Vydání 3/2014

(...) V nyní projednávané věci je nicméně klíčové posouzení sporné právní otázky ve smyslu § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a sice zda vůbec může být soudce přestupkově odpovědný za jednání, kterého se měl dopustit při výkonu své funkce; zde konkrétně v jednací síni při jednání. Krajský soud zaujal názor, že z důvodu zamezení rizika nepřípustných zásahů moci exekutivní do samotného jádra výkonu soudní moci je i po derogaci § 9a zákona o přestupcích (provedené s účinností od 1. 10. 2008 zákonem č. 314/2008 Sb.) nutno právní úpravu kárné odpovědnosti soudců (zákon o soudech a soudcích) a odpovědnosti za přestupky (zákon o přestupcích) ústavně konformně vykládat tak, že v přestupkovém řízení lze projednávat pouze skutky soudce, které nemají úzký vztah k výkonu soudní moci; skutky, které jsou v úzké souvislosti s rozhodovací činností soudu a průběhem soudního řízení, lze, dle jeho názoru, projednávat pouze v kárném řízení. S tímto zásadním argumentem se Nejvyšší správní soud ztotožňuje, byť některé úvahy, kterými se krajský soud k tomuto závěru dobral, je třeba částečně korigovat.

K otázce ústavně konformního výkladu právních ustanovení se vyjádřil Ústavní soud například v nálezu ze dne 2. 7. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 12/06, č. 324/2008 Sb., tak, že „“

Z pohledu řešené problematiky je tedy zřejmé, že ústavně konformní výklad má místo v případě, kdy výklad konkrétních ustanovení zákona [zde § 49 odst. 1 písm. a), potažmo § 2 odst. 1 zákona o přestupcích] nabízí minimálně dvě srovnatelné (a primárně akceptovatelné) alternativy, k nimž se orgán aplikující právo mohl dobrat za použití různých výkladových metod. Pak je namístě aplikovat alternativu více respektující ústavní principy a omezení; kritériem zde jistě může být i fakt, že jedna z nabízejících se alternativ výkladu by se dostala do s ústavní zásadou, vyjádřenou v jiném ustanovení zákona. Právě taková situace nastala, dle názoru krajského soudu, v posuzované věci, kdy (za použití historického výkladu, s poukazem na § 9a zákona o přestupcích a § 90 odst. 2 a 3 zákona o soudech a soudcích, derogované ke dni 1. 10. 2008) konstatoval zhoršení právního postavení soudců (ve srovnání s jinými kategoriemi osob v obdobném postavení), které bez racionálních důvodů zvyšuje možnost exekutivy do výkonu soudní moci. Tento považoval krajský soud za natolik vážný, že dosahuje protiústavní intenzity.

Závěr krajského soudu (plynoucí ze srovnání postižitelnosti soudců a jiných ústavních a veřejných činitelů za porušení povinností uložených jim zákonem), že postavení soudců je (ve srovnání s jinými kategoriemi osob) značně nerovné, přičemž není podepřeno srozumitelnými a racionálními důvody, zdejší soud plně sdílí. Fakt, že zákon minimálně v případech, kdy by předmětem posouzení měly být skutky, kterých se měl soudce dopustit při výkonu své funkce, či v úzké souvislosti s tím, nejen nezakládá jeho přestupkovou imunitu, ale nedává ani možnost požádat o projednání jednání, které by mohlo být (obecně vzato) kvalifikováno jako přestupek, toliko v kárném řízení, tak vskutku navozuje otázku ústavně konformního výkladu zmiňovaných ustanovení zákona o přestupcích.

Východiskem zde však nemůže být o poměru speciality zákona o soudech a soudcích ve vztahu k zákonu o přestupcích. Ponechá-li Nejvyšší správní soud stranou, že v poměru speciality nemohou být zpravidla zákony jako takové, ale jen jejich konkrétní ustanovení (deklarující společensky aprobovaná pravidla chování – právní normy), nelze přehlédnout, že „[o] “. Tento závěr byl vysloven v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2010, čj. 5 As 76/2009-69, č. 2236/2011 Sb. NSS, na který přiléhavě poukazuje i stěžovatel. V tomto rozsudku (jímž byla řešena otázka možné aplikace dvou sankčních ustanovení rozdílné povahy na nevhodné jednání vůči osobě v postavení veřejného činitele) zdejší soud dále uvedl, že „[z]objekt‘skutkové podstaty‘ obecnou skutkovou podstatu‘ “

Podle § 87 odst. 1 zákona o soudech a soudcích je kárným proviněním soudce „“. Pod takto široce a obecně koncipovanou skutkovou podstatu lze podřadit v podstatě jakékoliv zaviněné jednání soudce při výkonu jeho funkce i v občanském životě, poruší-li povinnosti uložené mu především v § 79 a § 80 zákona o soudech a soudcích. Pokud by snad (čistě hypoteticky) bylo v nyní posuzované věci zahájeno kárné řízení, šlo by pravděpodobně o posouzení, zda kárně obviněný soudce neporušil svou povinnost zdržet se projevů sympatií, náklonnosti nebo negativních postojů ve vztahu k zástupcům účastníků řízení (§ 80 odst. 6 zákona o soudech a soudcích); kárné řízení by tak sledovalo ochranu veřejného zájmu na řádném a důstojném výkonu funkce soudce.

Podle § 49 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích se přestupku „“. Tato skutková podstata přestupku je formulována naprosto obecně s tím, že přestupku se může dopustit jakákoliv osoba při jakékoli životní situaci. V daném případě tedy přestupkový zákon sleduje ochranu jednotlivce před urážkou na cti a posměchem.

Z uvedeného srovnání § 87 odst. 1 zákona o soudech a soudcích a § 49 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích je zřejmé, že objektem (společensky chráněným zájmem) je v prvém případě veřejný zájem na řádném a důstojném výkonu funkce soudce, zatímco v případě druhém je to naopak čest jednotlivce napadená pachatelem přestupku. V nyní projednávaném případě je tedy dána rozdílnost chráněných zájmů, a zmiňovaná ustanovení vůči sobě nejsou ve vztahu speciality.

I přesto však má Nejvyšší správní soud za to, že v nyní posuzovaném případě je použitelnost zákona o přestupcích na stěžovatelem tvrzené jednání soudce vyloučena. Krajský soud zcela správně identifikoval skutečnost, že obecná povinnost soudce zdržet se všeho, co by mohlo narušit důstojnost soudcovské funkce nebo ohrozit důvěru v nezávislé, nestranné a spravedlivé rozhodování soudů (jak je v nejobecnější rovině zakotveno v § 80 odst. 1 zákona o soudech a soudcích, a podrobněji rozvedeno v odstavci 2 až 6 tohoto ustanovení), v sobě zahrnuje prakticky veškerý život soudce odehrávající se ve veřejném prostoru, přičemž chování soudce při samotném výkonu soudcovské činnosti má zcela specifickou povahu. Vlastní výkon soudcovské činnosti, zahrnující rozhodování věcí, odůvodňování vydaných rozhodnutí, vedení soudního jednání či jiného soudního roku, komunikaci s účastníky a jejich zástupci, apod. představuje samotné jádro výkonu soudní moci. Na toto jádro navazuje činnost soudce související s výkonem jeho funkce, kdy sice vystupuje ještě jako soudce, avšak jeho samotné jednání není vlastním výkonem soudcovské činnosti. Půjde tak například o chování k ostatním soudcům a dalším pracovníkům na pracovišti (srov. § 80 odst. 6 zákona o soudech a soudcích), vystupování na veřejnosti, kdy vystupuje jako soudce (například komentář k vydanému rozhodnutí) apod. Na tuto sféru pak konečně navazuje běžný občanský život, kde (jak již bylo uvedeno) si soudce musí taktéž počínat v souladu s požadavky § 80 zákona o soudech a soudcích. V rámci této nejširší sféry jsou přitom na chování soudce kladeny přísnější požadavky, než jaké jsou kladeny na běžné občany; jednání, které by bylo možno ještě akceptovat v rámci běžných mezilidských vztahů, tak v konkrétním případě nemusí být akceptovatelné v případě soudce, a to právě s ohledem na jeho zcela specifické postavení i v rámci kategorie veřejných činitelů či veřejně činných osob. Z tohoto důvodu ostatně případné závadné chování soudce v rámci této sféry jeho života může být vždy postiženo cestou vyvození jeho kárné odpovědnosti; dosáhne-li potřebné intenzity společenské nebezpečnosti či škodlivosti, při současném naplnění příslušné skutkové podstaty konkrétního sankčního ustanovení, nic nebrání tomu, aby byl postižen současně v rámci soudního či správního trestání jako jakýkoli jiný občan (princip se zde neuplatní – viz podrobněji dále).

Zatímco ve zmiňované nejširší sféře vystupuje soudce jako běžný občan (byť jsou na jeho chování kladeny vyšší nároky, pod hrozbou vyvození kárné odpovědnosti), a není tedy důvod vyjímat ho z dosahu sankční odpovědnosti (včetně správního trestání), v oblasti samotného výkonu soudcovské funkce tomu tak již není. Zde soudce vystupuje jako nositel jedné ze tří (na sobě nezávislých) mocí ve státě (viz například nález Ústavního soudu ze dne 11. 7. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 18/06, č. 397/2006 Sb.) a realizuje tak ústavně zakotvenou funkci soudnictví (čl. 81 Ústavy). Jeho jednání je zde definováno jak příslušnými procesními předpisy, tak předpisy upravujícími postavení soudců (zákon o soudech a soudcích). V těchto předpisech jsou požadavky na nezávislý, nestranný a spravedlivý výkon funkce soudce (zahrnujíce v to například i povinnost zachovávat náležitou úctu ke stranám sporu, nevystupovat předpojatě apod.) explicitně uvedeny (zákon o soudech a soudcích), či vyplývají z konkrétních povinností soudce při vedení řízení (procesní předpisy). Obranou proti případnému excesu z těchto povinností nabízejí jednak samotné předpisy upravující průběh řízení (například možnost vznést námitku podjatosti), tak i zákon o soudech a soudcích a na něj navazující zákon o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů. V případě, kdy by se takové jednání dostalo do roviny posouzení možné kárné odpovědnosti soudce, obsahuje posledně zmiňovaná úprava speciální mechanismus, jak takové jednání projednat a případně rozhodnout o uložení kárného opatření. Zde je třeba připomenout, že posuzování možné kárné odpovědnosti soudce se neodehrává uvnitř uzavřeného systému justice; o tom svědčí nejen okruh kárných žalobců, zahrnující též prezidenta republiky a ministra spravedlnosti (ve vztahu ke všem soudcům), případně též Veřejného ochránce práv, jde-li o některé soudní funkcionáře (viz § 8 citovaného zákona), ale i samotná kreace kárného soudu, ve kterém je paritně zastoupena nejustiční odborná veřejnost (srov. § 4 odst. 1 téhož zákona).

Dle názoru Nejvyššího správního soudu je tedy úprava právního postavení soudců a jejich kárné odpovědnosti komplexní a poskytuje dostatečné záruky řádného výkonu soudcovské činnosti, respektive efektivního a nezávislého postihu soudců, kteří svým povinnostem nedostojí. Je sice pravdou, že pozitivní právní úprava nikde explicitně nevylučuje možný souběh postihu kárného a „“ (ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně základních práv a svobod, č. 209/1992 Sb.) i v případech, kdy jde o jednání soudce při výkonu jeho funkce; to však neznamená, že by o vyloučení exekutivy (tedy jiné moci ve státě) coby orgánu stíhajícího takové jednání nemohlo být uvažováno. Krajský soud zcela správně poukazuje na existenci pojistky proti nepřípustné ingerenci exekutivy do moci soudní, kterou je souhlas prezidenta republiky s trestním stíháním soudce pro činy spáchané při výkonu funkce soudce nebo v souvislosti s výkonem této funkce (§ 76 odst. 1 zákona o soudech a soudcích, § 63 odst. 2 Ústavy). Jakkoli je prezident republiky v Ústavě zařazen do části třetí, nazvané moc výkonná, nelze na něj nahlížet jako na ryze exekutivní orgán, neboť jde o ústavního činitele, který v souladu s ústavou vykonává i některé pravomoci věcně náležející ostatním mocím ve státě (k tomu viz Sládeček, V.; Mikule, V.; Syllová J. . 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 410 a násl.). Pokud tedy zákon v těchto případech podmiňuje trestní stíhání soudce ze strany státního zastupitelství a policie (tedy orgánů exekutivních) souhlasem nejvyššího ústavního orgánu, nutně se nabízí otázka, zda „“ soudce za jednání stejného charakteru, posuzované ovšem jako správní delikt (které leží plně v rukou orgánů moci výkonné), nepodléhá žádnému omezení, potažmo, zda je vůbec přípustné. Zde je nutno upozornit, že „“ (viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 27. 10. 2004, čj. 6 A 126/2002-27, č. 461/2005 Sb. NSS), přičemž v praxi často na počátku trestního či správního (přestupkového) řízení není zcela zřejmé, zda na věc bude dále nahlíženo jako na trestný čin či správní delikt. Konkrétní jednání soudce tak může být, výlučně na základě rozhodnutí exekutivního orgánu, posouzeno v jednom případě jako trestný čin, zatímco v jiném případě jako správní delikt (přestupek); v prvním případě existuje proti zneužití této pravomoci pojistka ve formě souhlasu prezidenta republiky, ve druhém případě by mohl orgán moci výkonné postupovat bez jakéhokoli omezení. Pro takové rozlišení nicméně nenachází Nejvyšší správní soud rozumné důvody, neboť v obou případech má být soudce stíhán pro jednání, kterého se dopustil při výkonu své ústavní funkce, a v obou případech tak musí požívat srovnatelné míry ochrany.

Nejvyšší správní soud tedy souhlasí s názorem krajského soudu o vyloučení aplikace zákona o přestupcích na jednání soudce, kterého se měl dopustit při vlastním výkonu své funkce. Důvodem ovšem není přednostní aplikace zákona o soudech a soudcích, potažmo zákona o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, z důvodu speciality, jak již bylo uvedeno výše, nýbrž jde o praktické provedení ústavních záruk nezávislosti soudní moci, jak jsou deklarovány v článku 81 a článku 82 Ústavy. Na tyto případy dopadá zvláštní režim kárné odpovědnosti soudců, který je ve vztahu k samotnému výkonu soudcovské činnosti konkretizací zmiňovaných ústavních záruk. Pokud by tomu tak nebylo, postrádal by systém kárné odpovědnosti soudců praktický smysl.

Je ovšem vhodné znovu zdůraznit, že tato faktická exempce se již nevztahuje na jiná jednání soudce, k nimž došlo mimo přímý výkon jeho funkce (například nevhodné chování na veřejnosti v běžném občanském životě). V těchto případech se totiž již nejedná o samotný výkon soudní moci a není tak důvod soudce za jeho jednání vyjímat z obecné odpovědnosti za deliktní jednání. V těchto případech se plně uplatní princip, že ani případná kárná odpovědnost soudce za jednání, které by mohlo být postiženo také jako správní delikt, nepřekáží vedení přestupkového řízení; to ostatně zcela jasně deklaroval i krajský soud s odkazem na závěry plynoucí z výše citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 33/09. Zde Ústavní soud konstatoval, že kárné řízení není řízením o trestním obvinění podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, a nemůže tedy ani potenciálně zakládat překážku , ve smyslu čl. 4 dodatkového protokolu č. 7 citované Úmluvy. Kárné provinění soudce má povahu disciplinárního deliktu a je výrazem zvláštního vztahu mezi určitou skupinou osob a státem. Tento závěr ostatně koresponduje i s rozhodovací činností Evropského soudu pro lidská práva, která sice již připouští podřazení disciplinárních rozhodnutí soudnímu přezkumu, avšak nikoli v rámci „“ čl. 6 odst. 1 Úmluvy – viz například rozhodnutí ze dne 19. 4. 2007, stížnost č. 63235/00, Reports 2007-II, či Ústavním soudem zmiňované rozhodnutí ze dne 5. 2. 2009, , stížnost č. 22330/05. Je tedy zřejmé, že stran téhož jednání () vedle sebe může existovat odpovědnost kárná i přestupková. Argumentace krajského soudu tím, že jedině soudci může (obecně) za totožné jednání hrozit „“, a to v řízení přestupkovém i kárném, není z tohoto pohledu zcela přesná, jakkoli správně poukazuje na nevyvážené postavení soudců, ve srovnání s jinými skupinami osob, podléhajícími taktéž kárné odpovědnosti. Tento „“ nelze totiž chápat jako porušení zásady , neboť „“ sankce může být uložena toliko v řízení přestupkovém, zatímco v řízení kárném se jedná o disciplinární opatření pracovněprávního charakteru, které nemá povahu trestní sankce (byť jeho důsledky budou kárně postiženým soudcem pociťovány stejně). Riziko souběžného disciplinárního opatření souvisí jak se zvýšenými požadavky na osobnost soudce a výkon jeho funkce po profesní stránce, tak i s požadavky na chování soudce v jeho občanském životě.

Argumentuje-li stěžovatel ve prospěch (obecné) přestupkové postižitelnosti soudce tím, že osoba dotčená protiprávním jednáním soudce má subjektivní právo na potrestání pachatele předmětného přestupku (bude-li jeho spáchání, pochopitelně, prokázáno), nelze s ním souhlasit. Ponechá-li Nejvyšší správní soud stranou fakt, že výše konstatovaná exempce musí logicky dopadat na všechny kategorie přestupků, mají-li být spojeny s výkonem funkce soudce, nelze přehlédnout, že stěžovatelem předestřenou myšlenku již v minulosti odmítl Ústavní soud, pokud jde o oblast soudního trestání (například usnesení ze dne 27. 9. 2000, sp. zn. I. ÚS 249/2000, č. 34/2000 Sb. ÚS); není přitom důvod, proč by tento názor neměl dopadat i na oblast trestání správního. Stěžovatel sice namítá rozdílnost mezi úpravou zákona o přestupcích (§ 68) a trestního řádu (§ 163 a § 163a), pokud jde o oprávnění postižené, respektive poškozené osoby ovlivnit zahájení či další pokračování řízení, tato argumentace však není správná. V řízení o přestupcích obecně platí, že přestupky se projednávají z důvodu veřejného zájmu a z úřední povinnosti (zásady legality a oficiality). Princip legality je prolomen v případech, kdy zákon o přestupcích předpokládá zahájení řízení pouze na návrh; u těchto „“ (§ 68 odst. 1 zákona o přestupcích) je oprávněna podat návrh pouze postižená osoba, případně její zákonný zástupce nebo opatrovník (princip oficiality je aktivován až v případě, kdy je řízení na návrh zahájeno). Bez návrhu takové osoby nebude jednání vykazující znaky konkrétně vyjmenovaných přestupků z úřední povinnosti zkoumáno. Je-li v posuzovaném přestupkovém řízení princip legality zcela vyloučen (princip oficiality se nicméně v případě zahájení řízení plně uplatní), zatímco v soudním řízení trestním je v těchto specifických případech uplatnění obou zmiňovaných principů vázáno na vyjádření (ne)souhlasu s jeho zahájením či dalším pokračováním, v obou případech je pro tuto osobu výsledek principiálně stejný; v obou případech totiž závisí na její vůli (projevené ve vztahu k orgánu veřejné moci), zda se povede řízení, jehož cílem má být potrestání pachatele deliktního jednání, kterým byla tato osoba postižena, respektive poškozena. Není přitom podstatné, zda je tento projev vůle vyjádřen aktivně (návrh na zahájení řízení, souhlas se zahájením, respektive pokračováním v řízení) či pasivně (indolence poškozeného, respektive osoby blízké, ve smyslu ustanovení § 163a trestního řádu). Krajský soud správně dovodil, že zcela specifická konstrukce zahájení řízení vyplývající z § 68 odst. 1 zákona o přestupcích je v případě přestupku dle § 49 odst. 1 písm. a) tohoto zákona dána minimálním zájmem státu na jeho potrestání, proto i samotná iniciace případného řízení byla ponechána na osobě, která se cítí být jednáním jiné osoby postižena. Je přitom vhodné znovu zopakovat, že celá kategorie přestupků představuje zaviněná protiprávní jednání menší společenské nebezpečnosti (ve smyslu, v jakém jim je přikládána aktuální trestní politikou státu), čemuž nepochybně odpovídá i ona specifická úprava zahajování řízení posuzovaného přestupku. Lze souhlasit s krajským soudem, že ustupuje-li v některých případech přestupkového jednání veřejný zájem na jeho projednání individuálnímu zájmu poškozené (dotčené) osoby, neznamená to, že případně zahájené řízení již nemá vrchnostenskou povahu, tedy že nepůjde o řízení, kdy veřejná moc stíhá deliktní jednání konkrétní osoby. Správní orgán zde nevystupuje jako arbitr mezi zájmy stíhané osoby a osoby dotčené, ale je-li řízení zahájeno, plně se v něm uplatňují principy legality a oficiality. Dotčená osoba tak vskutku ani v těchto případech nemá žádné subjektivní právo na potrestání pachatele přestupku. Ke kolizi ústavně garantovaného práva na nezávislý a nestranný výkon soudní moci se (neexistujícím) subjektivním právem postižené (poškozené) osoby na potrestání původce takového jednání tedy nemůže dojít.

Sluší se konečně též uvést, že právo osoby dotčené na cti bránit se ataku na svou čest a lidskou důstojnost bez ohledu na to, kdo je jeho původcem, není shora uvedenými závěry popřeno, byť taková ochrana nebude poskytnuta v rámci sankčního řízení. Krajský soud zcela správně reflektoval fakt, že k zásahu do sféry osobnostních práv může dojít i při výkonu soudcovské činnosti (viz již citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 310/05); standardním prostředkem ochrany před takovým jednáním ovšem není sankční (zde přestupkové) řízení (jež sleduje jeho potrestání), ale žaloba před civilními soudy z titulu zásahu do osobnostních práv dle § 11 a násl. občanského zákoníku z roku 1964. (...)