Vydání 4/2005

Je nutno předeslat, že soud nemůže zasahovat do působnosti správního orgánu v tom směru, že by hodnotil účelnost a věcnou správnost jeho závěrů, nejde-li zároveň o kritéria zákonná; jiný postup by byl popřením dělby moci a nepřípustným zasahováním moci soudní do moci výkonné. Z těchto příčin se Nejvyšší správní soud nezabýval a ani se nemohl zabývat otázkou, zda hladina vody na vodním díle N. má být 169,50 m n. m. či 170,35 m n. m., popřípadě úplně jiná. To je věcí správního orgánu. Správní soud je však na druhou stranu povolán ke kontrole veřejné správy a poskytuje ochranu hmotným i procesním veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob tím, že přezkoumává zákonnost postupu a rozhodnutí orgánů veřejné správy. V souzené věci tedy byla předmětem soudního řízení nikoliv otázka výše hladiny vodního díla N., ale otázka, zda ve správním řízení byla porušena žalobcova procesní práva a zda takové porušení mohlo mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí.

V předloženém případě jde o poměrně komplikovanou záležitost, v níž se střetávají protichůdné zájmy nejrůznějšího významu a rozsahu - od zájmů ryze individuálních a soukromých přes zájmy skupinové až po nejobecnější zájmy veřejné povahy. Veřejným zájmem jistě je i zájem na ochraně přírody. Rozhodně jej nelze považovat za zájem resortní; naopak je obecnou hodnotou, kterou je třeba mít na zřeteli při regulaci těch činností, které jsou nepochybně samy o sobě činnostmi užitečnými a společensky významnými, jako je kupříkladu hospodářské využívání vody.

Ochrana veřejného zájmu na příznivém životním prostředí, a ani míra této ochrany, nemůže být - při stejných hmotněprávních východiscích - nikdy odlišná v závislosti na tom, kterému orgánu byla zákonem svěřena pravomoc rozhodovat v konkrétní věci. Svěření kompetencí jednomu správnímu orgánu neznamená automaticky stanovení priority hledisek při posuzování a rozhodování věci. To platí zejména tehdy, kdy platná právní úprava nese stopy zápasu o . Bylo by velmi nežádoucí, a nadto v rozporu s principem dobré správy, kdyby výsledek řízení byl závislý na tom, který správní orgán ve věci rozhoduje. Ustanovení o působnosti nemůže předurčit pohled na posuzovanou problematiku, viděnou jakoby pouze resortníma očima. I když v dané věci rozhodovalo o odvolání Ministerstvo zemědělství jako funkčně příslušný orgán (viz dále ad 1), bylo nutné, aby vzalo v úvahu všechna zákonná hlediska (jednota právního řádu), a předešlo tak situacím, kdy v důsledku jednostranných či resortně omezených pohledů je pak pociťována potřeba dalších řízení a rozhodnutí.

Zákonný je jedině postup v souladu s již zmíněným principem jednoty právního řádu: rozhodující správní orgán stíhá povinnost opatřit si veškeré pro věc důležité informace a přesně a úplně zjistit skutečný stav věci, k čemuž je třeba využít jak vlastní úřední činnosti správních orgánů, tak i aktivity účastníků řízení, jejichž okruh je stanoven tak, aby v řízení mohli působit, a přispět tak k úplnému a přesnému zjištění skutkového stavu věci. Proto jim správní řád poskytuje procesní prostředky k uplatnění práv. Je povinností správního orgánu účastníkům nejen formálně, ale skutečně (reálně) zajistit jejich výkon, respektovat jejich rovné postavení, nevolit přístup k nim v závislosti na tom, zda řízení zdánlivě komplikují či prodlužují. Jen takovým postupem správního orgánu mohou být dány záruky spravedlivého průběhu a výsledku řízení.

Z těchto pozic přistupoval Nejvyšší správní soud k dané věci a o jednotlivých žalobních bodech uvážil takto:

Žalobce v prvé řadě namítal, že napadené rozhodnutí je nulitní z důvodu absolutní věcné nepříslušnosti žalovaného. Příslušné rozhodovat o odvolání bylo dle jeho názoru Ministerstvo životního prostředí. Tento názor žalobce podpořil poukazem na nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 23/2000.

Působnost správních orgánů na úseku vodního hospodářství ke dni vydání napadeného rozhodnutí, tj. ke dni 16. října 2001, byla upravena kompetenčním zákonem, tj. zákonem ČNR č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění zákona č. 272/1996 Sb., kterým se provádějí některá opatření v soustavě ústředních orgánů státní správy České republiky a kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a mění a doplňuje zákon č. 97/1993 Sb., o působnosti Správy státních hmotných rezerv (dále též "zákon č. 272/1996 Sb."). Zákonodárce vnesl přijetím zákona č. 272/1996 Sb. do působnosti ústředních správních úřadů na úseku vodního hospodářství významné změny tím, že v jeho § 1 odst. 5 písm. c) stanovil, že dosavadní působnost vyplývající ze zákonů a jiných právních předpisů přechází z Ministerstva životního prostředí ve věcech vodního hospodářství, s výjimkou ochrany přirozené akumulace vod, ochrany vodních zdrojů a ochrany jakosti povrchových a podzemních vod, na Ministerstvo zemědělství. Týmž zákonem byl odpovídajícím způsobem novelizován § 15 odst. 1 a § 19 odst. 2 kompetenčního zákona tak, že Ministerstvo zemědělství je ústředním orgánem státní správy pro vodní hospodářství, s výjimkou ochrany přirozené akumulace vod, ochrany vodních zdrojů a ochrany jakosti povrchových a podzemních vod, a že Ministerstvo životního prostředí je krom jiného ústředním orgánem státní správy pro ochranu přirozené akumulace vod, ochranu vodních zdrojů a ochranu jakosti povrchových a podzemních vod.

Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 6. listopadu 2000, sp. zn. IV. ÚS 23/2000, dovodil, že zákonodárce sice "projevil tendenci změnit obsah a rozsah kompetencí Ministerstva životního prostředí a Ministerstva zemědělství; vzhledem k nedostatku návaznosti na zákon České národní rady č. 130/1974 Sb., o státní správě ve vodním hospodářství, ve znění pozdějších předpisů, a nezbytnosti nerespektování základního účelu vodního zákona [§ 1 zákona č. 138/1973 Sb., o vodách (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů] se ve skutečnosti v zásadě ani provedenou novelizací kompetenčního zákona na dosavadních kompetencích obou ministerstev v jejich výchozích pozicích nic nezměnilo".

Nejvyšší správní soud má za to, že byť zákonodárce opomněl novelizovat zákon ČNR č. 130/1974 Sb., o státní správě ve vodním hospodářství, z jehož § 1 písm. e) i po 1. listopadu 1996 vyplývalo, že Ministerstvo životního prostředí je ústředním vodohospodářským orgánem České republiky, došlo novelizací kompetenčního zákona ke změnám v kompetencích obou ministerstev tak, jak vyplývá z textu zákona č. 272/1996 Sb.

Je evidentní, že v rozhodné době právní řád obsahoval dvě ustanovení, která byla ve zdánlivém vzájemném logickém rozporu: podle jednoho bylo ústředním vodohospodářským orgánem Ministerstvo životního prostředí, podle pozdějšího bylo ústředním orgánem státní správy pro vodní hospodářství Ministerstvo zemědělství (s výjimkou ochrany přirozené akumulace vod, ochrany vodních zdrojů a ochrany jakosti povrchových a podzemních vod). Tento rozpor však je možno odstranit výkladem. Zákon č. 272/1996 Sb. je ve vztahu k zákonu ČNR č. 130/1974 Sb. zákonem pozdějším, a proto podle právní zásady je na místě přijmout závěr, že zákon č. 272/1996 Sb. mlčky derogoval ta ustanovení zákona ČNR č. 130/1974 Sb., která jsou s ním v rozporu. Od 1. listopadu 1996, kdy zákon č. 272/1996 Sb. nabyl účinnosti, tedy platí, že ústředním orgánem státní správy pro vodní hospodářství je zásadně Ministerstvo zemědělství, a to pouze s výjimkami explicitně uvedenými v kompetenčním zákoně. Ministerstvo životního prostředí je ve věcech vodního hospodářství ústředním orgánem státní správy toliko pro ochranu přirozené akumulace vod, ochranu vodních zdrojů a ochranu jakosti povrchových a podzemních vod. Zatímco Ministerstva zemědělství coby ústředního orgánu státní správy ve věcech vodního hospodářství jsou založeny na generální klauzuli, pak Ministerstva životního prostředí stojí na právě opačném principu pozitivní . Na totožné konstrukci je postaven i § 108 odst. 1 a 2 v současné době platného vodního zákona č. 254/2001 Sb.

Nelze souhlasit s tím, že by zákonodárce pouze "projevil tendenci" změnit rozsah a obsah kompetencí obou ministerstev. Takovému závěru brání sám text § 1 odst. 5 písm. c) zákona č. 272/1996 Sb., v němž se výslovně normuje, že působnost ve věcech vodního hospodářství, s výjimkami tam uvedenými, "přechází" z jednoho ministerstva na druhé. Zákonodárce sotva mohl v uvedeném ustanovení zřetelněji vyjádřit svoji vůli.

V souladu s principem jednoty právního řádu, podle něhož pojmy obsažené v jednom zákoně mají stejný význam jako totožné pojmy obsažené v zákoně jiném, ledaže by tu byl zvláštní důvod pro to, aby jim byl přiřazen význam jiný, je na místě usuzovat, že pokud se v kompetenčním zákoně hovoří o ochraně přirozené akumulace vod, o ochraně vodních zdrojů a o ochraně jakosti povrchových a podzemních vod, rozumí se tím takto označené instituty vodního zákona č. 138/1973 Sb. Ministerstvo životního prostředí proto bylo ústředním orgánem státní správy na tom úseku vodního hospodářství, jenž byl ve vodním zákoně upraven v oddílu prvním části třetí (§ 17 - § 21) a jenž byl nadepsán rubrikou "Ochrana přirozené akumulace vod a vodních zdrojů" a v oddílu druhém této části (§ 22 - § 27) "Ochrana jakosti povrchových a podzemních vod". Ministerstvo zemědělství pak bylo ústředním orgánem státní správy na úseku vodního hospodářství ohledně ostatních záležitostí.

Schválení návrhu manipulačního řádu upravoval vodní zákon č. 138/1973 Sb. v § 9 pod rubrikou "Povolení k vodohospodářským dílům", jenž je řazen do třetího oddílu části druhé. Ze systematického výkladu zákona tedy vyplývá, že schválení manipulačního řádu nespadá pod ochranu přirozené akumulace vod a vodních zdrojů ani pod ochranu jakosti povrchových a podzemních vod, a proto funkční příslušnost k rozhodnutí o odvolání náležela Ministerstvu zemědělství, a nikoliv Ministerstvu životního prostředí. Tato námitka žalobce je tedy lichá.

Námitce žalobce napadající porušení jeho subjektivního práva vyjádřit se ke všem podkladům napadeného rozhodnutí lze přisvědčit. Žalobce tvrdí, že se dostavil k nahlédnutí do spisu, přičemž zjistil, že spis jednak neobsahuje celé jeho odvolání a jednak že byl doplněn o množství podkladů, které nebylo možno technicky opsat; proto zažádal o pořízení kopií těchto podkladů pro rozhodnutí odvolacího orgánu, avšak žalovaný jeho žádost oslyšel. Správní spis sice neobsahuje protokol či úřední záznam o nahlédnutí do spisu, kterým by byla tvrzení žalobce prokázána, avšak žalobce k žalobě doložil své podání učiněné u žalovaného, opatřené otiskem úředního razítka žalovaného ze dne 15. 10. 2001, jehož obsahem je sdělení o odepření možnosti nahlížet do spisu, a žádost o informace, konkrétně o pořízení kopií specifikovaných dokumentů, coby možných podkladů pro rozhodnutí. S tímto podáním se žalovaný v odůvodnění svého rozhodnutí byl povinen vypořádat, ale neučinil tak. Námitku, že správní orgán neumožnil nahlížet do spisu, žalobce uplatnil i v doplnění odvolání; žalovaný se jí tedy měl ve svém rozhodnutí zabývat.

Žalovaný oznámil účastníkům, že jsou opatřeny podklady pro rozhodnutí, a poučil je o možnosti do nich nahlédnout a popřípadě se k nim vyjádřit. Žalobce se dostavil k nahlédnutí do spisu po předchozí domluvě dne 15. 10. 2001 (jinak k nahlížení do spisu byl stanoven den 11. 10. 2001 od 8.00 do 12.00 hod., a to v sídle žalovaného v Praze; to vše při počtu několika desítek účastníků z jižní Moravy). Dne 16. 10. 2001, tedy hned druhý den po žalobcově nahlédnutí do spisu, vydal žalovaný napadené rozhodnutí. Postup správního orgánu, jak je upraven v § 33 odst. 2 správního řádu, tak byl postupem žalovaného formalizován; žalobci nebyla dána reálná možnost vyjádřit se ve smyslu uvedeného ustanovení.

Mezi základní pravidla správního řízení patří v § 3 odst. 2 správního řádu zakotvená zásada součinnosti, která zahrnuje rovněž vztahy správního orgánu k účastníkům řízení. Jejím naplňováním má být docíleno požadavku otevřenosti, srozumitelnosti a předvídatelnosti rozhodování. Pokud správní orgán odmítne součinnost účastníku řízení a neumožní mu seznámit se s listinami, které sloužily jako podklad pro rozhodnutí, je takovým postupem nastolen stav, který není v souladu se základními zásadami správního řízení. Takový postup může mít vliv na zákonnost rozhodnutí samotného, neboť účastník má tak podstatným způsobem ztíženy podmínky pro svoji obranu.

Pozice žalobce však byla ztížena i tím, že mu v rámci nahlížení do spisu žalovaný neumožnil pořídit kopii, a to s formálním odkazem na § 23 odst. 1 správního řádu, dle kterého účastníci řízení a jejich zástupci mají právo nahlížet do spisů s výjimkou protokolů o hlasování a pořizovat si z nich výpisy. Citované ustanovení sice hovoří toliko o právu pořizovat si výpisy a nestanoví nic o právu pořizovat si opisy, případně žádat, aby takové opisy pořídil účastníku řízení správní orgán; to však neznamená, že takové právo by účastník správního řízení neměl. Právo stanoví pravidla pro dobu přítomnou, což znamená, že je také zapotřebí k jeho výkladu přistupovat z hlediska doby, kdy k jeho aplikaci dochází. Každý právní předpis nese pečeť doby svého vzniku, avšak právní normy v něm obsažené se v důsledku společenského vývoje mohou měnit, aniž by se měnil samotný text zákona. Tak je tomu i v případě § 23 správního řádu. Je zřejmé, že toto ustanovení odpovídá tehdejšímu malému rozšíření kopírovací kancelářské techniky po správních úřadech. V dnešní době, kdy jsou kopírovací stroje běžnou součástí výbavy každého úřadu, neexistuje jediný rozumný důvod pro to, aby jich nebylo využíváno pro zhotovování opisů účastníkům řízení, kteří o to požádají. Jinak řečeno, právo pořizovat si opisy ze správního spisu, případně požadovat pořízení takových opisů, tu je, ač není v textu § 23 správního řádu výslovně zakotveno; vyplývá nejen implicitně z tohoto ustanovení, ale i ze shora zmíněné zásady součinnosti. V této souvislosti se nabízí rovněž srovnání s občanským soudním řádem, trestním řádem, soudním řádem správním či zákonem o správě daní a poplatků: ve všech těchto procesních předpisech, upravujících civilní řízení soudní, trestní řízení, správní soudnictví a daňové řízení, je zakotveno nejen právo pořizovat si ze spisu výpisy, ale též opisy. Právní řád je jednotný, a proto v pochybnostech o výkladu určitého ustanovení je třeba jej také jednotně vykládat, tj. vykládat jej v souladu se právním řádem jako systematickým celkem, a nikoliv s ním rozporně. Je nutno podotknout, že s vydáváním stejnopisů, opisů, fotokopií, výpisů nebo písemných informací z úředních spisů počítá i zákon ČNR č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích, (položka 3 sazebníku správních poplatků). Ze všech těchto důvodů je zjevné, že doslovný jazykový výklad, k němuž se uchýlil žalovaný, je naprosto neudržitelný a vede k nezákonným následkům.

Vážným porušením procesních zásad byla skutečnost, že správní orgán vyloučil ze správního spisu součást odvolání žalobce, tj. protokoly o výsledcích prověrky ve vodním hospodářství, kterou vykonalo ve dnech 4. a 5. 12. 2000 Ministerstvo životního prostředí. Z těchto přiložených protokolů žalobce v odvolání dovozoval, že z výsledků prověrky je zřejmé, že Okresní úřad Břeclav před vydáním rozhodnutí věděl, že nároky na odběry vody nejsou právně závazné, neboť podmínkou jejich závaznosti je dle příslušných stavebních povolení zkolaudování staveb; rozhodnutí o výšce hladiny 170,00 m n. m. proto dle názoru žalobce nevycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci.

Takovým postupem došlo k vadě řízení, a to jak ze strany správního orgánu, který nemůže sám o své vůli rozhodnout, které podklady využije odvolací orgán pro rozhodnutí samotné, a část odvolání (přiložené protokoly) vyčlenit z podkladů sloužících rozhodnutí, tak i ze strany žalovaného, který se s touto námitkou žalobcem uplatněnou v odvolání nikterak v žalobou napadeném rozhodnutí nevypořádal; neuvedl, zda zjištění učiněná jiným orgánem mají či nemají vliv na výrok rozhodnutí samotného, nebo zda je taková námitka nerelevantní a z jakého důvodu. Již tato absence odůvodnění napadeného rozhodnutí způsobuje jeho nepřezkoumatelnost soudem, neboť z rozhodnutí není zřejmé, jak se žalovaný s nastolenou námitkou vypořádal.