Vydání 3/2017

[9] Rozšířený senát nejprve zvážil, zda má pravomoc rozhodnout spornou právní otázku.

[10] V citovaném rozsudku čj. 7 As 53/2011-83 Nejvyšší správní soud vyslovil tento názor: „ [...] .“ Obdobný názor zopakoval sedmý senát i v rozsudku čj. 7 As 125/2013-35. Z tohoto názoru dále vycházel Nejvyšší správní soud i v rozsudcích ze dne 27. 11. 2013, čj. 3 As 58/2013-46, a ze dne 30. 9. 2014, čj. 10 Ads 21/2014-25.

[11] Nad rámec rekapitulace judikatury Nejvyššího správního soudu uvedené v usnesení o postoupení věci rozšířený senát uvádí, že lze nalézt i rozhodnutí založená na opačném názoru. V rozsudku ze dne 9. 10. 2014, čj. 4 As 158/2014-25, se uvádí: „ [prvního stupně].“ Tento názor také zaujaly v některých případech krajské soudy (srov. např. rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích ze dne 1. 4. 2015, čj. 52 A 58/2014-77, rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 2. 2013, čj. 1 A 21/2011-50).

[12] Pro založení pravomoci rozšířeného senátu je rozhodné již to, že třetí senát v usnesení o postoupení této věci rozšířenému senátu dospěl k názoru zcela odlišnému od názoru přijatého v rozsudku čj. 7 As 53/2011-83 a v navazující judikatuře a domáhá se jeho popření. Jsou proto dány podmínky pravomoci rozšířeného senátu podle § 17 odst. 1 s. ř. s.

[13] Podle § 23 odst. 4 správního řádu, „[a].“

[14] Podle § 24 odst. 1 správního řádu, „[j]“.

[15] Rozhodná otázka, kterou se rozšířený senát musí v předložené věci zabývat, je, zda nevhození uložené a nevyzvednuté zásilky do vlastních rukou po uplynutí úložní doby do schránky adresáta vylučuje vznik náhradního doručení dle § 24 odst. 1 správního řádu.

[16] Rozšířený senát se v této otázce přiklonil k názoru předkládajícího senátu.

[17] Nejprve z hlediska samotného gramatického výkladu je třeba uvést, že § 24 odst. 1 neuvádí jako podmínku „“ následné vhození do schránky adresáta. Toto ustanovení počítá především s tím, že zásilka má být uložena a připravena k vyzvednutí. S tím samozřejmě neodmyslitelně souvisí nutnost vyzvání adresáta, aby si zásilku vyzvedl a s tím související poučení. Další podmínkou pro náhradní doručení uvedenou výslovně v § 24 odst. 1 je uplynutí úložní doby, resp. lhůty pro její vyzvednutí, aniž by byla zásilka vyzvednuta.

[18] Předkládající senát rovněž přiléhavě upozornil na záměr historického zákonodárce vyjádřený v důvodové zprávě k návrhu zákona posléze přijatého a publikovaného pod č. 7/2009 Sb. V průběhu projednávání v Poslanecké sněmovně byla nová úprava doručování původně zamýšlená pouze pro občanské soudní řízení rozšířena s určitými nepodstatnými modifikacemi i na správní řízení a daňové řízení novelizací rovněž správního řádu a daňového řádu. Důvodová zpráva (sněmovní tisk č. 478/0, volební období 2006-2010, www.psp.cz) k nově zaváděnému vhození do schránky adresáta uvádí: „.“ Z tohoto je zřejmé, že úmyslem zákonodárce nebylo vázat vznik doručení na následné vhození, nicméně toto vhození zavedl jako „“ institut zvyšující komfort občanů, kterým bylo fikcí doručeno. Důvodová zpráva vedle toho zdůrazňuje, že prostředkem k odstranění tvrdosti v případě doručení je institut neúčinnosti doručení (nyní srov. § 24 odst. 2 správního řádu).

[19] Citovaná důvodová zpráva zároveň uvádí největší slabiny předchozí právní úpravy doručování, které měly být novelou odstraněny: „.“ Tato důvodová zpráva se týká původního vládního návrhu zákona, kterým měla být změněna úprava doručování pouze v občanském soudním řádu, v průběhu projednávání návrhu zákona ve sněmovně ovšem byla do návrhu doplněna shodná změna předpisů o doručování ve správním řádu, proto lze záměr zákonodárce vyjádřený v důvodové zprávě vztáhnout i na tento předpis. Pokud tedy úmyslem zákonodárce bylo zvýšit efektivitu doručování, právní jistotu zúčastněných osob a odpovědnost adresátů, výklad přijatý v rozsudku čj. 7 As 53/2011-83 míří zcela opačným směrem. I v případě doručování na správnou adresu trvalého pobytu totiž opětovně vytváří prostor pro zpochybnění účinnosti doručení dohady o existenci a přístupnosti domovní schránky, do níž bylo či nebylo možno zásilku vložit, jako tomu je v nyní posuzovaném případě. Shora citované rozsudky ve věcech sp. zn. 3 As 58/2013 a sp. zn. 10 Ads 21/2014 svědčí o tom, že lze vést donekonečna spory o tom, zda vložení do schránky po uplynutí tří dnů, popř. deseti či více dnů po uplynutí úložní doby již znamená vyloučení náhradního doručení, či nikoli. Adresát, kterému po uplynutí úložní doby nebyla vhozena zásilka do schránky, by byl v nejistotě, zda zásilka byla či nebyla doručena v závislosti na tom, zda správní orgán vložení do schránky vyloučil, či nikoli (přičemž správní orgán ohledně této otázky disponuje určitou diskrecí, kterou lze jen obtížně přezkoumat). Výklad, který takto oslabuje základní účel právní úpravy doručování písemností, je dle rozšířeného senátu třeba odmítnout.

[20] Účelem shora uváděné novelizace právní úpravy doručování zákonem č. 7/2009 Sb. bylo dále mj. sjednocení právního režimu doručování v občanském soudním řízení (resp. i soudním řízení správním) a úpravy doručování v řízení správním (srov. pozměňovací návrh ústavněprávního výboru, sněmovní tisk č. 478/2). Rozšířený senát respektuje, že výklad příslušných ustanovení občanského soudního řádu týkajících se této problematiky (tj. § 49 odst. 4) je především úkolem civilních soudů. Jejich (vedle předkládajícím senátem citovaného usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 4. 2013, sp. zn. 33 Cdo 1002/2013, lze rovněž poukázat na usnesení Vrchního soudu v Praze 12. 9. 2012, čj. 8 Cmo 299/2011-16, které je opakovaně citováno v komentářové literatuře) je vystavěna na názoru, že následné úkony doručujícího orgánu, popř. soudu, po uplynutí úložní doby a nevyzvednutí uložené zásilky, tj. poté, co nastala doručení (vhození zásilky do schránky, vyvěšení sdělení o nemožnosti vložení dle § 49 odst. 4 na konci o. s. ř.) mají pouze pořádkový charakter a nejsou podmínkou pro náhradní doručení. Stejný názor zcela jednotně zastává i dostupná komentářová literatura k občanskému soudnímu řádu (Lavický, P. a kol. Praha: Wolters Kluwer, 2016, s. 1116; Jirsa, J. Praha: Havlíček Brain Team, 2013, § 49; Svoboda, K. a kol. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 190).

[21] Rozšířený senát má za to, že odlišný výklad obdobných procesních institutů ve správním řádu na jedné straně a v občanském soudním řádu na straně druhé by vedl k velmi neblahým následkům, tj. ke zvýšení nežádoucí entropie v právu a narušení právní jistoty adresátů práva a jejich důvěry v právo.

[22] Ostatně i ve vztahu k správnímu řádu doktrína zaujala stanovisko, že vhození do schránky není podmínkou pro aplikaci doručení dle § 24 odst. 1 správního řádu. Tento názor zaujal i veřejný ochránce práv ve stanovisku ze dne 25. 4. 2013, sp. zn. 4807/2012/VOP/MK: „ [...] .“ Rovněž komentář Josefa Vedrala ke správnímu řádu (srov. citaci v usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu) zastává tento názor. (Pro pořádek lze zmínit i komentář Jemelka, L. a kol. 5. vyd. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 143-144, který korektně uvádí obě judikatorní linie.) Rozsudek čj. 7 As 53/2011-83 byl odbornou veřejností podroben kritice (srov. Potměšil, J. , publikováno na blogu Jiné právo dne 26. 1. 2012, http://jinepravo.blogspot.cz).

[23] Analogické ustanovení daňového řádu týkající se doručení písemností určených do vlastních rukou adresáta fikcí (tj. § 47 tohoto zákona) je rovněž vykládáno shodným způsobem jako obdobná ustanovení jiných procesních řádů. To lze opět doložit komentáři, např. Lichnovský, O. a kol. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 182: „.“ Stejný názor byl vyjádřen i v dalším komentáři k daňovému řádu, který byl citován v usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu (srov. Šimek, K. K § 47 In: Baxa, J. a kol. Praha: Wolters Kluwer, 2011).

[24] Rozšířený senát se tedy vzhledem k výše uvedenému přiklonil k názoru, že na uplatnění doručení dle § 24 odst. 1 správního řádu nemá vliv skutečnost, zda následně došlo ke vhození uložené písemnosti do schránky adresáta. Tato povinnost má za účel určité zvýšení komfortu adresátů a vzhledem k tomu, že její realizace je vázána na řadu podmínek, nelze při jejím nesplnění dovozovat to, že by doručení fikcí nenastalo. Rozšířený senát si je vědom toho, že právní úprava doručení představuje značný zásah do práva občanů na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Toto omezení základního práva může být přípustné, pokud je to nezbytné pro ochranu důležitého veřejného zájmu a práv a svobod ostatních občanů. To je v daném případě podle názoru rozšířeného senátu naplněno, neboť doručení, jejímž účelem je zabránit, „“ (srov. nález Ústavního soudu ze dne 11. 6. 2013, sp. zn. III. ÚS 272/13, č. 106/2013 Sb. ÚS). Rozšířený senát si je rovněž vědom toho, že „“ (nález Ústavního soudu ze dne 1. 10. 2015, sp. zn. IV. ÚS 883/15).

[25] Rozšířený senát má však za to, že zákonné požadavky pro vznik doručení jsou splněny i v případě, že z některého důvodu k následnému vložení doručované písemnosti do schránky adresáta nedošlo. Podmínkou ústavnosti institutu doručení fikcí je rovněž prostředek zajišťující proporcionalitu zásahu do práv účastníků řízení prostřednictvím zohlednění situací, kdy si adresát uloženou zásilku bez svého zavinění nemohl vyzvednout z objektivních důvodů. Takovým prostředkem je možnost požádat o určení neplatnosti doručení dle § 24 odst. 2 správního řádu. Rozšířený senát tak dospěl k závěru, že jím přijatý výklad § 24 odst. 1 správního řádu je i v souladu s ústavním pořádkem.

[26] Následně rozšířený senát přijatý výklad § 24 odst. 1 správního řádu aplikoval na konkrétní věc.

[27] Sporná zásilka byla správním orgánem prvního stupně odeslána žalobci na jeho adresu trvalého pobytu v Plzni. Dne 15. 11. 2013 nebyl žalobce na této adrese zastižen, proto mu byla zanechána výzva a poučení (byla zaškrtnuta příslušná možnost na doručence a na obálce je odtržena příslušná chlopeň s poučením) a zásilka byla uložena na příslušné poště (Plzeň 71). Žalobce si zásilku v této lhůtě nevyzvedl. (Poté byla zásilka nedopatřením zaslána na starší dosílkovou adresu a vrácena zpět poště Plzeň 71, což bylo vysvětleno sdělením pošty na základě reklamace ze dne 21. 3. 2014, které je založeno ve spise správního orgánu.) Zásilka byla následně dne 2. 12. 2013 vrácena správnímu orgánu prvního stupně s tím, že vložení do schránky nebylo možné. K tomu pracovník pošty dopsal „“.

[28] Rozšířený senát uzavírá, že podmínky pro doručení předvolání ze dne 12. 11. 2013 fikcí byly naplněny (správná doručovací adresa, žalobce byl vyzván k vyzvednutí písemnosti a poučen, uplynula úložní doba a žalobce si doručovanou písemnost na příslušné poště nevyzvedl). Spekulace krajského soudu o tom, zda žalobce měl, či neměl přístupnou domovní schránku, do níž by zásilka mohla být vložena, jsou z hlediska posouzení toho, zda došlo k doručení předvolání dle § 24 odst. 1 správního řádu, nadbytečné. Zásilka byla tudíž doručena uplynutím desátého dne od uložení, tj. v pondělí 25. 11. 2013.

[29] Rozšířený senát shrnuje, že na uplatnění doručení dle § 24 odst. 1 správního řádu nemá vliv skutečnost, zda po uplynutí úložní doby došlo ke vhození doručované písemnosti do schránky adresáta.

Rozhodnutí většiny považuji za hajitelné, přesto však myslím, že rozšířený senát měl věc posoudit opačně. Argumenty ve prospěch závěru, že dodržení správného postupu v souvislosti s vložením písemnosti po uplynutí 10 dnů do domovní schránky nebo na jiné vhodné místo je (vyjma případů, kdy tak učinit nelze nebo učiněno být z dobrých důvodů nemá) nutnou podmínkou nastání doručení, jsou podle mého soudu silnější než argumenty opačné, k nimž se přiklonila většina.

Základním smyslem a účelem vložení písemnosti do domovní schránky nebo na jiné vhodné místo bylo nepochybně zvýšení doručovacího komfortu adresáta. Jasně to plyne z důvodové zprávy k příslušnému návrhu zákona, z níž cituje i většina rozšířeného senátu. Jinak řečeno, zákonodárce se zde - kupodivu - pokoušel něco rozumného „“, a ne je, jak to jinak rád dělá, obtěžovat dalšími a dalšími zatěžujícími regulacemi. Historický zákonodárce zde vycházel ze zcela logické a myslím, že i realitě odpovídající představy, že převážná většina lidí je rozumná a zodpovědná. Takoví lidé mají domovní schránku, kterou si v rozumných intervalech, ne však nezbytně každý den, vybírají a obecně vzato se nevyhýbají přebírání písemností. Nezřídka jsou však zaměstnaní či jinak zaneprázdnění a jsou jen rádi, pokud je doručování písemností bude co nejméně obtěžovat. Stane-li se, že nebudou při doručování zastiženi, uvítají, že se mohou spolehnout, že v řádu dní po uplynutí úložní lhůty jim bude vhozena doručovaná písemnost do domovní schránky, takže nebudou muset ztrácet čas s jejím vyzvedáváním na poště. Vložení do domovní schránky dává adresátům zvýšený komfort ve volbě buď si písemnost vyzvednout na poště v úložní lhůtě, mají-li na to čas, anebo se k písemnosti dostat tak, že jim bezprostředně po uplynutí úložní lhůty bude vhozena do domovní schránky, kde ji naleznou.

Rozšířený senát tento záměr zákonodárce svým většinovým rozhodnutím fakticky vytuneloval, když připustil, že výše popsaná právní úprava sice i nadále platí a zavazuje ty, kdo doručují, nicméně bez jakýchkoli přímých sankcí. Jinak řečeno, nyní je úplně jedno, zda doručovatel bude v případě, že jsou splněny podmínky stanovené zákonem, takže písemnost by měla být do domovní schránky adresáta vložena, vskutku tak postupovat, anebo nikoli. Donucení k zákonnému postupu formou správního dozoru uvnitř veřejné správy je zde při obrovském množství doručovaných písemností iluzorní; toho si byla jistě vědoma i většina rozšířeného senátu, jen jí to zkrátka a dobře nevadilo.

Písemnost tak bude účinně doručena fikcí i v případě, že doručovatel flagrantně poruší zákon a písemnost vrátí správnímu orgánu, pro který doručuje, i když v místě doručování domovní schránka adresáta byla a ani nic jiného (např. střet zájmů majitelů domovní schránky, třeba v případě rozvádějících se manželů) nebránilo vložení písemnosti do této schránky. Většině rozšířeného senátu vyčítám, že přikloněním se k výkladu, že případné pochybení v souvislosti s vložením do domovní schránky nemá vliv na účinnost doručení fikcí, vyrobila z § 23 odst. 4 věty druhé správního řádu imperfektní normu. Takové normy právní řád zásadně nemá obsahovat, neboť tím rezignuje na to, co mu má být nejvlastnější – a sice že právní pravidla jsou právní proto, že zavazují, takže pokud dodržována nejsou, má to následky.

Mám za to, že argument objektivně teleologický měl v dané věci jasně převážit nad všemi ostatními. Nicméně i jiné argumenty podle mého soudu svědčí ve prospěch závěru, který zastávám a k němuž se většina nepřiklonila.

Systematické zařazení věty druhé v § 23 odst. 4 správního řádu podle mého svědčí vcelku jasně závěru, že stejně jako je podmínkou doručení fikcí to, co je stanoveno ve větě první uvedeného odstavce, je jeho podmínkou i to, co je stanoveno ve větě druhé. Tedy že podmínkou doručení fikcí ve smyslu § 24 odst. 1 správního řádu je a) jednak vložení oznámení o neúspěšném doručení písemnosti do domovní schránky nebo na jiné vhodné místo, aby si uloženou písemnost ve lhůtě 10 dnů vyzvedl, b) jednak sdělení, kde, odkdy a v kterou denní dobu si lze písemnost vyzvednout, a konečně c) vložení písemnosti (neprodleně, tj. nejbližší pracovní den) po uplynutí 10 dnů úložní lhůty do domovní schránky nebo na jiné vhodné místo, bylo-li to možné (tj. byla-li v místě doručování domovní schránka nebo tam bylo jiné vhodné místo, kam bylo možno písemnost dát) a nevyloučil-li to (z dobrých důvodů, a jen z nich, dodávám; typicky pro již zmíněný možný střet zájmů s jinou osobou, která má přístup do dotyčné domovní schránky) správní orgán. Jinak řečeno – pokud by podmínkou doručení bylo to, co je ve větě první § 23 odst. 4 správního řádu, ale ne to, co ve větě druhé, jak bychom to poznali? Z § 24 odst. 1 správního řádu stěží – ten pouze říká, že „[j]“. Neříká však nic o tom, co vše musí být vedle uplynutí úložní lhůty dále splněno, aby doručení fikcí bylo účinné. Přitom je zřejmé, že takových dalších podmínek je celá řada – začínají například již tím, že je doručováno na adresu, která je podle zákona doručovací adresou adresáta. Jistě však je podmínkou účinnosti doručení fikcí i to, že při doručování se postupovalo tak, že doručovatel učinil vše zákonem předepsané, aby se adresát o doručení písemnosti pokud možno dozvěděl či dozvědět mohl, tedy především oznámil adresátu správným způsobem neúspěšné doručení. Pokud je nezbytné k účinnosti doručení učinit toto oznámení, proč by nemělo být stejně tak nezbytné vložit po uplynutí úložní lhůty písemnost do domovní schránky adresáta?

Argument nutnosti jednotného přístupu k institutu doručování napříč jednotlivými procesními úpravami (v daném případě občanský soudní řád, soudní řád správní, správní řád a daňový řád) je jediný, který má ve stanovisku většiny opravdu silnou váhu. V obecné rovině se s ním plně ztotožňuji. Je opravdu krajně nežádoucí, aby jeden a tentýž institut byl ve dvou různých zákonech vykládán dvěma nejvyššími obecnými soudy odlišně. V daném případě bych však většině rozšířeného senátu doporučil podrobně analyzovat argumentaci v jí odkazovaných rozhodnutích Nejvyššího soudu a Vrchního soudu v Praze. Mám za to, že argumenty v těchto judikátech uvedené se s objektivním účelem vložení písemnosti do domovní schránky nevypořádávají dostatečně, a již vůbec v těchto rozhodnutích není provedeno vážení jednotlivých argumentů svědčících pro jednu, či druhou z výkladových variant, jež rozšířený senát posuzoval. V podstatě se v nich praví toliko to, že účinky doručení fikcí nastávají uplynutím 10 dnů od uložení a že vložení, nebo nevložení písemnosti do schránky na tomto účinku nic nemění. O tom, že vložení písemnosti do schránky nijak nesouvisí s desetidenní úložní lhůtou, přitom není a nikdy nebylo sporu. Spor je jen a pouze o to, zda nevložení písemnosti do schránky, ač vložena být měla, vede k tomu, že ač byla písemnost řádně uložena na zákonem předepsaných 10 dní, doručení přesto nenastala. Mám za to, že při pečlivé analýze judikátů Nejvyššího soudu a Vrchního soudu v Praze by většina musela dojít k závěru, že jejich argumentace není dostatečně přesvědčivá.

V takovém případě by byly na místě dvě varianty dalšího postupu.

Za prvé se ve jménu jednoty a bezrozpornosti práva „“ právnímu názoru sice ne dost přesvědčivému, leč široce praktikovanému, a zkrátka dát přednost aplikační praxi před argumentačním ideálem. Za určitých okolností bych s tím uměl žít; jak říká klasik, , a někdy je řešení praktické, byť nedokonalé a možná trochu nespravedlivé lepší než to, které plně odpovídá ideálu spravedlnosti, leč je nelze v reálném životě účinně naplňovat.

Anebo za druhé mohl rozšířený senát shledat, že v daném případě je třeba i za cenu (nejspíše jen dočasného) narušení jednoty a bezrozpornosti práva dát přednost argumentům konkurujícím a třeba tím „“ Nejvyšší soud k důkladnějšímu promyšlení věci a případné judikaturní polemice. Rozšířený senát se však „“ takříkajíc předem, aniž by uvedené střetávající se hodnoty poměřil, třebaže v jiných případech se argumentačně podloženého střetu s judikaturou Nejvyššího soudu nebál (viz bod 29 usnesení rozšířeného senátu ze dne 30. 11. 2010, čj. 5 Afs 86/2009-55, č. 2242/2011 Sb. NSS).

Argumentace v odborné literatuře, na kterou většina odkazuje, pak v podstatě vychází z judikatury, aniž by šla dále. Jedinou výjimkou opravdu poctivě vedené úvahy je text Jana Potměšila na blogu Jiné právo, který ovšem celou věc vidí – což je korektní, a já takový otevřený a nic neskrývající pohled vítám, jakkoli s ním nesouhlasím – z pohledu správních orgánů a jejich „“ při výkonu jejich pravomocí.

Konečně k argumentu záměru historického zákonodárce: Souhlasím s většinou, že historický zákonodárce nevnímal splnění podmínek ohledně vložení do domovní schránky striktně vzato jako podmínku účinnosti doručení. Z důvodové zprávy nicméně podle mého plyne především to, že institutem vložení do domovní schránky se zavádí jakýsi nadstandard oproti dosavadnímu stavu. Ani z důvodové zprávy k příslušnému návrhu zákona, ani z rozpravy při projednávání návrhu v Poslanecké sněmovně však neplyne jasně vyřčený zákaz vykládat nová ustanovení tak, že mají být součástí podmínek účinnosti . Historický zákonodárce sice nezamýšlel, aby se dodržení podmínek vložení písemnosti do domovní schránky stalo součástí podmínek účinnosti doručení, nicméně jeho vůle v tomto ohledu není vyjádřena natolik silně a není natolik centrálním bodem jeho zákonodárného záměru, aby ji nebylo možno překonat kombinací silného argumentu objektivně teleologického a o něco slabšího, přesto však stále velmi silného argumentu systematického, jak jsem se je oba pokusil nastínit výše. Mám za to, že přesně takto měla většina postupovat.

Mrzí mě, že většina rozšířeného senátu nebyla na správní orgány dostatečně přísná a že po nich nepožaduje, aby zákonem předepsaná pravidla doručování dodržovaly bezezbytku a pod účinnou sankcí neúčinnosti doručení.