527/2005
Správní řízení a běh lhůt při přerušení řízení
Ej 58/2005
Správní řízení: běh lhůt při přerušení řízení
k § 29 odst. 5 správního řádu
k § 169 odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů
Procesní lhůtou, která neběží při přerušení správního řízení podle § 29 odst. 5 správního řádu, je také zvláštním předpisem odchylně stanovená lhůta pro vydání rozhodnutí (zde: lhůta 180 dnů pro vydání rozhodnutí podle § 169 odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2005, čj. 2 Ans 6/2004-113)
Věc:
Jurij Č. v M. proti Policii ČR o povolení k trvalému pobytu, o kasační stížnosti žalobce.Žalobce podal dne 30. 10. 2000 žádost o povolení trvalého pobytu cizinců na území ČR (u Oddělení cizinecké policie Most); řízení o žádosti však bylo podle § 29 odst. 1 správního řádu přerušeno rozhodnutím ze dne 6. 3. 2001 a žalobce byl současně vyzván k doložení podmínek pobytu a předložení dokladů. Dne 15. 7. 2001 podal žalobce podnět k pokračování v řízení, který doložil několika rozhodnutími potvrzujícími skončení soudních řízení. Podnět doplnil dne 5. 8. 2002 o některé doklady a o rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 20. 6. 2002 o zamítnutí žádosti o přiznání postavení uprchlíka. Oddělení cizinecké policie Most dne 22. 8. 2002 (s poukazem na námitku podjatosti vznesenou v jiném řízení téhož žalobce) předložilo spis Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie - oblastnímu oddělení cizinecké a pohraniční policie v Ústí nad Labem (dále jen "oblastní ředitelství") s návrhem na předání věci k vyřízení na Oddělení cizinecké policie Chomutov; na této písemnosti je záznam ředitele oblastního ředitelství o souhlasu s předáním věci na Oddělení cizinecké policie Chomutov. Oddělení cizinecké policie v Mostě vydalo ještě dne 26. 8. 2002 výzvu k doplnění žádosti o výpis z rejstříku trestů domovského státu a dne 3. 9. 2002 spis postoupilo Oddělení cizinecké policie Chomutov. Dne 16. 10. 2002 pak oblastní ředitelství rozhodlo negativně o žalobcově námitce podjatosti vůči pracovníkům Oddělení cizinecké policie v Chomutově. Správní spis přitom neobsahuje doklad o žádném úkonu Oddělení cizinecké policie v Chomutově v řízení o žalobcově žádosti o povolení k pobytu ani o dalším přerušení řízení.
Dne 22. 9. 2003 podal žalobce u Krajského soudu v Ústí nad Labem žalobu, jíž se domáhal ochrany proti nečinnosti Oddělení cizinecké policie v Chomutově i oblastního ředitelství, spočívající v neskončeném správním řízení o jeho žádosti o udělení povolení k trvalému pobytu; soud však žalobu odmítl. Uvedl, že žaloba byla podána opožděně, neboť podle § 80 odst. 1 s. ř. s. ji lze podat nejpozději do jednoho roku ode dne, kdy ve věci marně uplynula lhůta stanovená zvláštním zákonem pro vydání rozhodnutí nebo osvědčení. V daném případě byla podána žádost o povolení k trvalému pobytu dne 30. 10. 2000 a podle § 169 odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen "zákon o pobytu cizinců"), měla být vyřízena nejpozději do 30. 4. 2001. Lhůta pro podání žaloby tak uplynula 30. 4. 2002; žaloba však byla podána až 22. 9. 2003. Dále krajský soud konstatoval, že nemohl vzít zřetel na skutečnost, že správní řízení bylo přerušeno, neboť přerušení sice staví běh lhůt počítaných podle správního řádu, nikoliv však běh lhůt podle zákona o pobytu cizinců. Stejně tak označil za nerozhodné, že před účinností soudního řádu správního nemohla být taková žaloba vůbec podána, neboť žádné z přechodných ustanovení tohoto zákona nestanoví počátek běhu lhůty na den jeho účinnosti.
V kasační stížnosti proti usnesení krajského soudu uplatnil žalobce (stěžovatel) důvod podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.; nezákonnost spatřoval v hrubém zásahu do základních lidských práv a svobod svých a celé své rodiny ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, čl. 10 Ústavy a čl. 6 odst. 1, čl. 8 a čl. 14 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Krajský soud podle něj špatně vyložil § 80 odst. 1 s. ř. s. a špatně spočítal lhůty. Správní řízení o stěžovatelově žádosti bylo totiž od 6. 3. 2001 do 5. 8. 2002 přerušeno a po tuto dobu lhůta neběžela. Správnímu orgánu nelze vytýkat marný běh lhůty v době přerušeného řízení a lhůta k vydání rozhodnutí také nemohla skončit v době, kdy bylo řízení přerušeno. Bylo by nelogické, aby se účastníci řízení domáhali ochrany před nečinností v době přerušeného správního řízení. Z hlediska stanovení lhůty je třeba za zvláštní zákon, na nějž odkazuje § 80 odst. 1 s. ř. s, považovat správní řád. Řízení pokračovalo od 5. 8. 2002, konec lhůty k vydání rozhodnutí uplynul dnem 1. 10. 2002; žalobu tak bylo možno podat do 1. 10. 2003 a do tohoto dne podána byla. Nerozhodné je zkrácení lhůty k vydání rozhodnutí, k němuž došlo od 1. 7. 2001: žádost byla podána v době, kdy platila lhůta 180 dnů, a nevyčerpaný zbytek této lhůty po přerušení řízení činil 57 dnů. Přerušil-li správní orgán řízení opětovně 27. 8. 2002, neučinil tak formou usnesení, a je tedy třeba vycházet z toho, že v této době řízení přerušeno nebylo a žalovaný byl v prodlení s vydáním rozhodnutí. Dále stěžovatel poukázal na skutečnost, že Městský soud v Praze jeho obdobnou žalobu věcně projednával, což jednak nasvědčuje jeho závěru o včasnosti žaloby, jednak toto řízení vylučovalo, aby u jiného soudu bylo vedeno řízení ve shodné věci. Žalobce proto ani nemohl podat u Krajského soudu v Ústí nad Labem žalobu dříve, než skončilo řízení u Městského soudu v Praze. Podle stěžovatele musí být nečinnost žalovaného považována za "rozhodnutí nic ve věci nečinit učiněné mlčky, i přesto, že nesplňuje materiální požadavky správního rozhodnutí...". Postupem žalovaného i soudu došlo k hrubému porušení práva na ochranu proti nelidskému a ponižujícímu zacházení (čl. 3 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod - dále jen "Úmluva"), práva na spravedlivý proces (čl. 6 odst. 1 Úmluvy), práva na ochranu před neoprávněným zásahem do soukromého a rodinného života (čl. 8 odst. 1 Úmluvy) a práva na ochranu před diskriminací (čl. 14 Úmluvy); tato práva jsou ostatně promítnuta i v Listině základních práv a svobod. Krajský soud byl povinen stěžovatelovu žalobu projednat, a proto stěžovatel navrhl, aby jeho rozhodnutí bylo zrušeno a věc mu vrácena k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou.
Z odůvodnění:
Žalobou proti nečinnosti podle § 79 odst. 1 s. ř. s. se může ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Podle § 80 odst. 1 s. ř. s. lze žalobu podat nejpozději do jednoho roku ode dne, kdy ve věci, v níž se žalobce domáhá ochrany, marně proběhla lhůta stanovená zvláštním zákonem pro vydání rozhodnutí nebo osvědčení, a není-li taková lhůta stanovena, ode dne, kdy žalobce vůči správnímu orgánu nebo správní orgán vůči žalobci učinil poslední úkon. V daném případě se jedná o řízení, v němž je zákonem stanovena lhůta pro vydání rozhodnutí. Podle § 169 odst. 3 zákona o pobytu cizinců bylo třeba podle tehdy rozhodného znění vyřídit žádost o vydání povolení k pobytu ve lhůtě 180 dnů ode dne jejího podání a tato lhůta slouží k určení okamžiku nečinnosti správního orgánu. Rozhodné je pak posouzení, zda přerušení řízení mělo vliv na její běh či nikoliv.
Pro řízení o povolení trvalého pobytu cizinců platí správní řád (§ 168 zákona o pobytu cizinců). Došlo-li k přerušení řízení o žádosti podle § 29 odst. 1 správního řádu, pak podle odst. 5 neběží lhůty podle tohoto zákona. Správní řád tedy vylučuje běh lhůt jím stanovených a k názoru, že jde jen o lhůty správním řádem stanovené, se kloní i právní teorie (např. Vopálka - Šimůnková - Šolín: Správní řád. Komentář. C. H. Beck, 1999). Přesto Nejvyšší správní soud nemůže souhlasit s právním názorem vysloveným v napadeném usnesení krajského soudu, podle nějž přerušení řízení nezasáhlo do běhu lhůty k vydání rozhodnutí podle zákona o pobytu cizinců.
Obecně institut přerušení řízení slouží právě k tomu, aby byly odstraněny překážky, které brání v jeho řádném pokračování, a jeho důsledky se projevují jednak v tom, že jsou prováděny jen úkony sloužící k odstranění překážek a zajištění pokračování řízení, jednak ve vlivu na běh procesních lhůt. Procesními lhůtami však je třeba rozumět veškeré procesní lhůty, které se na přerušené řízení vztahují, jinak by přerušení řízení pozbylo smyslu. Pro řízení o povolení k trvalému pobytu z hlediska procesního platí správní řád s výslovně uvedenými odchylkami, mezi které patří stanovení lhůty pro vydání rozhodnutí. Spojuje-li správní řád s přerušením řízení stavění lhůt podle tohoto zákona, jedná se zejména o lhůty k vydání rozhodnutí (§ 49). Je-li řízení přerušeno, tyto lhůty neběží. Stanoví-li správní řád, že neběží lhůty pro vydání rozhodnutí, nelze to vykládat tak, že neběží jen ve vztahu k jejich délce přímo jím stanovené. Pro dané řízení platí správní řád a je stanovena i lhůta k vydání rozhodnutí: namísto lhůt stanovených v § 49 správního řádu bylo třeba vydat rozhodnutí podle § 169 odst. 3 zákona o pobytu cizinců do 180 dnů. Účinek přerušení řízení co do běhu lhůt je třeba vztahovat k jakékoliv lhůtě pro vydání rozhodnutí, neboť důsledkem přerušení řízení podle správního řádu je stavění lhůty pro vydání rozhodnutí. Jen v případě, kdy by zvláštní zákon výslovně stanovil - nebo by z jeho dikce bylo zřejmé - že přerušení řízení nemá vliv na běh lhůty pro vydání rozhodnutí (tedy že se doba přerušení do lhůty počítá), nemělo by přerušení řízení vliv na lhůtu stanovenou v § 80 odst. 1 s. ř. s. V dané věci tomu ovšem tak není.
Pokud krajský soud při počítání lhůty k vydání rozhodnutí vycházel z jejího nepřetržitého běhu ode dne podání žádosti, tj. od dne 30. 10. 2000, a počátek lhůty pro podání žaloby vázal ke dni 30. 4. 2001, je jeho závěr o uplynutí žalobní lhůty dnem 30. 4. 2002 nesprávný; od tohoto data nelze odvozovat závěr o opožděnosti žaloby podané dne 22. 9. 2003. V tom je kasační stížnost důvodná.
Oproti tomu nelze stěžovateli přisvědčit v tvrzeném porušení ustanovení Listiny základních práv a svobod či Úmluvy, neboť jeho argumentace se vztahuje k věcnému vyřízení jeho žádosti, kterou v daném stadiu hodnotit nelze; předmětem kasační stížnosti je jen zákonnost postupu soudu při odmítnutí žaloby pro zmeškání lhůty, nikoliv naplnění důvodů pro vydání povolení k trvalému pobytu.
I když Nejvyšší správní soud přisvědčil stěžovateli co do nesprávnosti právního názoru na důsledky přerušení řízení a z něho odvozeného nezákonného odmítnutí žaloby, nemohl se ztotožnit s dalšími stížními důvody. Nečinnost správního orgánu není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. (vyjma případů, kdy zákon spojuje nevydání rozhodnutí ve lhůtě s fikcí negativního rozhodnutí o žádosti - o takový případ se zde nejedná). Chrání-li soudní řád správní před nečinností speciálním institutem žaloby podle § 79 a násl., netřeba podobné konstrukce vážit. Nerozhodný je i poukaz na vedení jiného soudního řízení v této věci. Nejvyššímu správnímu soudu je z úřední činnosti známo, že žaloba na nečinnost podaná u Městského soudu v Praze směřovala proti jinému žalovanému. Nešlo tedy o překážku
litispendence
a řízení vedené u městského soudu se nijak nemohlo promítnout v možnosti podat žalobu v tomto případě. Pokud by šlo o věc totožnou, pak by věcnému projednání další shodné žaloby bránila i překážka věci rozhodnuté.Nejvyšší správní soud proto zrušil napadené usnesení krajského soudu podle § 110 odst. 1 s. ř. s., a to pro nezákonnost. Věc mu současně vrátil k dalšímu řízení, v němž je krajský soud podle odst. 3 téhož ustanovení vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu. K tomuto právnímu názoru je třeba dále připomenout, že krajský soud bude muset v dalším řízení vážit nejen běh lhůty k vyřízení žádosti o povolení k pobytu, ale současně i otázku, který orgán byl povinen rozhodnout o podané žádosti (z tohoto hlediska je třeba odstranit pochybnost o úplnosti správního spisu ve vztahu ke změně orgánu místně příslušného k rozhodnutí o žádosti).
(oš)
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.