je proviněním fyzické osoby, které není přestupkem. Zákon o přestupcích přitom svou působnost váže jen na přestupky, nikoli na disciplinární delikty. Úprava provedená disciplinárním řádem nemůže být v rozporu se zákonem o přestupcích, jelikož disciplinární řád a zákon o přestupcích upravují zcela odlišný okruh otázek, obdobné závěry je třeba učinit i ve vztahu disciplinárního deliktu a trestného činu.Jednotlivá úprava postihů za disciplinární delikty v jednotlivých oblastech je pak provedena vždy konkrétními právními předpisy upravujícími právě tuto oblast. Pokud tedy zákon o komorách - na rozdíl od některých jiných zákonů upravujících disciplinární delikty - otázku zániku práva disciplinární delikt projednat a jeho pachatele za něj postihnout neupravuje a pokud současně k úpravě procesních otázek disciplinárního řízení zmocňuje žalovanou [§ 15 odst. 2 písm. a) zákona o komorách], je třeba konstatovat, že zánik práva provinění projednat a o něm rozhodnout je - na rozdíl od zániku trestnosti - institutem práva procesního. Na základě zmocnění obsaženého v § 15 odst. 2 písm. a) zákona o komorách byla žalovaná oprávněna upravit otázky zániku práva projednat disciplinární delikt člena žalované a rozhodnout o něm ve svém stavovském předpise - disciplinárním řádu, a to bez ohledu na úpravu provedenou zákonem o přestupcích.
Krajský soud zdůraznil, že podle § 2 odst. 1 disciplinárního řádu se dále vyjmenovanými skutečnostmi lhůta k projednání disciplinárního deliktu staví, nikoli přerušuje. Zdůraznil, že pokud uplynutí lhůty v předpisech veřejného práva má za následek zánik práva (zde zánik práva disciplinární delikt projednat a rozhodnout o něm), jedná se o prekluzi, nikoli o promlčení. Lhůta uvedená v § 2 odst. 1 disciplinárního řádu je tak svou povahou prekluzivní.
První skutečností, která dle § 2 odst. 1 disciplinárního řádu staví běh prekluzivní lhůty, je den, kdy stížnost komoře došla (lhůta neběží pouze po dobu tohoto jednoho dne). Druhou skutečností je trvání předběžného šetření. Předběžné šetření následuje po podání jakékoli stížnosti, jedná se o řízení po dobu od doručení stížnosti žalované do rozhodnutí o ukončení předběžného šetření. Stížnost je svou povahou toliko "
podnětem
" k zahájení disciplinárního řízení (které případně následuje právě až po předběžném šetření), jak podnět definuje § 42 správního řádu. Předběžné šetření podle disciplinárního řádu - jakkoli je automatickou reakcí orgánů žalované na doručenou stížnost - je ve smyslu § 46 správního řádu řízením z moci úřední. K řádnému řízení podle disciplinárního řádu je proto třeba oznámit takové řízení tomu, vůči němuž má být případné disciplinární řízení vedeno. Dnem rozhodným pro počátek stavení běhu promlčecí lhůty dle § 2 odst. 1 písm. b) disciplinárního řádu je proto den, kdy se ten, vůči němuž má být případné disciplinární řízení vedeno, o vedení předběžného šetření dozvěděl. Předběžné šetření je pak podle nadpisu § 7 disciplinárního řádu ukončeno "rozhodnutím
" revizní komise okresního sdružení žalované o ukončení předběžného šetření. Krajský soud v odůvodnění dále uvedl, že byl nucen při výkladu pojmu "rozhodnutí
" ve smyslu § 7 disciplinárního řádu odchýlit se od svých dřívějších závěrů obsažených v rozsudcích ze dne 2. 4. 2009, čj. 22 Ca 210/2008-25, a ze dne 18. 6. 2009, čj. 22 Ca 220/2008-25.Ustanovení § 7 disciplinárního řádu totiž rozlišuje mezi "
rozhodnutím
" revizní komise okresního sdružení žalované a návrhem na zahájení disciplinárního řízení. Revizní komise podle § 7 odst. 4 věty prvé disciplinárního řádu "rozhodne
" o jakémkoli z možných postupů ve věci, rozhodnutím ve smyslu formalizovaného aktu je však podle § 7 odst. 5 disciplinárního řádu jen rozhodnutí o nezahajování disciplinárního řízení, rozhodnutí o přerušení řízení či rozhodnutí o zastavení řízení. Naopak pro případ závěru revizní komise okresního sdružení žalované o potřebě podat návrh na zahájení disciplinárního řízení vyplývá z § 7 odst. 4 písm. a) disciplinárního řádu, že takový návrh bude podán až následně po přijetí "rozhodnutí
" revizní komise okresního sdružení žalované (rozhodnutí samotné návrhem není). Disciplinární řízení je pak z logiky věci a konstrukce § 8 disciplinárního řádu zahájeno až doručením návrhu na zahájení disciplinárního řízení čestné radě okresního sdružení žalované (nebo podle § 13 disciplinárního řádu čestné radě žalované). Proto rozhodnutí revizní komise okresního sdružení žalované o potřebě podání návrhu na zahájení disciplinárního řízení není samo o sobě rozhodnutím ve smyslu formalizovaného úkonu správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší či závazně deklarují práva a povinnosti určité osoby, příp. se rozhoduje o procesních otázkách (§ 67 odst. 1 správního řádu), ale pouze neformálním závěrem projednání v revizní komisi okresního sdružení žalované. Současně se však jedná o jediný úkon, který v případě závěru revizní komise okresního sdružení žalované o potřebě podat návrh na zahájení disciplinárního řízení nazývá § 7 disciplinárního řádu "rozhodnutím
". Jestliže je tedy podle nadpisu § 7 disciplinárního řádu předběžné šetření ukončeno "rozhodnutím
", pak se v terminologii tohoto ustanovení musí jednat právě o tento neformální závěr projednání v revizní komisi okresního sdružení žalované. Přijetím takového závěru je tedy předběžné řízení skončeno.Dalším úsekem stavícím běh prekluzivní lhůty k projednání disciplinárního deliktu je disciplinární řízení samotné. Disciplinární řád nestanoví žádné náležitosti návrhu na zahájení disciplinárního řízení. Při posouzení otázky minimálních požadavků na náležitosti návrhu na zahájení disciplinárního řízení vycházel krajský soud z dlouhodobé judikatury správních soudů o správním trestání vystavěné na premise, že disciplinární orgán může uznat disciplinárně stíhaného vinným jen takovým skutkem, pro který byl podán návrh na zahájení disciplinárního řízení, kdy totožnost skutku, pro který se řízení vede, musí být zachována ve všech fázích řízení. I při nejmírnějších požadavcích na náležitosti návrhu na zahájení disciplinárního řízení musí být v návrhu alespoň v hrubých rysech vylíčen skutek - jednání, v němž je spatřován disciplinární delikt - tak, aby tento skutek nebylo možno zaměnit s jiným. Účinky ve vztahu k běhu doby pro projednání provinění pak může mít jen takový návrh, který obsahuje aspoň tuto esenciální náležitost, jinak se totiž jedná o návrh zmatečný. V případě následného odstranění této vady návrhu má pak vliv na běh uvedené lhůty až podání návrhu řádného (odstranění vad návrhu).
Podle krajského soudu je písemnost revizní komise okresního sdružení žalované ze dne 20. 9. 2004 jednoznačně deklarací vůle revizní komise okresního sdružení žalované, že je třeba podat návrh na zahájení disciplinárního řízení. Jedná se tak o deklaraci neformálního závěru projednání v revizní komisi okresního sdružení žalované, kdy přijetím tohoto závěru bylo ukončeno předběžné šetření. Při absenci jakékoli jiné listiny pak byla čestnou radou žalované tato písemnost posouzena podle svého obsahu i jako návrh na zahájení disciplinárního řízení. Tento návrh však podle krajského soudu nebyl způsobilý přivodit stavení lhůty k projednání disciplinárního deliktu a rozhodnutí o něm ve smyslu § 2 odst. 1 písm. c) disciplinárního řádu, jelikož vymezení skutku tak, aby nemohl být zaměněn s jiným, nelze ani při nejmírnějších požadavcích vyvodit ze slov "
obsahem stížnosti je neetické chování
[žalobkyně]" a "dále se
[žalobkyně] dopustila velmi závažných skutků - porušení morálního a etického kodexu, falšování dokumentace a razítek a psaním nepravdivých zpráv
", kterým chybí jakákoli bližší věcná, časová i místní konkretizace. Čestná rada žalované dne 9. 9. 2006 rozhodla o zrušení "rozhodnutí
" žalované ze dne 20. 9. 2004.Krajský soud vycházel ze své dosavadní judikatury, ve které dospěl k závěru, že rozhodování čestné rady žalované podle § 14 disciplinárního řádu má charakter přezkumného řízení, jak jej upravuje § 94 a násl. správního řádu. Pro přezkumné řízení je však typické, že v něm mohou být rušena jen rozhodnutí ve smyslu § 67 odst. 1 správního řádu, takovým aktem však "
rozhodnutí
" revizní rady okresního sdružení žalované není. Krajský soud proto dospěl k závěru, že tu nebylo žádného rozhodnutí, které by bylo možno postupem podle § 14 odst. 1 písm. a) disciplinárního řádu rušit. Podle obsahu úkonu ze dne 9. 9. 2006 pokládala čestná rada žalované "rozhodnutí
" ze dne 20. 9. 2004 obsahově za návrh na zahájení disciplinárního řízení, který však má vady, které je nutno odstranit. Podle krajského soudu se jednalo o jedinou možnou reakci na vadný návrh, tj. výzvu k odstranění jeho vad. Jako na takovou výzvu též bylo na písemnost ze dne 9. 9. 2006 reagováno, kdy podáním ze dne 15. 11. 2006 doručeným čestné radě žalované dne 20. 11. 2006 byly vady návrhu odstraněny. S ohledem na skutečnost, že tu nebylo žádné rozhodnutí rušené čestnou radou žalované, nebylo možné na posuzovanou věc aplikovat § 14 odst. 2 disciplinárního řádu.S ohledem na výše uvedené závěry krajský soud zkonstatoval, že pro běh lhůty dle § 2 odst. 1 disciplinárního řádu byly rozhodné dva okamžiky: "
rozhodnutí
" ze dne 20. 9. 2004 ukončilo předběžné šetření, a dne 20. 11. 2006 byl první řádný návrh doručen čestné radě žalované (následkem bylo stavení lhůty z důvodu řádně zahájeného disciplinárního řízení). V časovém úseku od 20. 9. 2004 do 20. 11. 2006 tedy neexistovala jiná z překážek doby podle § 2 odst. 1 disciplinárního řádu. Počínaje dnem 21. 9. 2004 běžela lhůta stanovená § 2 odst. 1 disciplinárního řádu, tato lhůta je jednoletá a do 20. 11. 2006 bezpečně proběhla, aniž by bylo řádně zahájeno disciplinární řízení. Z výše uvedených důvodů shledal krajský soud důvodnou námitku žalobkyně o tom, že lhůta k projednání předmětného skutku stanovená v § 2 odst. 1 disciplinárního řádu proběhla, proto již dále nemohl být tento skutek čestnou radou žalované v době vydání napadeného rozhodnutí projednáván. Proto krajský soud napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení.Žalovaná (stěžovatelka) podala proti tomuto rozsudku kasační stížnost, v níž mimo jiné nesouhlasila se závěrem krajského soudu o tom, že uběhla roční promlčecí doba podle § 2 odst. 1 disciplinárního řádu. Konkrétně rozporovala tvrzení soudu, že od 20. 9. 2004 (rozhodnutí revizní komise okresního sdružení stěžovatelky o zahájení disciplinárního řízení) do 20. 11. 2006 (doručení nového návrhu na zahájení disciplinárního řízení čestné radě stěžovatelky) netrvalo stavení běhu promlčecí lhůty podle § 2 odst. 1 disciplinárního řádu.
Skutečnost, že byl čestnou radou stěžovatelky dne 9. 9. 2006 pro formální vady zrušen první návrh na zahájení disciplinárního řízení revizní komise okresního sdružení stěžovatelky ve Zlíně ze dne 20. 9. 2004 a dne 15. 11. 2006 byl návrh na zahájení disciplinárního řízení podán znovu bez formálních vad, nelze dle stěžovatelky interpretovat tak, že v období od 20. 9. 2004 do 20. 11. 2006 neexistovala žádná z překážek běhu promlčecí doby podle § 2 odst. 1 disciplinárního řádu stěžovatelky. Před řízením, ani během celého řízení tedy nemohlo dojít k uplynutí roční promlčecí doby, a tím tedy k nemožnosti projednat skutek, který byl předmětem žalobou napadeného správního rozhodnutí, a rozhodnout o něm.
Žalobkyně podala ke kasační stížnosti vyjádření, ve kterém sdělila, že napadený rozsudek považuje za správný, přesto polemizovala se závěry, že promlčení disciplinárního opatření je institutem práva procesního, a proto má stěžovatelka právo si tuto otázku "
libovolně
" upravit ve svém disciplinárním řádu na základě zmocnění dle § 15 odst. 2 písm. a) zákona o komorách. Žalobkyně je toho názoru, že promlčení musí mít i u disciplinárních deliktů projednávaných stěžovatelkou minimálně zčásti hmotněprávní povahu. Nelze tak připustit závěr, že by si stěžovatelka jakožto profesní komora stanovovala ve svých procesních řádech (např. v disciplinárním řádu) hmotněprávní podmínky pro zánik odpovědnosti, kdy tato otázka musí být nutně řešena formou zákona.Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
Podzákonnou úpravu na úrovni vnitřního předpisu stěžovatelky představuje disciplinární řád. Podle § 1 odst. 3 disciplinárního řádu "[ř]
ízením podle tohoto disciplinárního řádu se rozumí projednávání stížností orgány komory (dále jen ,řízení') a sestává z:
a) předběžného šetření, jehož cílem je zjistit, zda řízení případu je v kompetenci komory, zda je přípustné disciplinární řízení a zda je důvod k podání návrhu na jeho zahájení,
b) disciplinárního řízení, jehož cílem je spravedlivě rozhodnout o návrhu revizní komise na zahájení disciplinárního řízení. V odůvodněných případech může být disciplinární řízení se souhlasem toho, kdo podal stížnost, a lékaře, proti kterému stížnost směřuje, nahrazeno smírčím řízením.
"Podle § 2 odst. 1 disciplinárního řádu "[d]
isciplinární provinění nelze projednat, uplynula-li od jeho spáchání promlčecí doba, jež činí jeden rok. Běh promlčecí doby se staví:
a) dnem kdy stížnost, která je podkladem pro řízení, komoře došla,
b) po dobu trvání předběžného šetření,
c) po dobu trvání disciplinárního řízení,
d) po dobu řízení dle § 14,
e) po dobu, kdy lékař, proti kterému stížnost směřuje, není členem komory,
f) po dobu, kdy je v téže věci vedeno řízení u jiného orgánu, zejména u orgánu činného v trestním řízení.
" (...)Podle § 7 disciplinárního řádu odst. 3 písm. a) (rozhodnutí o ukončení předběžného šetření) "[p]
ověřený člen revizní komise okresního sdružení komory po shromáždění všech potřebných podkladů pro rozhodnutí:
a) vypracuje návrh na zahájení disciplinárního řízení, který předloží ke schválení revizní komisi okresního sdružení
".Podle § 7 odst. 4 disciplinárního řádu "[r]
evizní komise okresního sdružení komory projedná návrh pověřeného člena podaný po ukončení předběžného šetření a rozhodne o tom, zda návrh schvaluje, popř. o jiném postupu ve věci. Předseda revizní komise okresního sdružení komory současně zajistí, aby nejpozději ve lhůtě do 30 dnů:
a) byl podán návrh na zahájení disciplinárního řízení, nebo
b) bylo vypracováno písemné rozhodnutí o nezahájení disciplinárního řízení
ba) z důvodu neviny lékaře, nebo
bb) z důvodu, že vinu lékaře nelze prokázat, nebo
c) bylo vypracováno rozhodnutí o přerušení řízení,
d) bylo vypracováno rozhodnutí o zastavení řízení.
" (...)Podle § 14 odst. 1 písm. a) "[p]
ředseda nebo pověřený člen čestné rady komory může přezkoumávat všechna rozhodnutí učiněná disciplinárními orgány okresních sdružení. Na jeho návrh může čestná rada komory zrušit kterékoliv disciplinární rozhodnutí orgánu okresního sdružení komory a vrátit věc k novému projednání a rozhodnutí. V takovém případě jsou orgány okresního sdružení komory vázány právním názorem čestné rady komory.
"Podle § 14 odst. 2 "[p]
ravomocné rozhodnutí disciplinárního orgánu okresního sdružení komory může čestná rada komory zrušit, pokud zahájila šetření ve věci do 6 měsíců ode dne, kdy jí bylo rozhodnutí doručeno
". (...)Nejvyšší správní soud se předně zabýval právním rámcem institutu zániku práva disciplinární delikt projednat. Nejvyšší správní soud již v předchozím rozsudku týkajícím se této věci čj. 3 Ads 74/2010-173, uvedl, že stěžovatelka "
je ze zákona oprávněna prostřednictvím sjezdu delegátů vydávat svůj disciplinární řád [§ 15 odst. 2 písm. a)
[zákona o komorách]]. Podstatné však je, že tento zákon v žádném ze svých ustanovení neuvádí, v jakém poměru je tento vnitřní předpis k zákonné úpravě disciplinárního řízení, resp. co má být jeho obsahem a jaká ustanovení zákona má disciplinární řád provádět. Věcná působnost disciplinárního řádu byla tedy zákonem
[o komorách] poměrně nedostatečně vymezena, pročež je otázkou, do jaké míry se tento vnitřní předpis při úpravě procesních pravidel disciplinárního řízení pohybuje
secundum legem
a do jaké míry jsou jeho pravidla
praeter legem
, či dokonce
contra legem
. Nejvyššímu správnímu soudu však nepřísluší na tomto místě a v tomto řízení pravomoc přezkoumávat zákonnost vnitřního předpisu Komory v abstraktním slova smyslu, přísluší mu pouze zkoumat soulad aplikace konkrétních pravidel tohoto předpisu se zákonným rámcem disciplinárního řízení upraveným v zákoně
[o komorách]." Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěry krajského soudu, které navíc stěžovatelka ani žalobkyně v řízení o kasační stížnosti nezpochybňují, že zákon o komorách sice otázku zániku práva disciplinární delikt projednat neupravuje, nicméně v § 15 odst. 2 písm. a) zmocňuje stěžovatelku k vydávání svého vlastního disciplinárního řádu, a stěžovatelka byla oprávněna upravit si otázky zániku práva projednat disciplinární delikt člena komory ve svém stavovském předpise. V opačném případě by Nejvyšší správní soud musel od § 2 disciplinárního řádu odhlédnout a otázka promlčení (resp. prekluze
) odpovědnosti za disciplinární delikt lékaře by představovala mezeru v právní úpravě; k takovému závěru však Nejvyšší správní soud nedospěl. Na druhé straně však Nejvyšší správní soud musí korigovat závěry krajského soudu o tom, že zánik práva provinění projednat je institutem práva procesního. Krajský soud správně vyložil, že pokud má uplynutí lhůty v předpisech veřejného práva za následek zánik práva, jedná se prekluzi. Prekluze
je však svou povahou institut práva hmotného, i když je úzce svázána s mechanismy práva procesního. Předmětná právní "úprava promlčení
" disciplinárního deliktu je tak evidentně úpravou způsobující hmotněprávní účinky, nikoliv pouze účinky procesní.Nejvyšší správní soud musel dále posoudit otázku, zda v časovém úseku od 20. 9. 2004 do 20. 11. 2006 došlo ke stavení běhu "
promlčecí lhůty
" ve smyslu § 2 odst. 1 disciplinárního řádu. Krajský soud dospěl k závěru, že prekluzivní lhůta
se nestavila, vzhledem k tomu, že "rozhodnutí
" ze dne 20. 9. 2004, které bylo současně návrhem na zahájení disciplinárního řízení, nebylo způsobilé přivodit stavení lhůty k projednání disciplinárního deliktu a rozhodnutí o něm, neboť tomuto "návrhu
" chybělo vymezení skutku tak, aby nemohl být zaměněn s jiným. Stavení "promlčecí lhůty
" ve smyslu překážky trvání disciplinárního řízení nastalo až dne 20. 11. 2006, tedy doručením prvního řádného návrhu na zahájení disciplinárního řízení čestné radě stěžovatelky. Čestná rada stěžovatelky dne 9. 9. 2006 rozhodla o zrušení "rozhodnutí
" revizní komise okresního sdružení stěžovatelky ze dne 20. 9. 2004, to však nebylo rozhodnutím, který by bylo možno postupem podle § 14 odst. 1 písm. a) disciplinárního řádu rušit, proto nebylo možné aplikovat na posuzovanou věc § 14 odst. 2 disciplinárního řádu (stavení doby po dobu řízení podle § 14). Naopak stěžovatelka má za to, že v období od 20. 9. 2004 do 9. 9. 2006 probíhalo disciplinární řízení, lhůta k projednání disciplinárního deliktu se stavila, a to, že byl návrh formálně vadný, neznamenalo, že nenastala fáze disciplinárního řízení a lhůta se nestavila.Klíčové je nyní posouzení správnosti právního závěru krajského soudu o tom, že účinky ve vztahu k běhu doby pro zánik práva disciplinární delikt projednat pak může mít jen takový návrh, který obsahuje alespoň v hrubých rysech vylíčení skutku - jednání, v němž je spatřován disciplinární delikt - tak, aby tento skutek nebylo možno zaměnit s jiným, jinak se totiž jedná o návrh zmatečný. V případě následného odstranění této vady návrhu má pak vliv na běh uvedené lhůty až podání návrhu řádného (odstranění vad návrhu).
Krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku uvedl, že vylíčení skutku je esenciální náležitostí obžaloby v trestním řízení, kárných žalob ve věcech kárných provinění advokátů, notářů, soudců, státních zástupců a soudních exekutorů atd. Jedná se tedy o základní požadavek na návrh na jakékoliv potrestání, ať už soudní, kárné, disciplinární, či jiné.
Delikty členů profesních komor jsou specifickou skupinou veřejných disciplinárních deliktů. Vůči speciálním ustanovením o řízení o nich obsažených na zákonné i podzákonné úrovni se až na výjimky subsidiárně uplatní správní řád. Podrobnosti o disciplinárním řízení stanoví typicky statutární předpisy komor (např. kárné řády) viz k tomu Mates, P. a kol.
Základy správního práva trestního
. 5. vyd. Praha: C. H. Beck, 2010, s. 133. Mezi delikty členů profesních komor patří např. delikty lékaře, stomatologa, lékárníka, veterinárního lékaře, disciplinární provinění notáře, autorizovaného architekta, autorizovaného inženýra a autorizovaného technika, disciplinární provinění daňového poradce, kárné provinění advokáta, disciplinární provinění patentového zástupce, delikt statutárního auditora. Při srovnání s jinými disciplinárními předpisy lze zjistit, že zatímco disciplinární řád stěžovatelky nestanovuje, co musí obsahovat návrh na zahájení disciplinárního řízení, podle Disciplinárního řádu Komory daňových poradců musí návrh na zahájení řízení (disciplinární žaloba) obsahovat popis skutku, v němž je spatřováno disciplinární provinění (§ 11), podle Disciplinárního a smírčího řádu České komory architektů návrh na zahájení disciplinárního řízení musí obsahovat žalobní návrh, v němž musí být označen skutek, pro který je obviněný stíhán, s uvedením místa, času a způsobu jeho spáchání, popřípadě s uvedením jiných skutečností, pokud je jich třeba k tomu, aby skutek nemohl být zaměněn s jiným; dále musí být uvedeno, jaké disciplinární provinění se v tomto skutku spatřuje (§ 32). Disciplinární řízení autorizovaných osob je upraveno zákonem č. 360/1992 Sb., o výkonu povolání autorizovaných architektů a o výkonu povolání autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě, a návrh na zahájení disciplinárního řízení musí být podle § 21 také skutkově vymezen. V případě kárných žalob podle advokátního kárného řádu (vyhláška č. 244/1996 Sb.) nebo notářského řádu (zákon č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti) musí být také jejím obsahem popis skutku, po který se kárná žaloba podává. Samozřejmě v řízení o přestupcích jako o základním typu správního deliktu, ačkoliv se již nejedná o disciplinární delikty, představuje vylíčení skutku esenciální náležitost návrhu na zahájení řízení v případě tzv. návrhových přestupků: podle § 68 odst. 2 zákona o přestupcích musí být v návrhu uvedeno kde, kdy a jakým způsobem měl být přestupek spáchán.Popis skutku jako nutná náležitost návrhu na zahájení disciplinárního řízení má svůj význam - jednak je nezbytné, aby měl disciplinárně (kárně) obviněný možnost se k obvinění vyjádřit (a to nelze bez toho, aby věděl, za co je vlastně disciplinárně stíhán), jednak je ale také kladen důraz na to, aby osoba nemohla být výrokem rozhodnutí o vině potrestána za skutky, které nebyly předmětem samotného kárného (resp. disciplinárního) návrhu. Tak například v případě kárných žalob advokátů Vrchní soud v Praze v roce 1997 judikoval, že "[k], vyjádřené mimo jiné i negativní podmínkou řízení - překážkou
árný senát kárné komise České advokátní komory nemůže uznat kárně stíhaného advokáta vinným skutkem, pro který nebyla podána kárná žaloba, a uložit mu za něj trest (§ 27 zákona č. 128/1990 Sb., o advokacii), byť i se současným potrestáním za jiné skutky, pro které žaloba podána byla
" (rozhodnutí Vrchního soudu v Praze ze dne 29. 12. 1997, čj. 6 A 208/95-57). Ačkoliv disciplinární řád stěžovatelky neobsahoval žádné ustanovení o tom, jaké podstatné náležitosti má návrh na zahájení disciplinárního řízení obsahovat, podle § 8 disciplinárního řádu se návrh na zahájení disciplinárního řízení zasílá lékaři, proti kterému návrh směřuje, tento lékař má právo písemně se k němu vyjádřit. Pokud návrh není dostatečný ve smyslu popisu skutku, který se stal (ačkoliv žalobkyně o skutku ví již ze zaslané stížnosti ve fázi předběžného šetření), nemá možnost adekvátně hájit svá práva. Přesné vymezení skutku, pro který je vedeno disciplinární řízení má význam i pro dodržení zásady ne bis in idem
litispendence
, která brání, aby bylo zahájeno řízení, pokud v téže věci probíhá řízení u jiného správního orgánu.Krajský soud poukazoval na popis skutku jako esenciální náležitost obžaloby v trestním řízení a kárných žalob. Jakkoliv lze krajskému soudu dát nepochybně za pravdu z hlediska správnosti uvedeného tvrzení, Nejvyšší správní soud považuje za potřebné k tomuto výkladu uvést, že vhodnější je srovnávat disciplinární delikt lékařů s ostatními disciplinárními delikty v profesní samosprávě, nicméně i takto pojatá analogie je za určitých podmínek aplikovatelná. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 16. 4. 2008, čj. 1 As 27/2008-67, použít v oblasti správního trestání analogie práva nebo zákona lze jen "
v omezeném rozsahu, pouze tam, kdy to, co má být aplikováno, určitou otázku vůbec neřeší, nevede-li takový výklad k újmě účastníka řízení a ani k újmě na ochraně hodnot, na jejichž vytváření a ochraně je veřejný zájem
". Tyto podmínky jsou v nyní posuzovaném případě splněny. Pomocí analogie opřené o výše uvedená srovnání právních úprav jednotlivých disciplinárních řízení, v poslední řadě též i trestního řízení soudního, lze tedy dospět k závěru, že i návrh na zahájení disciplinárního řízení se žalobkyní měl obsahovat vylíčení skutku tak, aby ho nebylo možné zaměnit s jiným.Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil následující skutečnosti rozhodné pro posouzení plynutí prekluzivní lhůty. Dne 2. 6. 2004 se měla žalobkyně dopustit spáchání stěžovatelkou vytýkaného jednání. Od spáchání provinění počala běžet
prekluzivní lhůta
, která se poprvé stavila dnem, kdy revizní komisi stěžovatelky došla stížnost ze dne 22. 6. 2004, tedy dne 25. 6. 2004. Dalším důvodem pro stavení lhůty bylo doba trvání předběžného šetření. Krajský soud dovodil, že dnem rozhodným pro počátek stavení lhůty z důvodu trvání předběžného šetření je až den, kdy se ten, vůči němuž má být případné disciplinární řízení vedeno, o vedení předběžného šetření dozvěděl. Fáze předběžného šetření je pak ukončena "rozhodnutím
" revizní komise okresního sdružení stěžovatelky o ukončení předběžného šetření. Dne 14. 7. 2004 pověřený člen revizní komise stěžovatelky rozhodl o přijetí stížnosti a předání k dalšímu řešení revizní komisi okresního sdružení stěžovatelky, této bylo rozhodnutí doručeno dne 16. 7. 2004. Až dne 12. 8. 2004 pověřený člen revizní komise MUDr. B. zaslal žalobkyni kopii stížnosti a požádal o její vyjádření. Tudíž až ode dne doručení stížnosti žalobkyni (který ale nelze ze spisu přesně určit) lze mluvit (při akceptování výkladu krajského soudu) o zahájení předběžného šetření. Podle disciplinárního řádu návrh na zahájení disciplinárního řízení předkládá pověřený člen revizní komise okresního sdružení stěžovatelky ke schvalování revizní komisi okresního sdružení stěžovatelky, přičemž pokud revizní komise okresního sdružení stěžovatelky rozhodne, že návrh schvaluje, její předseda zajistí, aby byl ve lhůtě do 30 dnů podán návrh na zahájení disciplinárního řízení. Tento návrh podá pověřený člen revizní komise předsedovi čestné rady okresního sdružení stěžovatelky. Předseda čestné rady okresního sdružení stěžovatelky neprodleně po obdržení návrhu jmenuje pověřeného člena, který disciplinární řízení povede, tento pověřený člen určí termín jednání nejpozději do 40 dnů ode dne, kdy byl čestné radě doručen návrh. Ve správním spisu je mimo jiné založen přípis předsedkyně čestné rady okresního sdružení stěžovatelky ze dne 2. 9. 2004 o předání případu vzhledem k závažnosti provinění revizní komisi stěžovatelky, které byl tento přípis doručen dne 6. 9. 2004. Dále je ve spisu založena reakce žalobkyně (zřejmě na přípis ze dne 12. 8. 2004) ze dne 10. 9. 2004 adresovaná předsedovi stěžovatelky. Revizní komise okresního sdružení stěžovatelky dne 20. 9. 2004 rozhodla podat návrh na zahájení disciplinárního řízení, tento návrh byl čestné radě stěžovatelky doručen dne 22. 9. 2004. Od tohoto dne bylo zahájeno disciplinární řízení. Ode dne doručení stížnosti žalobkyni (přesné datum není známo) se stavila lhůta k projednání z důvodu překážky trvání předběžného šetření až do 20. 9. 2004. Spornou otázkou v posuzované věci je to, zda byl návrh ze dne 20. 9. 2004 způsobilý zahájit disciplinární řízení, a tudíž i stavení lhůty z důvodu překážky trvání disciplinárního řízení.V návrhu ze dne 20. 9. 2004 se uvádí, že "
obsahem stížnosti je neetické chování žalobkyně
". V souladu s Etickým kodexem stěžovatelky, § 1 odst. 1 a 3, § 2 odst. 1, 11, 12, 13, a 16 podává předseda revizní komise okresního sdružení stěžovatelky návrh na zahájení disciplinárního řízení se žalobkyní. Dále se žalobkyně dopustila "velmi závažných skutků - porušení morálního a etického kodexu, falšovaní dokumentace a razítek a psaním nepravdivých zpráv
". Žalobkyně, která předtím obdržela i kopii předmětné stížnosti, na to zareagovala vyjádřením doručeným dne 23. 9. 2004: "Opravdu nevím, o čem píšete, tam k žádnému falšování dokumentace a razítek nešlo. Asi jste tomu nerozuměl. To byl jenom osobní dopis té bezdomovkyni.
" V dopisu pověřeného člena žalobkyni založeném ve spisu ze dne 27. 9. 2004 se uvádí "to falšování uvádím úmyslně, a tím jsem myslel případ falšování dopisu, razítek v roce 2000, které jste provedla
". Dne 3. 11. 2004 rozhodl senát čestné rady okresního sdružení stěžovatelky o postoupení věci podle § 10 odst. 1 písm. a) disciplinárního řádu čestné radě stěžovatelky - žalobkyně je v tomto rozhodnutí dostatečně identifikována (datum narození, adresa) a skutek ze dne 2. 6. 2004 je dostatečným způsobem popsán. Dne 9. 9. 2006 čestná rada stěžovatelky rozhodla, že rozhodnutí o zahájení disciplinárního řízení ze dne 20. 9. 2004 se zrušuje a věc se vrací revizní komisi okresního sdružení stěžovatelky k novému projednání a rozhodnutí, z důvodu že toto rozhodnutí trpělo věcnými i formálními vadami. Konkrétně čestná rada stěžovatelky rozhodnutí (tzn. návrhu na zahájení disciplinárního řízení) ze dne 20. 9. 2004 vytkla, že neobsahovalo přesný popis skutku, identifikaci žalobkyně, ani odkaz na důkazy. Prostý výčet ustanovení etického kodexu je zcela nedostatečný a ani při soudním přezkumu by návrh neobstál. V reakci na to byl dne 15. 11. 2006 vypracován a dne 16. 11. 2006 zaslán čestné radě stěžovatelky nový návrh na zahájení disciplinárního řízení s přesným popisem skutku a identifikací žalobkyně. Čestné radě stěžovatelky byl doručen dne 20. 11. 2006.Krajský soud k běhu lhůty k projednání disciplinárního deliktu a rozhodnutí o něm v posuzované věci uzavřel, že rozhodné jsou dvě skutečnosti, a to přijetí "
rozhodnutí Revizní komise Okresního sdružení
" stěžovatelky dne 20. 9. 2004 a dále první řádný návrh na zahájení disciplinárního řízení ze dne 15. 11. 2006, doručený čestné radě stěžovatelky dne 20. 11. 2006. První z uvedených skutečností způsobila ukončení předběžného šetření, a až druhá z nich měla za následek stavení "promlčecí
" doby z titulu řádného zahájení disciplinárního řízení. Jiná z překážek běhu této doby podle § 2 odst. 1 disciplinárního řádu tu dle obsahu spisu v časovém úseku od 20. 9. 2004 do 20. 11. 2006 nebyla.Nejvyšší správní soud po komplexním přezkoumání argumentace krajského soudu dospěl k týmž skutkovým i právním závěrům. Rozhodnutí čestné rady okresního sdružení stěžovatelky ze dne 20. 9. 2004, které bylo po obsahové stránce třeba považovat za návrh, neobsahovalo dosti podrobné vymezení skutku, z něhož byla žalobkyně obviněna, aby takový návrh na zahájení disciplinárního řízení mohl účinně přerušit promlčecí (prekluzivní) lhůtu stanovenou v délce jednoho roku. Jestliže tedy byl první řádný návrh na zahájení disciplinárního řízení doručen čestné radě stěžovatelky dne 20. 11. 2006, a lhůta stanovená § 2 odst. 1 disciplinárního řádu stěžovatelky běžela počínaje dnem 21. 9. 2004, přičemž tato lhůta je jednoletá, do 20. 11. 2006 bezpečně proběhla. Po jejím uplynutí odpovědnost za disciplinární delikt žalobkyně zanikla.
Souhrnně vzato se tak Nejvyšší správní soud v nyní projednávané věci plně ztotožnil s hodnocením a závěry krajského soudu v napadeném rozsudku. Současně s ohledem na poměrnou podrobnost a obsažnost odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu, Nejvyšší správní soud ještě dále odkazuje pro dokreslení hodnocení věci v jednotlivých podrobnostech také na autentický text daného odůvodnění, který je účastníkům řízení znám.
*)
S účinností od 1. 4. 2012 zrušen zákonem č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách).
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.