Vydání 1/2010

(-) K otázce omezení práva svobodně se sdružovat a ke kritériím pro toto omezení se již ve svých rozhodnutích opakovaně vyjádřil Evropský soud pro lidská práva (ESLP) a Nejvyšší správní soud proto na závěry a východiska vyplývající z jeho judikatury poukazuje.

Za jeden z nejdůležitějších aspektů práva svobodně se sdružovat považuje ESLP právo jednotlivců vytvořit právnickou osobu za účelem kolektivního jednání ve společném zájmu. I když státy mají právo přesvědčit se, zda jsou cíl sdružení a jeho činnost v souladu s právními předpisy, musí tak činit způsobem, který je v souladu s povinnostmi danými Úmluvou. Omezení práva svobodně se sdružovat mohou ospravedlnit jen přesvědčivé a závažné důvody. Při posuzování, zda je zásah do sdružovacího práva nezbytný ve smyslu čl. 11 odst. 2 Úmluvy, mají státy omezenou míru správního uvážení, která jde ruku v ruce s přísným evropským dohledem vykonávaným jak ve vztahu k právním předpisům, tak i k rozhodnutím, jimiž jsou tyto právní předpisy aplikovány, a to včetně rozhodnutí soudních. ESLP se při přezkumu neomezuje pouze na to, zda žalovaný stát užil své pravomoci v dobré víře, pečlivě a rozumným způsobem, ale musí určit, zda byl sporný zásah přiměřený sledovanému legitimnímu cíli a zda důvody uváděné vnitrostátními orgány pro jeho ospravedlnění byly a dostatečné (viz rozsudek ze dne 10. 7. 1998, Sidiropoulos a další proti Řecku, stížnost č. 26695/95, Reports 1998-IV, bod 40).

Úmluva byla vytvořena z důvodu podpory a udržení ideálů a hodnot demokratické společnosti. Demokracie je jediný politický model předpokládaný Úmluvou, a tudíž jediný model s ní slučitelný. Jedinou formou nezbytnosti, která tak může ospravedlnit zásah do výkonu práva upraveného v čl. 11 Úmluvy (jakož i v čl. 8, čl. 9 a čl. 10), je tedy ta, jež vyvěrá z „demokratické společnosti“ (viz rozsudek velkého senátu ze dne 30. 1. 1998, Sjednocená komunistická strana Turecka a další proti Turecku, stížnost č. 19392/92, Reports 1998-I, body 43-45). Pojem „nezbytnost“ obsažený v čl. 11 odst. 2 Úmluvy nemá pružnost výrazů jako je „užitečný“ a „žádoucí“. Navíc , tolerance a snášenlivost jsou charakteristickými znaky demokratické společnosti. I když zájmy jednotlivců musí být příležitostně podřízeny zájmům skupiny, demokracie neznamená, že názor většiny musí vždy převážit. Vždy musí být dosažena rovnováha, která zajistí spravedlivé a řádné zacházení s menšinami a vyhnutí se zneužití dominantního postavení (viz rozsudek velkého senátu ze dne 29. 4. 1999, Chassagnou a další proti Francii, stížnosti č. 25088/94, 28331/95 a 28443/95, Reports 1999-III, bod 112). ESLP dále uvádí, že svoboda sdružování není absolutní a že v určitých případech je nutné připustit, že povinnost chránit práva upravená Úmluvou může vést k omezení jiných práv a svobod taktéž upravených v Úmluvě. Vyvážení konfliktních zájmů a práv jednotlivců je obtížný úkol. Může zahrnovat zvážení politických a sociálních otázek, na které se názor v demokratické společnosti významně liší. V této oblasti musí mít státy širší míru uvážení, protože vzhledem ke znalosti země jsou národní orgány obecně v lepší pozici než ESLP, aby mohly posoudit, zda zde je nebo není „naléhavá společenská potřeba“ schopná ospravedlnit zásah do jednoho z práv zaručených Úmluvou. ESLP také uvedl, že povaha a tvrdost uložených opatření jsou okolnosti, které musí být vzaty v úvahu při posuzování proporcionality zásahu. V některých případech, může být použití radikálních nebo i tvrdých opatření, zahrnujících okamžité a trvalé rozpuštění organizace a zabavení jejího majetku ospravedlnitelné ve smyslu čl. 11 Úmluvy (viz rozsudek ze dne 20. 12. 2001, Gorzelik a další proti Polsku, stížnost č. 44158/98, body 59 a 60). V kontextu čl. 11 Úmluvy zdůrazňuje ESLP základní roli, kterou při zajišťování pluralismu a demokracie hrají politické strany, ovšem podotýká, že sdružení vytvořená za jiným účelem jsou pro správné fungování demokracie rovněž důležitá. Je přirozené, že tam, kde občanská společnost funguje, účasti občanů na demokratickém procesu je do značné míry dosaženo prostřednictvím účasti ve sdružení, kde se mohou vzájemně spojovat a dosahovat cílů společně (viz rozsudek velkého senátu ze dne 17. 2. 2004, Gorzelik a další proti Polsku, stížnost č. 44158/98, Reports 2004-I, bod 92). Stát nemusí čekat se zásahem do svobody sdružovací až do chvíle, kdy sdružení začne činit konkrétní kroky neslučitelné s Úmluvou. Avšak rozsáhlá opatření preventivní povahy k potlačení svobody sdružování a vyjadřování jiných názorů než těch, které navádějí k násilí nebo popírají demokratické principy, jakkoliv se mohou státním orgánům jevit určité názory či slova šokující a nepřijatelné a jakkoliv mohou být takové požadavky nezákonné, vedou k poškození demokracie a mnohdy i k jejímu ohrožení (viz rozsudek ze dne 15. 1. 2009, Sdružení občanů Radko a Paunkovski proti Bývalé jugoslávské republice Makedonii, stížnost č. 74651/01, bod 76). I když je cíl sdružení (obnovení monarchie) v rozporu s ústavou, neznamená to, že zásah do práva sdružovacího je ospravedlnitelný. Sdružení může usilovat o změnu zákonné a ústavní struktury státu, pokud jsou všechny prostředky užité k tomuto cíli zákonné a demokratické a pokud je samotná navrhovaná změna v souladu se základními demokratickými principy. V této věci ESLP rovněž zdůraznil, že neexistují žádné důkazy, že by sdružení pro dosažení svých cílů chtělo použít násilné nebo nedemokratické prostředky, a že se zdá, že sdružení nemá reálnou šanci uskutečnit dané změny, které se nesetkají se souhlasem na politické scéně (viz rozsudek ze dne 21. 6. 2007, Zhechev proti Bulharsku, stížnost č. 57045/00, body 47 až 50).

Z výše citovaných ustanovení Úmluvy, Listiny a zákona o sdružování a z judikatury ESLP vyplývá, že při posuzování zásahu do svobody sdružovací je nutno zhodnotit naplnění tří základních kritérií, a to, zda zásah 1) byl stanoven na základě zákona, 2) sledoval legitimní zájem a 3) byl v demokratické společnosti nezbytný. Důvody pro ospravedlnění zásahu do svobody sdružovací musí být a dostatečné. Nezbytnost zásahu pak vyžaduje, aby odpovídal naléhavé společenské potřebě a byl přiměřený sledovaným legitimním zájmům, tj. zájmům uvedeným v čl. 11 odst. 2 Úmluvy a v čl. 20 odst. 3 Listiny. Při posuzování přiměřenosti zásahu je třeba posoudit povahu a tvrdost uložených opatření. Zákaz sdružení by měl být krajním opatřením, ale orgány veřejné moci s ním nemusí čekat až do chvíle, kdy sdružení začne podnikat konkrétní kroky neslučitelné s demokratickými principy. V této souvislosti lze poukázat na nález Ústavního soudu ze dne 12. 3. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 83/06, č. 116/2008 Sb., v němž Ústavní soud označil princip přiměřenosti za jeden z esenciálních znaků demokratického právního státu, který zejména předpokládá, že opatření omezující základní práva či svobody nesmějí svými negativními důsledky přesáhnout klady, které představuje veřejný zájem na těchto opatřeních (viz bod 184 citovaného nálezu).

První z výše uvedených kritérií bylo v posuzované věci naplněno, neboť ministerstvo mělo pro rozhodnutí o rozpuštění stěžovatele zákonnou oporu v § 4 písm. a) ve spojení s § 12 odst. 3 písm. c) zákona o sdružování.

Legitimním zájmem (druhé kritérium), který byl zásahem do práva svobodně se sdružovat v daném případě sledován, byla podle odůvodnění rozhodnutí ministerstva ochrana vlastnického práva jako jednoho ze základních atributů demokratického právního státu chráněného mezinárodními úmluvami a ústavním pořádkem (čl. 11 Listiny). Rovněž v tomto směru nelze mít pochybnost o tom, že ochrana základních principů demokratického právního státu (v konkrétním případě ochrana vlastnického práva) je legitimním zájmem podřaditelným pod čl. 11 odst. 2 Úmluvy a čl. 20 odst. 3 Listiny, jímž může být zásah do práva svobodně se sdružovat odůvodněn. V této souvislosti považuje Nejvyšší správní soud za nutné vyjádřit se k poměrně obsáhlé části kasační stížnosti, ve které stěžovatel interpretuje pojmy „vlastnické právo“ a „vlastnictví“. Úkolem soudů není poskytovat doktrinální výklad pojmů ani vést akademickou polemiku, aniž by takový postup měl význam pro posuzovanou věc. Z uvedené části kasační stížnosti je v daném případě přesto zřejmé, že stěžovatel si úlohu soudu dostatečně neuvědomuje, neboť obecné proklamace a citace z publikací (nutno dodat, že s jedinou výjimkou vydaných v šedesátých až osmdesátých letech minulého století v bývalé Československé socialistické republice), bez vztahu k argumentům obsaženým v napadeném rozsudku, nemohou závěry městského soudu účinně zpochybnit (např. poukazy stěžovatele na to, že současná česká společnost žije z velké části z podstaty majetku vytvořeného v tzv. době nesvobody a že ministerstvo i městský soud vystupují při obhajobě kapitalismu z pozice vrchních společenskovědních teoretiků - ideologů). Spíše než věcnou argumentací brojící proti závěrům obsaženým v napadeném rozsudku je tato část kasační stížnosti obhajobou či dodatečným vysvětlováním idejí vyjádřených v programu stěžovatele. Tato část kasační stížnosti je proto pro posouzení věci irelevantní. Nejvyšší správní soud se zcela ztotožňuje se závěrem městského soudu, že Listinou garantovaná ochrana vlastnictví výrobních prostředků nemůže být jako celek, přinejmenším ve své nejzákladnější podstatě, zrušena, a to ani formou zákona, neboť by to bylo - pokud by se vskutku jednalo o zrušení vlastnictví jako základního soukromoprávního institutu zajišťujícího ekonomickou autonomii jedince na státní moci i na jiných osobách - v rozporu s čl. 9 odst. 2 Ústavy zakazujícím změnu podstatných náležitostí demokratického právního státu. Souhlasí rovněž s jeho výkladem pojmu „soukromé vlastnictví“. Za případný a opodstatněný považuje Nejvyšší správní soud také poukaz městského soudu na čl. 26 odst. 1 Listiny, který mimo jiné garantuje právo podnikat.

K tvrzení stěžovatele, že mu nelze podsouvat něco, co nehlásal, a pak ho za to trestat, Nejvyšší správní soud uvádí, že proklamuje-li v Programu KSM své úsilí o „odstranění soukromého vlastnictví výrobních prostředků a jeho nahrazení vlastnictvím společenským“, jedná se o zcela jednoznačnou formulaci vylučující jakékoliv pochybnosti o tom, že cílem stěžovatele je odejmutí vlastnického práva jako takového. V tomto kontextu nelze rozlišovat mezi vlastnickým právem k výrobním prostředkům a vlastnickým právem k jiným předmětům vlastnictví. Jak vyslovil Ústavní soud v nálezu ze dne 15. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 15/99 (č. 80/2000 Sb.), ústavní systém a právní řád České republiky odmítá odlišnou hodnotovou klasifikaci a odlišný stupeň právní ochrany toho, co bylo v minulém režimu označováno za různé typy a formy vlastnictví, a vychází z jednoho univerzálního pojmu vlastnictví.

Třetím kritériem, které musí být při zásahu do sdružovacího práva naplněno, je jeho nezbytnost v demokratické společnosti.

Ustanovení § 4 zákona o sdružování představuje zákonný základ vyžadovaný Listinou i Úmluvou pro zásah do práva svobodně se sdružovat. Citované ustanovení je třeba vždy interpretovat v kontextu dalších podmínek pro tento zásah, které vyplývají z Listiny a Úmluvy. Zásah do práva svobodně se sdružovat tedy může být ospravedlněn pouze takovým jednáním, které je rizikem pro bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost či pořádek, vede k páchání trestné činnosti nebo k ohrožení práv a svobod druhých. Ministerstvo se proto při posuzování otázky, zda jsou naplněny předpoklady pro rozpuštění sdružení, musí vždy zabývat i tím, zda je tento zásah do práva svobodně se sdružovat proporcionální ve vztahu k porušenému či ohroženému právu nebo zájmu. K rozpuštění sdružení nepostačuje každé porušení zákona či veřejného pořádku, ale pouze takové, které se svým významem vyrovná omezení sdružovacího práva (obdobně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 3. 2009, čj. Pst 1/2008-66, č. 1841/2009 Sb. NSS, bod 60).

Stěžovatel v kasační stížnosti namítal, že městský soud neuvedl zákonné ustanovení, které komukoli zakazuje zastávat a hlásat vlastní názory na uspořádání společenských vztahů. Obdobně tedy jako v žalobě uplatnil námitku, že nebylo respektováno jeho právo na svobodu projevu. Tato otázka přitom v daném případě úzce souvisí s otázkou, zda byl zásah do sdružovacího práva nezbytný (srovnej např. rozsudek ESLP ze dne 3. 2. 2005, Partidul Comunistilor (Nepeceristi) a Ungureanu proti Rumunsku, stížnost č. 46626/99, Reports 2005-I, bod 44), a to zejména proto, že důvodem rozpuštění stěžovatele nebylo faktické uskutečňování proklamovaných cílů, ale jen a pouze jejich hlásání. Uvedené otázky tedy nelze v daném případě hodnotit odděleně (srovnej rozsudek ESLP ze dne 7. 12. 2006, Linkov proti České republice, stížnost č. 10504/03, body 51 až 53; ESLP zde posuzoval tvrzené porušení čl. 10 a čl. 11 Úmluvy společně). Svoboda projevu je, stejně jako právo svobodně se sdružovat, garantována jak Listinou (čl. 17), tak Úmluvou (čl. 10). Kritéria, jejichž splnění je podmínkou pro možné omezení svobody projevu, vyplývají z čl. 17 odst. 4 Listiny. Svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, musí jít o opatření v demokratické společnosti nezbytné, které sleduje legitimní cíl (ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost či ochranu veřejného zdraví a mravnosti). Podle čl. 10 odst. 2 Úmluvy pak může výkon svobody projevu, protože zahrnuje i povinnosti i odpovědnost, podléhat takovým formalitám, podmínkám, omezením nebo sankcím, které stanoví zákon a které jsou nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, územní celistvosti nebo veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky, ochrany pověsti nebo práv jiných, zabránění úniku důvěrných informací nebo zachování autority a nestrannosti soudní moci. Rovněž v této souvislosti je nutné odkázat na judikaturu ESLP, který se již ke vzájemnému vztahu svobody projevu a práva svobodně se sdružovat opakovaně vyjádřil. Podle ESLP je realizace principu pluralismu nemožná bez toho, aby sdružení mohla svobodně vyjádřit své myšlenky a názory. ESLP považuje ochranu názorů a svobodu je vyjadřovat za jeden z cílů svobody sdružování. Toto spojení je obzvláště důležité tam, kde postoj státního orgánu vůči sdružení je reakcí na jeho výroky a názory (viz výše citovaný rozsudek Zhechev proti Bulharsku, bod 36). Svoboda projevu se pak nevztahuje pouze na informace a myšlenky, které jsou přijímány pozitivně nebo jsou považovány za neurážlivé nebo nedůležité, ale také ty, které pohoršují, šokují nebo ruší (viz rozsudek ze dne 2. 10. 2001, Stankov a Sjednocená makedonská organizace Ilinden proti Bulharsku, stížnosti č. 29221/95 a 29225/95, Reports 2001-IX, bod 86). Tvorba napětí je jedním z nevyhnutelných následků pluralismu, jmenovitě svobodné debaty všech politických myšlenek. Proto role orgánů států za takových okolností nespočívá v odstranění příčiny napětí vyloučením pluralismu, ale v zajištění, že se soutěžící politické skupiny navzájem tolerují (viz rozsudek ze dne 20. 10. 2005, Ouranio Toxo a další proti Řecku, stížnost č. 74989/01, Reports 2005-X, bod 40). Jedním ze základních principů demokracie je možnost nabídnout řešení problémů prostřednictvím dialogu bez použití násilí, i když je to problematické. Demokracii se daří ve svobodě projevu. Z tohoto pohledu není žádné ospravedlnění pro to, aby byla zakázána skupina pouze z důvodu, že chce veřejně diskutovat určité otázky a hledat na ně podle demokratických pravidel řešení (viz již citovaný rozsudek Sdružení občanů Radko a Paunkovski proti Bývalé jugoslávské republice Makedonii, bod 76).

V daném případě nelze přehlédnout, že z napadeného rozsudku není zřejmé, zda otázka nezbytnosti zásahu proti stěžovateli byla vůbec posuzována. Ministerstvo dovodilo závěr o nutnosti rozpuštění stěžovatele výhradně z dokumentu zveřejněného na jeho internetových stránkách (Politický program KSM), resp. z upraveného dokumentu (Program KSM), který po upozornění ve smyslu § 12 odst. 3 stěžovatel ministerstvu poskytl. Nezkoumalo přitom, zda k prezentaci předmětné části programu stěžovatele docházelo i jinou formou (na shromážděních, konferencích, v rámci publikační činností apod.), nezabývalo se podrobněji činností stěžovatele, jeho postavením a vlivem ve společnosti, tím, jakým způsobem jsou jeho aktivity vnímány veřejností a s jakým se setkávají ohlasem, a nezohlednilo ani reálné možnosti stěžovatele dosáhnout proklamovaných cílů (srovnej např. výše citovaný rozsudek ESLP Zhechev proti Bulharsku). Správní rozhodnutí tak neobsahuje úvahu o intenzitě hrozby pro demokratické zřízení, vyjma zveřejnění programu na webových stránkách není popsána konkrétní činnost stěžovatele, jeho členů či sympatizantů a ministerstvo nezmiňuje ani možné vazby stěžovatele na jiné politické subjekty, zejména politické strany hlásící se k extrémní levici. Ministerstvo tedy opomenulo zabývat se otázkou, zda zásah odpovídal naléhavé společenské potřebě a byl přiměřený sledovaným legitimním zájmům. V této souvislosti je nutno zdůraznit, že rozpuštění sdružení je nejtvrdším představitelným zásahem do práva sdružovacího a že se jedná o „absolutní sankci“, byť nikoliv ve smyslu správního trestání, přičemž na tom nic nemění ani skutečnost, že ministerstvo jinou možnost reakce na chování stěžovatele vybočující ze zákonných mezí než rozhodnout o jeho rozpuštění nemá. Je proto nezbytné, aby při rozpuštění sdružení bylo vždy přihlédnuto ke všem kritériím, která právní řád pro možné omezení práva svobodně se sdružovat stanoví. Nelze vyloučit, že i pouhé hlásání určitých myšlenek a propagace idejí, bude dostatečným důvodem pro radikální zásah do sdružovacího práva, ale zejména v takových případech je třeba důsledně trvat na náležitém odůvodnění nezbytnosti takového zásahu.

Nejvyšší správní soud si s ohledem na historickou zkušenost našeho státu uvědomuje společenskou citlivost hlásání myšlenek vycházejících z komunistické ideologie. Avšak tabuizace kontroverzních, provokativních, extrémních a společensky citlivých témat a zákaz hlásání názorů, které zjevně vybočují z hlavního proudu současného politického myšlení a případně propagují zásadní změny společenských poměrů, které mají případně za určitých okolností být dosaženy násilím či „revolucí“ (k nim lze jistě zařadit i ideologickou platformu „klasického“ komunistického hnutí, k níž se hlásí i stěžovatel), může vést postupně k omezení či úplnému potlačení veřejné diskuze o těchto tématech, přičemž právě veřejná diskuze výrazně podporuje svobodné utváření názorů a přispívá k pochopení vlastní historie a vyvarování se dřívějších chyb. Co největší bohatost diskuze o věcech veřejných by měla být státní mocí regulována jen v míře nezbytně nutné (srovnej např. nález Ústavního soudu ze dne 15. 3. 2005, sp. zn. I. ÚS 367/03, č. 57/2005 Sb. ÚS, dostupný na http://nalus.usoud.cz). Proti takto extrémním názorům a sdružením založeným k jejich šíření lze proto cestou administrativní represe zasáhnout až tehdy, vznikne-li nikoli jen hypotetické nebezpečí, že uvedené extrémní názory či jejich důsledky mohou začít být skutečně prosazovány a realizovány. Zůstanou-li však v rovině pokojných diskusí, byť po obsahové stránce třeba i velmi extrémních, není zásadně k jejich administrativnímu potlačování důvodu. Je zřejmé, že mezi hlásáním extrémních názorů a jejich prosazováním a uskutečňováním existuje nezřídka jen velmi tenká a nezřetelná dělící linie. Vzhledem k základní roli jakou svoboda sdružovací a s ní spojená svoboda projevu v pluralitní společnosti hrají, však může administrativní represe v těchto hraničních případech nastoupit teprve tehdy, je-li možno se rozumně domnívat, že nepřikročení k zásahu by již pravděpodobně vedlo k reálnému ohrožení práv a svobod občanů či hodnot, na nichž je demokratický právní stát založen.

Pokud tedy ministerstvo dospělo k závěru, že rozpuštění stěžovatele je přípustným zásahem do práva svobodně se sdružovat a s tím úzce souvisejícím právem na svobodu projevu, aniž by se přitom zabývalo otázkou, zda se jedná o zásah přiměřený a odpovídající naléhavé společenské potřebě, postupovalo v rozporu s právními předpisy. Městský soud pak pochybil tím, že nesprávné rozhodnutí ministerstva aproboval. V daném případě tak došlo k zásahu do Úmluvou i Listinou garantovaného práva svobodně se sdružovat a zároveň do práva na svobodu projevu, přičemž tento zásah nebyl dostatečně odůvodněn, co se týče jeho nezbytnosti. Z výše uvedených důvodů neobstojí argumentace městského soudu týkající se namítaného nerespektování práva na svobodu projevu a jeho závěr, že rozpuštění stěžovatele bylo v daném případě přípustným omezením výkonu sdružovacího práva v souladu s čl. 20 odst. 3 Listiny, byl nesprávný. Kasační stížnost je proto v této části důvodná.