Vydání 4/2005

Podle ustanovení § 9 odst. 1 správního řádu je pracovník správního orgánu vyloučen z projednávání a rozhodování věci, jestliže se zřetelem na jeho poměr k věci, k účastníkům řízení nebo k jejich zástupcům lze mít pochybnost o jeho nepodjatosti. Podle § 59 odst. 1 správního řádu odvolací orgán přezkoumá napadené rozhodnutí v celém rozsahu; je-li to nutné, dosavadní řízení doplní, popřípadě zjištěné vady odstraní.

Soud uznává, že vada spočívající v tom, že na projednávání a rozhodování věci se účastnil pracovník správního orgánu, který byl ve smyslu § 9 správního řádu vyloučen pro pochybnosti o nepodjatosti, je procesní vadou, která obecně může mít vliv na zákonnost takového rozhodnutí. Je však třeba vždy vyjít z toho, že toto pravidlo se uplatní v prvé řadě pro konkrétní rozhodnutí toho správního orgánu, jehož je taková osoba pracovníkem.

V případech, kdy odvolací orgán ve věci rozhoduje sám, tj. kdy po přezkoumání rozhodnutí správního orgánu prvého stupně v celém rozsahu a po případném doplnění řízení nebo odstranění zjištěných vad (§ 59 odst. 1 správního řádu) dospěje k závěru, že je nezbytné rozhodnutí změnit, je totiž zásadně třeba zkoumat, zda vadami netrpělo řízení o odvolání či zda případné vady řízení v prvém stupni byly postupem odvolacího orgánu zhojeny. V daném případě o právu žalobce pokácet strom, který je jeho vlastnictvím a který stojí na jeho pozemku, ve skutečnosti v plném rozsahu a po uskutečnění vlastního dokazování rozhodl stěžovatel, a nikoliv Městský úřad J. jako orgán žalobce. O nepodjatosti pracovníků stěžovatele žádný z účastníků řízení ani krajský soud nevyslovili pochybnost.

Na základě této výchozí úvahy pak Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost stěžovatelovy námitky o překročení mezí přezkumu správního rozhodnutí soudem v řízení o žalobě. Krajský soud zrušil rozhodnutí stěžovatele pro vadu řízení spočívající v tom, že existovala pochybnost o nepodjatosti pracovníků správního orgánu, který ve věci rozhodoval v prvém stupni. Svou povahou by se jednalo o vadu dle § 76 odst. písm. c) s. ř. s. K takovýmto vadám však soud přihlíží jen tehdy, jestliže tato vada nebyla a nemohla být žalobci známa právě pro nesprávný postup správního orgánu a zároveň mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí (viz rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 27. 8. 1996, čj. 6 A 147/94-18, publikovaný v Právních rozhledech 1997, návazně též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2003, čj. 2 Azs 23/2003-39, uveřejněný pod č. 272/2004 Sb. NSS). V dané věci je však třeba mít na paměti, že napadeným rozhodnutím je rozhodnutí odvolacího správního orgánu, jímž bylo také rozhodnuto o právu. Z hlediska zákonnosti takového rozhodnutí by proto měla význam jen podjatost pracovníků odvolacího správního orgánu.

Pouze pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že ani samotný závěr krajského soudu o pochybnostech o nepodjatosti pracovníků Městského úřadu J. není podle jeho přesvědčení správný. V projednávané věci podala žádost o pokácení stromu obec a o této žádosti rozhodoval orgán obce, městský úřad. Příslušnost tohoto orgánu vydat rozhodnutí o takové žádosti je založena ustanovením § 76 odst. 1 písm. a) zákona č. 114/1992 Sb., přičemž z § 75 odst. 2 téhož zákona vyplývá, že rozhoduje-li obecní (městský) úřad jako orgán ochrany přírody, vykonává tím na tomto úseku státní správu. Obecní úřad tedy jako orgán obce, jakožto jednotky územní samosprávy, vykonává působnost v oblasti státní správy, která na něj byla v souladu s uvedeným zákonem, a tedy postupem aprobovaným v čl. 105 Ústavy České republiky, přenesena. Orgány obce jsou přitom povolány k výkonu státní správy v řadě dalších oblastí, např. ve věcech stavebního řízení, živnostenského podnikání, požární ochrany apod. V mnoha případech přitom i v těchto oblastech může nastat a běžně nastává situace, kdy účastníkem správního řízení vedeného orgánem obce je obec sama. Zákonodárce přistoupil k takovému zákonnému a přitom ústavně konformnímu řešení, které připouští, aby v kterémkoliv stupni správního řízení o právu nebo povinnosti územně samosprávné jednotky na konkrétním úseku státní správy rozhodoval orgán tohoto územněsprávního celku. Pracovník takového orgánu v daném řízení nevystupuje prvotně jako zaměstnanec, nýbrž jako úředník územně samosprávného celku, mezi jehož základní povinnosti podle zákona č. 312/2002 Sb. patří mj. dodržovat ústavní pořádek, právní předpisy vztahující se k práci jím vykonávané, hájit při výkonu správních činností veřejný zájem, jednat a rozhodovat nestranně bez ohledu na své přesvědčení a zdržet se při výkonu práce všeho, co by mohlo ohrozit důvěru v nestrannost rozhodování [§ 16 odst. 1 písm. a), b), c) a f) citovaného zákona]. Tyto povinnosti pak má úředník i při výkonu státní správy, která byla na orgán samosprávy zákonem přenesena (§ 2 odst. 3 cit. zákona). Skutečnost, že zákon uvedené povinnosti úředníků územních samosprávných celků takto explicitně vypočítává, je podle Nejvyššího správního soudu třeba vnímat právě i v souvislosti s tím, že tito úředníci jsou v mnoha případech povoláni k rozhodování o věcech týkajících se obce či kraje, tedy jejich zaměstnavatelů. Nejvyšší správní soud je tak přesvědčen, že pouze tato situace, která je zákonem výslovně připuštěna, předpokládána a vyžadována, nemůže být bez dalšího důvodem podjatosti pracovníka orgánu územně samosprávného celku, a to i přes pracovní či jiný obdobný vztah k takovému celku jakožto účastníkovi řízení či z toho plynoucí jistou finanční závislost. Aby byly v takových případech dány pochybnosti o podjatosti konkrétního úředníka, musela by přistoupit ještě další skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele v konkrétním případě.

Chybnost úvahy krajského soudu o vyloučení pracovníků Městského úřadu J. spočívá i v tom, že v případě jejího uznání by došlo k vyloučení všech pracovníků správního orgánu, tedy k vyloučení celého správního orgánu, což však správní řád ve svém § 9 nepřipouští. Správní řád ani zákon č. 114/1992 Sb., který je ke správnímu řádu ve vztahu speciálního právního předpisu, nepočítají s možností přenést působnost rozhodnout v konkrétní věci na jiný správní orgán, ani s možností, že by si orgán instančně nadřízený působnost k rozhodnutí ve věci atrahoval. Takovou úpravu ostatně neobsahují ani zákon č. 128/2000 Sb. a zákon č. 129/2000 Sb. Uvedené předpisy naopak obsahují ustanovení, jež mají zajistit jednotný výkon přenesené státní správy orgány územních samosprávných celků prostřednictvím institutu dozoru nad výkonem přenesené působnosti, za jejichž použití by bylo možno případné excesy spočívající v "nadržování" vlastní obci či kraji (srov. § 126 zákona č. 128/2000 Sb. a § 81 odst. 2 zákona č. 129/2000 Sb.).

Nejvyšší správní soud tedy na základě výše uvedených úvah shledal naplnění uplatněných důvodů kasační stížnosti podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové zrušil a věc mu vrací k dalšímu řízení. V něm je krajský soud vázán právními názory Nejvyššího správního soudu vyslovenými v tomto rozsudku (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).