Vydání 2/2005

Obnova řízení je upravena v části čtvrté oddílu druhém správního řádu. Podle jeho ustanovení § 62 odst. 1 písm. e) se řízení před správním orgánem ukončené rozhodnutím, které je v právní moci, na návrh účastníka řízení obnoví mj. tehdy, jestliže se rozhodnutí opírá o důkazy, které se ukázaly nepravdivými, nebo pokud bylo rozhodnutí dosaženo trestným činem. Podle ustanovení § 63 odst. 3 správního řádu se návrh podává u správního orgánu ve lhůtě tří měsíců ode dne, kdy se účastník řízení dozvěděl o důvodech obnovy, nejdéle však do tří let od právní moci rozhodnutí. Zmeškání lhůty nelze podle tohoto ustanovení prominout. Podle ustanovení § 63 odst. 4 správního řádu se po uplynutí tří let od právní moci rozhodnutí obnova řízení povolí nebo nařídí jen tehdy, bylo-li rozhodnutí dosaženo trestným činem. Podle ustanovení § 29 odst. 1 správního řádu přeruší správní orgán řízení, jestliže bylo zahájeno řízení o předběžné otázce. Vyskytne-li se podle ustanovení § 40 odst. 1 správního řádu v řízení otázka, o které již pravomocně rozhodl příslušný orgán, je správní orgán takovým rozhodnutím vázán; jinak si správní orgán může o takové otázce učinit úsudek nebo dá příslušnému orgánu podnět k zahájení řízení. Správní orgán si nemůže jako o předběžné otázce učinit úsudek o tom, zda a kým byl spáchán trestný čin, provinění nebo přestupek, nebo o osobním stavu občana, přísluší-li o něm rozhodovat soudu.

Institut obnovy řízení představuje mimořádný opravný prostředek, který umožňuje překonat překážku věci rozhodnuté a jehož cílem je napravit závadný stav a umožnit přijetí nového rozhodnutí tam, kde při původním rozhodování nebyly z určitých důvodů dostatečně objasněny všechny skutkové okolnosti případu. Institut obnovy řízení představuje nesporný zásah do právní jistoty účastníků řízení a třetích osob, neboť jeho prostřednictvím je možné dosáhnout změny rozhodnutí tam, kde již bylo o určitém právu, povinnosti nebo stavu pravomocně, tj. relativně napevno rozhodnuto. Tento mimořádný charakter se musí nutně odrazit v právní úpravě institutu obnovy řízení, a to pokud možno přesným a taxativním výčtem provedeným určením okolností, kdy je obnova řízení přípustná, vymezením, zda na obnovu řízení existuje právní nárok, nebo zda je rozhodnutí o jejím povolení či nařízení ponecháno zcela na uvážení rozhodujícího orgánu, jakož i vymezením případů, kdy je obnova řízení nepřípustná, tj. kde je hranice, kterou již při respektování zásady právní jistoty nelze překročit.

Právní úprava obnovy řízení je ve správním řádu, který se na rozhodování v předmětné věci použije (§ 1 odst. 1 správního řádu), upravena v oddílu druhém části čtvrté a je koncipována jako mimořádný opravný prostředek, který je za splnění zákonem stanovených podmínek nárokový, tzn. účastník řízení má na obnovu řízení v zákonem stanovených případech nárok. Institut obnovy řízení, na rozdíl od institutu přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení podle oddílu třetího části čtvrté správního řádu, není tedy mimořádným procesním prostředkem dozorčího práva, ale naopak představuje skutečný opravný prostředek, byť mimořádný, jehož pojmovým znakem je založení právního nároku žadatele na projednání. Opět na rozdíl od institutu přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení, který je povolán k nápravě nezákonných rozhodnutí, je právní úprava obnovy řízení nastavena tak, aby umožňovala nápravu nejen nezákonných rozhodnutí, nýbrž též nápravu rozhodnutí, která nejsou "správná" v nejširším slova smyslu, a to i když nebyla nezákonná. Rubem skutečnosti, že na povolení obnovy řízení existuje právní nárok, je vymezení důvodů, pro něž má být obnova řízení povolena nebo nařízena [§ 62 odst. 1 písm. a) - e) správního řádu], vymezení případů, kdy je obnova řízení naopak nepřípustná (§ 62 odst. 3 správního řádu), jakož i vymezení objektivní a subjektivní lhůty, v rámci níž může být obnova řízení povolena. Jsou-li splněny všechny podmínky stanovené správním řádem, tj. je-li dán alespoň jeden zákonný důvod, není-li obnova řízení nepřípustná a byla-li dodržena objektivní a subjektivní lhůta, existuje na povolení obnovy řízení právní nárok. Při rozhodování o povolení obnovy řízení se rozhoduje o veřejných subjektivních právech účastníka řízení, a proto rozhodnutí správních orgánů o nepovolení obnovy řízení zásadně podléhají soudnímu přezkumu (srov. nález Ústavního soudu IV. ÚS 366/96, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek č. 8, str. 247).

Institut obnovy řízení je přitom rozdělen do dvou fází. V první fázi správní orgán rozhoduje o tom, zda bude obnova řízení povolena , tj. zda byly splněny podmínky pro povolení obnovy řízení. Druhá fáze nastupuje v okamžiku, kdy je obnova řízení povolena, a v jejím rámci správní orgán rozhoduje znovu ve věci, přičemž novým rozhodnutím nahrazuje rozhodnutí původní .

V projednávané věci podal stěžovatel návrh na povolení obnovy řízení ve vztahu ke správnímu řízení, které vedlo k vydání platebního výměru č. 9/98 ze dne 12. 2. 1998, jímž bylo stěžovateli předepsáno dlužné pojistné na důchodové zabezpečení, příspěvek na státní politiku zaměstnanosti a odpovídající penále. Tuto obnovu řízení správní orgán I. stupně nepovolil, neboť pro její povolení důvody neshledal, a tento závěr byl poté potvrzen v rozhodnutí žalované o odvolání. Napadené rozhodnutí tedy sice není rozhodnutím ve věci, nicméně vzhledem k výše uvedeným skutečnostem je soudně přezkoumatelné. Úkolem soudu ve správním soudnictví je pak v případě podané žaloby proti rozhodnutí, kterým není obnova řízení povolena, resp. proti rozhodnutí, kterým je takové rozhodnutí o zamítnutí návrhu na povolení obnovy řízení potvrzeno, v prvé řadě zjistit, zda správní orgány posoudily otázku přípustnosti obnovy řízení správně.

Stěžovatel opíral svůj návrh na povolení obnovy řízení o to, že v daném případě vyšly najevo nové skutečnosti nebo důkazy, které mohly mít podstatný vliv na rozhodnutí a nemohly být v řízení uplatněny bez jeho zavinění, a že rozhodnutí bylo dosaženo trestným činem. Uplatňoval tedy důvody pro obnovu řízení uvedené v ustanovení § 62 odst. 1 písm. a) a e) správního řádu. V obou případech tak činil s odkazem na údajnou trestnou činnost svého bývalého společníka ve společnosti s ručením omezeným H., v důsledku níž docházelo k manipulaci a zkreslování hospodářských výsledků této společnosti, což následně nesprávně a v žalobcův neprospěch ovlivnilo vyměřovací základ pro výpočet pojistného na sociální zabezpečení. Ze správního spisu vyplynulo, že platební výměr č. 9/98 nabyl právní moci 7. 3. 1998 a návrh na povolení obnovy řízení stěžovatel podal 19. 6. 2003. Za takových skutkových okolností je třeba konstatovat, že v daném případě nepřipadala v úvahu možnost povolit obnovu řízení z důvodu uvedeného v ustanovení § 62 odst. 1 písm. a) správního řádu, a to i kdyby byly splněny tam uvedené podmínky, neboť uplynula objektivní lhůta tří let od právní moci předmětného rozhodnutí, v rámci níž může být podán návrh na povolení obnovy řízení (§ 63 odst. 3 správního řádu), resp. v rámci níž může být obnova řízení povolena (§ 63 odst. 4 správního řádu). Zmeškání uvedené objektivní lhůty přitom podle ustanovení § 63 odst. 3 správního řádu nelze prominout. Návrh na povolení obnovy z důvodu podle ustanovení § 62 odst. 1 písm. a) správního řádu tedy byl podán opožděně, zmeškání lhůty nemohl správní orgán prominout, a proto závěr žalovaného, že obnovu řízení z uvedeného důvodu nebylo možné povolit, byl podle zjištění Nejvyššího správního soudu správný.

Objektivní lhůta tří let od právní moci rozhodnutí je podle ustanovení § 63 odst. 4 správního řádu prolomena pouze v jednom případě, a to tehdy, bylo-li rozhodnutí dosaženo trestným činem, tedy byl-li splněn důvod podle ustanovení § 62 odst. 1 písm. e) správního řádu. Bylo-li původního rozhodnutí dosaženo trestným činem, lze obnovu řízení povolit i po uplynutí objektivní lhůty. Jak bylo výše uvedeno, stěžovatel dovozoval i naplnění tohoto důvodu pro povolení obnovy řízení. Odkazoval přitom na probíhající, avšak neskončené trestní řízení vedené proti jeho bývalému společníkovi ve společnosti s ručením omezeným H. Z podání stěžovatele ve správním řízení jednoznačně vyplývá, že toto trestní řízení nebylo v době rozhodování správních orgánů ukončeno. Nejvyšší správní soud má přitom za nepochybné, že povolení obnovy řízení podle ustanovení § 62 odst. 1 písm. e) správního řádu je možné pouze za paralelního splnění dvou podmínek: jednak že existuje pravomocné rozhodnutí, podle kterého byl trestný čin spáchán, jednak že uvedený trestný čin měl přímou souvislost s vydaným správním rozhodnutím, resp. že předmětného rozhodnutí bylo dosaženo právě tímto trestným činem. Zjištění existence první podmínky pak z logiky věci musí předcházet zjišťování podmínky druhé. Pokud jde o existenci pravomocného rozhodnutí, je zřejmé, že o tom, zda byl trestný čin spáchán, může pravomocně rozhodnout pouze soud, popř. v určitých případech státní zástupce. Takovým pravomocným rozhodnutím může být jakékoliv rozhodnutí, ve kterém je napevno a autoritativně stanoveno, že došlo ke spáchání trestného činu, tedy např. též rozhodnutí soudu či státního zástupce o narovnání nebo o podmínečném zastavení trestního stíhání pachatele. V žádném případě však nepostačuje podezření ze spáchání trestného činu ani skutečnost, že určitá osoba byla obžalována pro spáchání trestného činu, neboť ani obžalobu v trestním řízení nelze považovat za autoritativní výrok o spáchání trestného činu.

V dané věci je třeba konstatovat, že stěžovatel v návrhu na povolení obnovy, jakož ani v řízení o odvolání proti rozhodnutí správního orgánu prvého stupně, nepoukazoval na skutečnost, že by v trestní věci jeho bývalého společníka bylo vydáno pravomocné rozhodnutí, kterým by bylo konstatováno spáchání trestného činu. Rovněž správní orgán takovou skutečnost z jiných zdrojů nezjistil. V takovém případě nezbývá než konstatovat, že nebyly splněny ani podmínky pro povolení obnovy řízení uvedené v ustanovení § 62 odst. 1 písm. e) správního řádu a správní orgán prvého stupně předmětný návrh správně zamítl (resp. obnovu řízení nepovolil). Po takovém zjištění je podle Nejvyššího správního soudu již bezpředmětné zkoumat, zda byla splněna druhá podmínka pro povolení obnovy řízení z tohoto důvodu, tj. zda předmětného správního rozhodnutí bylo tímto trestným činem skutečně dosaženo. Zabývala-li se žalovaná tím, zda by mezi údajným trestným činem, ohledně něhož však neexistuje pravomocné rozhodnutí, a předmětným správním rozhodnutím byla dána příčinná souvislost, šlo o úvahy nadbytečné. Tam, kde není pravomocného rozhodnutí o trestném činu, je hledání potřebné příčinné souvislosti mezi trestným činem a rozhodnutím pouhou spekulací.

Při soudním přezkumu správních rozhodnutí je třeba vycházet ze skutkového a právního stavu, který v dané věci byl v době vydání správního rozhodnutí (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Postup správních orgánů při posouzení přípustnosti povolení obnovy řízení je tedy třeba hodnotit zásadně ve světle skutkových a právních okolností, které existovaly v době rozhodování správních orgánů. Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil, že stěžovatel ve správním řízení ani netvrdil, že by bylo ohledně jakéhokoliv jednání jeho bývalého společníka vydáno pravomocné rozhodnutí, kterým by toto jednání bylo autoritativně prohlášeno za trestný čin, a proto správní orgány, jak bylo uvedeno výše, postupovaly správně, když obnovu řízení nepovolily. Takovou skutečnost ostatně stěžovatel netvrdil ani v řízení před krajským soudem. Jestliže tedy stěžovatel ve své kasační stížnosti kromě výše uvedeného trestního řízení, které nebylo v době vydání žalobou napadeného rozhodnutí pravomocně ukončeno, odkazuje též na pravomocný rozsudek Okresního soudu v Jindřichově Hradci sp. zn. 7 T 416/99, nutno konstatovat, že jde o námitku, kterou poprvé uplatnil právě až v kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud se tedy touto námitkou dále nezabýval, neboť podle ustanovení § 109 odst. 4 s. ř. s. mu nepřísluší přihlížet ke skutečnostem, které stěžovatel uplatnil poté, kdy bylo vydáno napadené rozhodnutí.

Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani stěžovatelově námitce spatřující pochybení žalované, resp. správního orgánu prvého stupně, v tom, že neposoudily otázku, zda byl spáchán trestný čin, podle ustanovení § 40 odst. 2 správního řádu jako otázku předběžnou a s odkazem na ustanovení § 29 odst. 1 správního řádu do jejího vyřešení řízení nepřerušily. Stěžovatel přitom uvádí, že správní orgán tak mohl učinit buď po vydání rozhodnutí, kterým se obnova řízení povoluje, nebo ještě před ním. V prvém případě je podle Nejvyššího správního soudu takový postup vyloučen z důvodů, jež jsou uvedeny výše, tj. zejména pro skutečnost, že pravomocné rozhodnutí o tom, že byl spáchán trestný čin, je jednou z podmínek pro vydání rozhodnutí, kterým se obnova řízení povoluje. Pravomocné rozhodnutí o spáchání trestného činu tedy musí rozhodnutí o povolení obnovy řízení logicky předcházet. Nejvyšší správní soud pak dospěl k závěru, že ani druhá varianta, totiž přerušení řízení o povolení obnovy řízení a vyčkání rozhodnutí o předběžné otázce, tj. zda byl spáchán trestný čin, nepřipadala v úvahu. Nejvyšší správní soud má za to, že předběžnými otázkami ve smyslu ustanovení § 40 správního řádu jsou toliko otázky, jež mají význam pro rozhodování, tj. pro přijetí rozhodnutí ve věci samé. Právní úprava předběžných otázek ve smyslu citovaného ustanovení se naopak nepoužije pro posouzení otázek, jež jsou významné pouze z hlediska posouzení podmínek řízení. V daném případě bylo posouzení, zda se trestný čin stal, posouzením existence jedné z podmínek, za jejichž splnění je možno povolit obnovu řízení. Rozhodnutí o povolení obnovy řízení není meritorním rozhodnutím: tím je až rozhodnutí vydané v řízení obnoveném. Za takové situace nelze otázku, zda byl spáchán trestný čin, pro účely řízení o povolení obnovy řízení považovat za otázku podle ustanovení § 40 odst. 2 správního řádu. Nejvyšší správní soud se tu tedy ztotožnil se závěrem krajského soudu, že je-li v ustanovení § 62 odst. 1 písm. e) správního řádu požadováno, aby rozhodnutí, ohledně kterého má být obnova řízení povolena, bylo dosaženo trestným činem, neuplatní se v otázce existence trestného činu ustanovení § 29 odst. 1 správního řádu o přerušení řízení z důvodu zahájení řízení o předběžné otázce.

Nejvyšší správní soud tu nad rámec uvedeného doplňuje, že stěžovatel není v důsledku správného postupu správních orgánů, které nevyčkávaly přijetí pravomocného rozhodnutí o tom, zda byl trestný čin skutečně spáchán, zbaven možnosti podat návrh na povolení obnovy řízení znovu v okamžiku, kdy případné rozhodnutí o spáchání trestného činu nabude právní moci. V daném případě se totiž neuplatní překážka věci rozhodnuté, která by bránila novému rozhodování o povolení obnovy řízení pro naplnění důvodu podle ustanovení § 62 odst. 1 písm. e) správního řádu.

Nejvyšší správní soud tak neshledal naplnění stěžovatelem označených důvodů kasační stížnosti podle ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s., a proto kasační stížnost svým rozsudkem podle ustanovení § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.