Vydání 8/2014

(...) [10] Nejvyšší správní soud poté přistoupil k posouzení kasační námitky věcné nepříslušnosti žalované k vydání napadeného rozhodnutí. Na úvod je třeba poznamenat, že touto námitkou se Nejvyšší správní soud již podrobně zabýval ve skutkově obdobné věci týkající se stejných účastníků v rozsudku ze dne 23. 4. 2014, čj. 6 Ads 87/2013-131. Za situace, kdy se skutkový i právní stav věci podstatně neliší, proto jen stručně rekapituluje klíčové pasáže citovaného rozsudku a vzhledem k jeho vyčerpávajícímu odůvodnění na něj v podrobnostech plně odkazuje.

[11] Z kompetenčního ustanovení § 16 odst. 1 zákona o potravinách je zřejmé, že žalovaná vykonává státní dozor při výrobě a uvádění potravin do oběhu [§ 16 odst. 1 písm. c) bod 1 zákona o potravinách], vyjma surovin a potravin živočišného původu, u kterých za podmínek stanovených v § 16 odst. 1 písm. b) téhož zákona vykonávají státní dozor orgány veterinární správy. Žalovaná tak má při výrobě a uvádění potravin do oběhu působnost obecnou, naopak orgány veterinární správy mají působnost speciální, která obecnou působnost vylučuje. Tato speciální působnost je dána při kontrole potravin živočišného původu (což jsou nepochybně i sýry) v prodejnách a prodejních úsecích, kde dochází k úpravě masa, mléka, ryb, drůbeže, vajec nebo k prodeji zvěřiny. Při rozlišování toho, co je a co není úprava, je třeba vyjít ze smyslu a účelu veřejnoprávní regulace a hygienických požadavků vztahujících se k potravinám živočišného původu. Potraviny, s nimiž zákon o potravinách v § 16 odst. 1 písm. b) bodu 2 spojuje speciální působnost orgánů veterinární správy, jsou vzhledem k absenci tepelné či jiné technologické úpravy mikrobiologicky rizikovější než potraviny, jejichž výrobní proces už byl dokončen ve výrobním závodě mimo provozovnu stěžovatelky. Proto i jiné potraviny živočišného původu, které se nacházejí ve stejných prodejnách nebo prodejních úsecích, kontrolují orgány veterinární správy. Úpravou ve smyslu zákona o potravinách je tedy třeba rozumět jakýkoli zásah do nebalené čerstvé potraviny uvedené v § 16 odst. 1 písm. b) bodu 2 zákona o potravinách spojený s rizikem kontaminace, nepochybně se tedy bude jednat i o krájení masa.

[12] Zákonný pojem „“ lze chápat jako samostatnou a fyzicky oddělenou část prodejny, přičemž fyzické oddělení je zásadní pro zabránění kontaminaci ostatních potravin a musí být zřetelné natolik, aby minimalizovalo riziko kontaminace živočišných produktů mikrobiologickými vzorky z potravin uvedených v § 16 odst. 1 písm. b) bodu 2 zákona o potravinách, tj. např. z čerstvého masa. Toto riziko je při aktivních činnostech souvisejících se syrovými potravinami přirozeně vyšší než v případě jejich statického uložení v chladicím pultu. Proto je třeba pojem prodejního úseku vykládat i ve vztahu i k prostorům, nástrojům a zařízením či jednotlivým pracovníkům, kteří jsou při své činnosti obvykle pověřeni manipulací a úpravou jednotlivých druhů potravin. O samostatný úsek se tak nebude jednat v případě, kdy jsou k úpravě čerstvých potravin uvedených v § 16 odst. 1 písm. b) bodu 2 citovaného zákona používány tytéž nástroje či zařízení jako u jiných potravin živočišného původu nebo kdy při obsluze jednoho zákazníka zaměstnanec obvykle upravuje rizikové potraviny a zároveň i jiné potraviny živočišného původu, např. připravuje nezpracované (syrové) maso a následně balí sýry. Prodejní úsek ve smyslu zákona se tedy svou povahou bude blížit samostatné prodejně, což je zřejmé i z dikce zákona, jenž prodejní úsek i prodejnu staví naroveň; opačný výklad by ostatně znamenal, že prodejní úseky a tím i věcná působnost orgánů státního dozoru nad potravinami by mohly vznikat a měnit se během velmi krátké doby (např. umístěním mobilní fyzické přepážky mezi jednotlivé druhy potravin uložených v jednom chladicím pultu či jejím vynětím), což by podstatně ztěžovalo, případně úplně znemožňovalo plnění kontrolních a dohledových úkolů státní správy.

[13] Žalovaná nemůže svou věcnou příslušnost ke kontrole zakládat ani na Dohodě o součinnosti. Hranice věcné působnosti orgánů státní kontroly potravin jsou (byť za použití neurčitých právních pojmů) vymezeny v § 16 zákona o potravinách. Jakákoli dohoda stanovující věcnou působnost správních orgánů odchylně od zákona by byla s ohledem čl. 79 odst. 1 Ústavy, dle něhož lze ministerstva a jiné správní úřady zřídit a jejich působnost stanovit pouze zákonem, protiústavní a nelze ji v této části aplikovat. V nyní posuzovaném případě proto nelze založit věcnou příslušnost žalované ke kontrole balených sýrů na základě Dohody o součinnosti, jež žalované přiznává kompetenci při manipulaci s potravinami živočišného původu (jako je např. jejich balení nebo krájení) mimo potravin uvedených v § 16 odst. 1 písm. b) bodu 2 zákona o potravinách prováděné za účelem přímého prodeje konečnému spotřebiteli, neboť tato část Dohody o součinnosti nemá žádnou oporu v zákoně, resp. v § 16 citovaného zákona, a nelze ji tak aplikovat. To neznamená, že dohoda jako celek je nezákonná nebo že by správní úřady nemohly takovou dohodu ve smyslu společné, resp. koordinované interní směrnice k výkladu jednotlivých zákonných ustanovení uzavřít, nelze jí však, jak bylo uvedeno výše, měnit působnost správních úřadů ani . Jinak řečeno, v části, v níž dohoda zákon interpretuje nesprávně, nemůže být samozřejmě pro správní úřady, natož pro soudy závazná.

[14] Vzhledem k výše uvedenému je zřejmé, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku věcné příslušnosti žalované ke kontrole balených sýrů v prodejně stěžovatelky, neboť zcela pominul § 16 odst. 1 písm. b) zákona o potravinách, který zakládá speciální působnost orgánů veterinární správy a vylučuje obecnou působnost žalované. Nevěnoval se tak tomu, zda v prodejně docházelo k úpravě potravin vyjmenovaných v citovaném ustanovení, ani tomu, zda prodejna stěžovatelky byla rozdělena na prodejní úseky. Při posouzení věcné příslušnosti správních orgánů navíc chybně zohlednil Dohodu o součinnosti. Nejvyššímu správnímu soudu proto nezbývá nic jiného, než napadený rozsudek zrušit a věc vrátit krajskému soudu k dalšímu řízení. (...)

[16] Nad rámec výše uvedeného považuje Nejvyšší správní soud za potřebné vyjádřit se k dalším právním otázkám týkajícím se kasační stížnosti. Zásadně nelze přisvědčit názoru stěžovatelky, že absence věcné příslušnosti správního orgánu k vydání rozhodnutí činí tato rozhodnutí bez dalšího nicotnými. Nicotnost ve smyslu § 77 odst. 1 správního řádu způsobují pouze ty nejtěžší vady příslušnosti. V nyní posuzovaném případě se však s přihlédnutím k celé koncepci zákonného vymezení pravomocí v oblasti kontroly potravin o takový případ absolutní věcné nepříslušnosti nejedná. Ustanovení § 14 odst. 1 zákona o potravinách (shodně též § 16 odst. 1 téhož zákona) totiž stanoví, že ke kontrole dodržování povinností stanovených tímto zákonem působí tyto orgány dozoru: a) orgány ochrany veřejného zdraví, b) orgány veterinární správy, c) Státní zemědělská a potravinářská inspekce (pro úplnost zdejší soud dodává, že do 31. 12. 2013 byl orgánem státní kontroly potravin ještě Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský). Již z uvedeného ustanovení jednoznačně vyplývá, že žalovaná je nepochybně orgánem kompetentním ke kontrole potravin (a to včetně kontrol balených sýrů, jak tomu bylo v tomto případě), nelze proto bez dalšího konstatovat, že k vydání rozhodnutí ve správním řízení nebyly orgány Státní zemědělské a potravinářské inspekce vůbec věcně příslušné. Věcná příslušnost žalované ke kontrole potravin ostatně vyplývá z jejího názvu i ze zákona o SZPI, viz např. § 3 odst. 1 tohoto zákona: „,“ (shodně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2014, čj. 6 Ads 87/2013-131).

[17] Nejvyšší správní soud podotýká, že ke zbývajícím kasačním námitkám, týkajícím se § 7 zákona o potravinách, se také již několikrát podrobně vyjádřil, a to dokonce v řízeních týkajících se stejného způsobu prodeje a nabídky sýrů stěžovatelkou (viz např. rozhodnutí ze dne 29. 1. 2009, čj. 7 As 35/2008-144, ze dne 25. 9. 2008, čj. 7 As 34/2008-181 a ze dne 29. 11. 2012, čj. 4 Ads 87/2012-34). Za situace, kdy se skutkový i právní stav věci podstatně neliší a námitky v kasační stížnosti jsou formulovány takřka totožně, nelze ani v nyní posuzované věci shledat důvod revidovat právní názor vyjádřený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2013, čj. 6 Ads 37/2014-46. Na stěžovatelkou praktikovaný způsob prodeje a nabídky sýrů je tak třeba nahlížet jako na prodej balených potravin ve smyslu § 7 zákona o potravinách.

[18] Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil dle § 110 odst. 1 s. ř. s. a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. Nevyužil možnosti předjímané § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. a současně s rozsudkem krajského soudu nezrušil napadené správní rozhodnutí, neboť skutkové okolnosti týkající se věcné příslušnosti jednotlivých orgánů státního dozoru při kontrole potravin nebyly v řízení před krajským soudem zjištěny v dostatečném rozsahu. Krajský soud, vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v odůvodnění tohoto rozsudku, se tedy předně zaměří na to, zda byla kontrolovaná prodejna stěžovatelky rozdělena na prodejní úseky ve smyslu § 16 odst. 1 písm. b) bodu 2 zákona o potravinách. Pokud by prodejna nebyla rozdělena na prodejní úseky a zároveň by v ní docházelo k úpravě potravin uvedených v § 16 odst. 1 písm. b) bodu 2 zákona o potravinách, věcná příslušnost žalované ke kontrole balených sýrů by byla vyloučena a naopak by byla založena speciální působnost orgánů veterinární správy.