Vydání 12/2007

Po právní stránce je s ohledem na více než roční konstantní judikaturu Nejvyššího správního soudu (viz jeho precedenční rozsudek ze dne 17. 8. 2006, čj. 3 As 14/2006-115, viz dále jeho rozsudky ze dne 7. 3. 2007, čj. 2 As 65/2006-72, ze dne 14. 3. 2007, čj. 2 As 68/2006-60, a ze dne 27. 4. 2007, čj. 5 As 71/2006-86, které právní názor dříve vyjádřený potvrdily a výslovně na něj odkázaly; všechny rozsudky jsou dostupné na www.nssoud.cz) není pochyb o tom, že nárok na příspěvek za službu zaniká dnem vzniku nároku na důchod na základě podání žádosti o starobní důchod a že existuje možnost volby tím, kdo jej má pobírat, mezi příspěvkem za službu a starobním důchodem. Právní názor vyjádřený ve shora jmenovaných rozhodnutích lze shrnout tak, že nárok na příspěvek za službu podle § 116 odst. 4 zákona o služebním poměru zaniká pouze v tom případě, že policista při souběhu nároků na starobní důchod a na příspěvek za službu zvolil podle § 118 odst. 2 téhož zákona pobírání důchodu, uplatnil žádost o tuto dávku a vznik nároku na důchod byl deklarován správním rozhodnutím.

Stěžovatel ve své kasační stížnosti namítá, že výše uvedený právní názor nebyl podkladem rozhodnutí žalovaného. Tato námitka je zcela trefná, neboť žalovaný v odvolacím rozhodnutí skutečně vycházel ze svého původního právního názoru, který byl shora citovanou judikaturou popřen a který dnes nezastává ani žalovaný. Samotná skutečnost, že správní orgán vydal své rozhodnutí na základě nesprávného právního názoru, by však podle judikatury soudů ještě nemusela bez dalšího vést ke zrušení tohoto rozhodnutí, bylo-li by ve výsledku správné a netrpělo-li by nějakou jinou vadou způsobující jeho nezákonnost, k níž by správní soud musel, ať již k žalobní námitce či přihlédnout (viz k tomu např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, čj. 5 As 20/2003-64, dostupný na www.nssoud.cz; srov. podobný názor vyjádřený v nálezu Ústavního soudu č. 142/1999 Sb. ÚS).

Po skutkové stránce není pochyb, že stěžovatel žádostí ze dne 7. 9. 2005, podanou 15. 9. 2007, tj. v průběhu odvolacího řízení před žalovaným, uplatnil nárok na starobní důchod od 10. 9. 2005 a že rozhodnutím ze dne 11. 1. 2006 mu byl starobní důchod od 10. 9. 2005 přiznán. Znamenalo by to tedy, že uplatněním volby starobního důchodu by mu zanikl nárok na příspěvek za službu. I když tedy žalovaný vycházel ve svém rozhodnutí z nesprávného právního názoru, nemohlo by jeho rozhodnutí ve výsledku vyznít jinak než tak, že stěžovatel nadále nebude mít nárok na výplatu příspěvku za službu, neboť mu vznikne nárok na výplatu starobního důchodu. Za této situace by proto městský soud postupoval zcela správně, pokud by žalobu stěžovatele zamítl s tím, že odůvodnění rozhodnutí žalovaného sice neobstojí, ovšem ve výsledku je správné.

Výše popsaný důsledek, tj. zánik nároku na příspěvek za službu, by ovšem nenastal v případě, že by úkon stěžovatele spočívající v žádosti o starobní důchod měl být považován za neexistující nebo za mající jiný obsah než bezpodmínečnou žádost o starobní důchod, tj. volbu starobního důchodu zahrnující v sobě stejně bezpodmínečné implicitní vzdání se nároku na příspěvek za službu.

Nejvyšší správní soud vychází z teze, že veřejné a soukromé právo v moderní společnosti nejsou dva světy oddělené "čínskou zdí", v nichž by platila zcela a principiálně odlišná pravidla, nýbrž dvě sféry jednoho ve své podstatě jednotného a uceleného právního řádu. Vztah soukromého a veřejného práva chápe Nejvyšší správní soud v souladu s převažujícími doktrinálními trendy poslední doby (viz např. Maurer: Allgemeines Verwaltungsrecht. 15. vyd., C. H. Beck, München 2004, str. 47 - 51, Hendrych a kol.: Správní právo. Obecná část. 6. vyd., C. H. Beck, Praha 2006, str. 21 - 25) jako vztah obecného a zvláštního práva. Jinak řečeno, soukromé právo upravuje práva a povinnosti subjektů práv bez ohledu na jejich specifickou povahu z hlediska jejich role při výkonu veřejné moci (v tomto smyslu má v právu soukromém stát stejné postavení jako kterákoli jiná právnická či fyzická osoba); oproti tomu veřejnoprávními je taková podmnožina množiny všech právních vztahů, která je charakterizována tím, že v daném právním vztahu je alespoň jeden z jeho subjektů vykonavatelem veřejné moci. Teorie veřejného práva jako zvláštního práva k "obecnému" právu soukromému pak je v praxi cenná jednak tím, že - zejména při zapojení dílčích komponent dalších teorií rozlišení obou základních sfér práva (zájmové, subordinační, organické v její původní podobě) - dokáže normy veřejného a soukromého práva od sebe vcelku efektivně a jednoznačně rozlišit, jednak tím, že umožňuje "subsidiárně" použít i ve veřejném právu normy práva soukromého tam, kde veřejnoprávní úprava chybí či je kusá a kde nelze dospět k rozumnému závěru, že absence či kusost úpravy má svůj samostatný smysl a účel (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2006, čj. 2 As 50/2005-53, publikovaný pod č. 1034/2007 Sb. NSS).

V soukromém právu platí, že právní úkon osoby způsobí právní následek s tímto úkonem spojený pouze za předpokladu, že není stižen neplatností. Podobný institut neplatnosti právního úkonu policisty zná i služební zákon v ustanovení § 145, který obsahově odpovídá ustanovení § 242 zákoníku práce z roku 1965 a je též podobný úpravě v současném zákoníku práce z roku 2006 (viz jeho § 18 a násl.), která zásadně vychází z úpravy v občanském právu, či úpravě v obecné normě občanského práva, zákoně č. 40/1964 Sb., občanském zákoníku. Všem zmíněným zákonům je společné, že úkon osoby je neplatný, nebyl-li učiněn mj. svobodně. Jakkoli právní úprava vztahující se na řízení ve věcech starobního důchodu, tj. zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, zákon č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, a zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), podobné výslovné vyjádření požadavku, aby úkon, má-li mít právní účinky, byl učiněn svobodně, nemá, nutno mít uvedený požadavek za obecné pravidlo soukromého práva platné zásadně i v právu veřejném (není-li veřejnoprávní úpravou explicitně či implicitně vyloučeno, přičemž taková výluka by se musela opírat o ústavně konformní důvody, zejména sloužit ochraně jiné ve srovnání se svobodou jednotlivce obdobně důležité ústavní hodnoty a respektovat princip proporcionality). Uvedený výklad je ostatně reflexí čl. 1 věty první Listiny základních práv a svobod, podle níž lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech.

Stěžovatel nicméně netvrdí, že by žádost o starobní důchod nepodal svobodně. Tvrdí v podstatě (alespoň takto lze interpretovat jeho vyjádření v kasační stížnosti), že ji podal v ekonomické tísni, neboť měl za to, že vzhledem k tehdejšímu právnímu názoru žalovaného ztrácí naději na pokračování výplaty příspěvku za službu a že k zajištění své existence potřebuje aspoň starobní důchod. Tíseň takovéto intenzity však nelze ani náznakem považovat za důvod pro to, aby jeho žádost o starobní důchod bylo možno posoudit jako učiněnou nikoli svobodně. Příklon k opačnému názoru by znamenal, že každý výběr z různých alternativ řešení určité životní situace by byl omezením svobody. Ve skutečnosti stěžovatel měl k dispozici účinné právní prostředky, kterými mohl za svůj - jak se později ukázalo, veskrze správný - právní názor bojovat. V případě, že by stěžovatel nepodal žádost o důchod, žalovaný by vzhledem k právnímu názoru, který tehdy zastával, rozhodl obsahově stejně, jako se ve skutečnosti stalo, takže by proti jeho rozhodnutí stěžovatel byl nucen podat, nechtěl-li by se s ním smířit, správní žalobu. V rámci řízení o správní žalobě by ovšem mohl navrhnout přiznání odkladného účinku správní žaloby (§ 73 s. ř. s.), kterým by mohly být negativní účinky rozhodnutí žalovaného, jímž se stěžovateli fakticky odnímal příspěvek za službu, sistovány do rozhodnutí o žalobě (totéž by obdobně připadalo v úvahu v případném řízení o kasační stížnosti, pokud by se stěžovatel se svým právním názorem neprosadil v řízení před městským soudem). V každém případě měl stěžovatel k dispozici účinné a vcelku jednoduše použitelné právní prostředky na ochranu před nesprávným právním názorem žalovaného a postupem z něj vyplývajícím. Proto nelze ekonomickou situaci stěžovatele považovat za faktor, který by z jím podané žádosti o starobní důchod činil úkon učiněný nikoli svobodně.

jeví se vhodné poznamenat, že ani eventuální argumentace tím, že stěžovatel nemohl předvídat, že se právní názor žalovaného v důsledku judikatury soudů v budoucnu změní, a že proto z tohoto důvodu nelze brát jeho žádost o starobní důchod jako úkon, který by měl mít pro něho negativní důsledek spočívající v zániku nároku na příplatek za službu, není v jeho konkrétním případě namístě, jakkoli si obecně opodstatněnost podobné argumentace lze představit, a sice zejména v situacích zásadních a překvapivých judikatorních obratů, s nimiž by průměrně kvalifikovaný právník nemohl počítat ani při vynaložení patřičné odborné péče (za takový by bylo lze zřejmě považovat příkladmo náhled na existenci a formu soudní ochrany proti nezákonné daňové kontrole, jak byl vyjádřen v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2005, čj. 2 Afs 144/2004-110, publikovaném pod č. 735/2006 Sb. NSS). Právní názor, který stěžovatel zastával, byl totiž vcelku velmi dobře hajitelný, konzistentní a racionálně vyargumentovaný, navíc se jednalo o právní názor nikoli nový (Nejvyššímu správnímu soudu je z jeho judikatorní činnosti známo, že již koncem roku 2002 byl uvedený právní názor součástí žalobní argumentace ve věci obdobné věci stěžovatele, o které nakonec rozhodoval Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 17. 9. 2003, čj. 5 A 156/2002-25, publikovaným pod č. 81/2004 Sb. NSS, třebaže v tomto rozsudku ještě uvedenou argumentaci meritorně nezhodnotil, jelikož rozhodnutí správního orgánu zrušil pro nepřezkoumatelnost právě pro nevypořádání se s uvedenou argumentací žalobce v rámci správního řízení) a policisty nacházejícími se v obdobném postavení jako stěžovatel ve správních a soudních řízeních často užívaný. Stěžovatel proto mohl a měl mít rozumný stupeň důvěry, že systém ochrany práv v České republice nakonec zajistí, že se uvedený názor v jeho případě také jako názor správný prosadí, bude-li jej důsledně hájit. Proto bylo spravedlivé po stěžovateli požadovat, aby tento názor, chtěl-li se dobrat svých práv, skutečně důsledně hájil a aby svoji právní pozici nepoškodil faktickým vzdáním se její obrany tím, že požádal o starobní důchod. Pokud tak přesto učinil, nezbývá, než aby nesl následky svého jistě po zralé úvaze učiněného rozhodnutí, které - jak shora vyloženo - nelze považovat za nesvobodné.