Vydání 10/2005

Žalobci namítli, že byli zkráceni na svých právech v řízení před správními orgány v obou stupních, neboť jim byla odňata možnost účastnit se řízení a chránit své zájmy. Žalovaný zcela pominul důvody návrhu na povolení obnovy řízení a důvody uváděné v odvolání a ani nezkoumal, zda byl porušen zákon nedodržením základních pravidel řízení stanovených správním řádem v § 1 až § 4 a § 14, a dále nikterak neodůvodnil postup správního orgánu I. stupně, který neumožnil žalobcům účast ve správním řízení. Žalovaný tak porušil ustanovení § 3 odst. 4 správního řádu v tom, že napadené rozhodnutí vydal, aniž spolehlivě zjistil stav věci, ustanovení § 4, protože jim bylo odepřeno jejich právo být účastníkem řízení, ve kterém se jedná o jejich chráněných zájmech odběratelů průtokové vody, a konečně ustanovení § 14, neboť správní orgán je za účastníky řízení neoznačil.

Žalovaný ve svém písemném vyjádření popsal postup správních orgánů, jakož i vodohospodářských orgánů při povolování změn nakládání s vodami, zejména okolnosti související s povolením k užívání Francisovy turbíny na nádrži Mohelno bez projednání a schválení doplňku MŘ VD Dalešice, tedy v rozporu se skutkovým stavem změny manipulace v důsledku instalace dalšího turbosoustrojí na nádrži Mohelno bez účasti změnou dotčených nositelů založených oprávnění. K důvodům žaloby odkázal žalovaný na odůvodnění svého rozhodnutí, v němž nemohl žalobcům vyhovět proto, že před instalací další turbíny na nádrži Mohelno a s tím související změnou nakládání s vodami nedošlo k dotčení zájmů uživatelů oprávnění pod nádrží Mohelno, jelikož v době schválení třetí revize MŘ VD Dalešice nedošlo ke změnám v užívání manipulace s vodou. Při schválení 3. revize MŘ nebyli žalobci účastníky řízení, a proto žalovaný ani nezkoumal dodržení lhůty pro podání návrhu na obnovu řízení; nebyla splněna základní podmínka pro podání návrhu, totiž že byl podán účastníkem řízení. Žalovaný neshledal důvod nezákonnosti napadeného rozhodnutí, a protože žalobou namítané vady rozhodnutí nebyly prokázány, navrhl žalobu zamítnout.

Žaloba je důvodná.

Pro posouzení věci ve správním soudnictví je rozhodující skutkový i právní stav v době rozhodování správního orgánu, který žalobou napadené rozhodnutí vydal, přičemž žaloba je v soudním řízení přezkoumávána v mezích žalobcových návrhů. Soud se proto v souladu s § 75 odst. 1 s. ř. s. nezabýval těmi námitkami ani vyjádřeními žalovaného, které se vztahovaly k řízení o povolení užívání Francisovy turbíny k trvalému provozu.

Účastníkem řízení je ten, o jehož právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech má být v řízení jednáno nebo jehož práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím přímo dotčeny; účastníkem řízení je i ten, kdo tvrdí, že může být rozhodnutím ve svých právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech přímo dotčen, a to až do doby, než se prokáže opak. Účastníkem řízení je i ten, komu zvláštní právní předpis takové postavení přiznává.

Ustanovení § 14 správního řádu vymezuje obecně pojem účastníka řízení, čímž orientuje správní orgány na to, aby zajistily v řízení aktivní účast těch, jichž se správní rozhodnutí týká, popř. může týkat. V souladu s obecným vymezením pojmu účastníka mohou toto postavení přiznat určitým osobám zvláštní předpisy.

K tomu, aby měl určitý subjekt postavení účastníka řízení, postačí pouhý hmotněprávní předpoklad existence jeho práv, právem chráněných zájmů nebo povinností nebo dokonce tvrzení o možném dotčení na právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech. Kdo je účastníkem řízení, vymezuje sice správní řád, ale odpověď na to, koho svou definicí správní řád za účastníka řízení povolává, dávají předpisy hmotného práva. Znakem účastníka řízení je hmotněprávní poměr k věci. To však neznamená, že správní orgán přizná postavení účastníka řízení jen tomu, o němž se při zahájení přesvědčil, že účastníkem řízení je. Správní orgán je povinen zkoumat a upřesňovat okruh účastníků řízení v průběhu celého řízení. Vyjde-li v průběhu řízení najevo, že někdo, kdo byl považován za účastníka řízení, účastníkem není, vydá o tom správní orgán rozhodnutí. Byli-li žalobci vlastníky a provozovateli MVE G., jejíž rekonstrukce a následně i odběr povrchové vody z toku Jihlava pod nádrží Mohelno za účelem výroby elektrické energie byly rozhodnutím ze dne 23. 2. 1998 povoleny, byl nepochybně založen předpoklad pro jejich účastenství v řízení. Předpoklad jejich účastenství lze dovodit již z předcházejícího rozhodnutí o schválení 2. revize MŘ VD Dalešice ze dne 6. 1. 1993. Stanoví-li uvedené rozhodnutí požadavek nezbytné spolupráce všech uživatelů, jakkoli bylo vydáno v době, kdy jimi žalobci ještě nebyli, nelze než povinnost součinnosti dovodit i pro období následující.

Nelze přisvědčit žalovanému, odůvodňuje-li postup správního orgánu v I. stupni mimo jiné tím, že žalobce nebyl účastníkem řízení, a tak nemohlo dojít k dotčení jeho práv a právem chráněných zájmů, neboť schválením 3. revize MŘ nedošlo ke změnám oproti 2. revizi. Správní orgán nemůže autoritativně předem určit, komu náleží nebo komu vznikne právo, právem chráněný zájem či povinnost, o které bude v řízení jednáno a rozhodováno – to je věcí zkoumání v průběhu řízení a vydání rozhodnutí. Má-li mít výsledek řízení právní účinky pro třetí osoby, je třeba takovou osobu k řízení přibrat. O tom, zda konkrétní osoba, která to o sobě tvrdí, je účastníkem řízení, či nikoli, je správní orgán povinen rozhodnout. Takový závěr však správní orgán ani žalovaný v napadeném rozhodnutí neučinili.

Povinností správního orgánu je v souladu s § 59 odst. 1 správního řádu přezkoumat napadené rozhodnutí v celém rozsahu. Nemůže být proto vázán pouze tím, co v odvolání uvede některý z účastníků. Tím spíše však je povinen vypořádat se s námitkami v odvolání uvedenými. Této povinnosti však žalovaný nedostál: nejenže se vůbec nevypořádal s otázkou postavení účastníka v řízení, ale ani neodůvodnil, z jakých skutečností vycházel, když potvrdil rozhodnutí správního orgánu v I. stupni, který zamítl návrh na povolení obnovy řízení pro opožděnost. Své právní závěry tak činí zcela mimo výrok rozhodnutí, které přezkoumával.

Odůvodnění rozhodnutí podle § 47 odst. 3 spr. ř. musí obsahovat skutečnosti, které byly podkladem pro rozhodnutí, úvahy, kterými byl správní orgán veden při hodnocení důkazů, a rovněž i použití právních předpisů, na základě kterých rozhodoval. Smyslem odůvodnění správního orgánu je doložení správnosti i zákonnosti postupu správního úřadu, jakož i vydaného správního rozhodnutí. Z odůvodnění musí být zřejmé skutkové i právní předpoklady, z nichž správní orgán vycházel při hodnocení konkrétní skutkové podstaty a při její subsumpci pod určité ustanovení zákona; musí dbát, aby odůvodnění obsahovalo a vyčerpalo celý návrhu, zejména právní úvahy o něm a důvody, které k úřednímu výroku vedly.

Odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí však obsahuje skutečnosti, kterými je stvrzována správnost postupu správního orgánu při použití právního názoru, podle kterého ale správní orgán v I. stupni nepostupoval. Uvádí-li žalovaný ve výroku, že potvrzuje rozhodnutí správního orgánu v I. stupni, lze dovodit, že shodně shledal důvod pro zamítnutí návrhu na povolení obnovy řízení v jeho opožděnosti; dále však v napadeném rozhodnutí zdůvodňuje potvrzující výrok skutečností zcela jinou, a to nedostatkem podmínky řízení (že žalobce nebyl účastníkem řízení). Rozhodnutí, které obsahuje dva vzájemně se vylučující výroky – zamítnutí pro opožděnost a zamítnutí pro nedostatek podmínek řízení, trpí vnitřním rozporem, který zakládá jeho nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti. Je-li návrh na povolení obnovy řízení považován za nepřípustný proto, že tak učinila osoba k tomu neoprávněná, nelze o něm současně rozhodovat jako o opožděném.

Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného dospěl k závěru, že rozhodnutí žalovaného trpí takovými podstatnými vadami, které zakládají jeho nepřezkoumatelnost, a proto je podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zrušil.

V dalším řízení se bude správní orgán řídit právním názorem vysloveným v tomto rozsudku; s ohledem na to, že ve správním řízení nebyla vyřešena otázka procesního postavení žalobců, se žalovaný bude zabývat především skutečnostmi zakládajícími nebo vylučujícími postavení žalobců jakožto účastníků řízení podle § 14 odst. 1 správního řádu, své úvahy řádně odůvodní a teprve poté se bude moci popř. zabývat včasností podaného návrhu na povolení obnovy řízení, resp. jeho věcnou opodstatněností.