Vydání 2/2015

(...)

[10] Právní předpisy rozlišují osvobození od soudních poplatků věcné, osobní a individuální. V případě osvobození věcného považoval zákonodárce za vhodné a spravedlivé vyjmout z poplatkové povinnosti některá řízení jako celek. Příkladem je rovněž interpretovaný § 11 odst. 1 písm. b) zákona o soudních poplatcích, podle něhož se od poplatku osvobozují řízení ve věcech „“.

[11] Text interpretovaného § 11 odst. 1 písm. b) zákona o soudních poplatcích sám o sobě nesvědčí výkladu, podle něhož jsou od soudního poplatku osvobozeny jen žaloby proti správnímu rozhodnutí, nikoliv jiné typy žalob (žaloba proti nečinnosti nebo žaloba zásahová). Zákon hovoří o „“ v dále uvedených věcech, aniž by hovořil o řízeních o žalobách „“ týkajících se dále uvedených věcí. Samotný termín „“, použitý v § 11 odst. 1 písm. b), připouští jednak výklad , jednak výklad doslovný (adekvátní). Odpověď na otázku, zda má být použit či adekvátní výklad, přitom závisí na účelu vykládané normy a jejím kontextu.

[12] výklad pojmu „“ zaujala v případě § 31 odst. 2 s. ř. s., který zakotvuje výjimku ze zásady senátního rozhodování ve správním soudnictví. Podle § 31 odst. 2 s. ř. s. „[v]“. NSS (srov. rozsudky ze dne 28. 12. 2011, čj. 7 Ans 9/2011-106, a ze dne 22. 11. 2011, čj. 1 Ans 10/2011-86) dovodila, že v § 31 odst. 2 uvedené okruhy řízení dopadají pouze na žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, nikoli na řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu nebo o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem.

[13] Jak k výkladu § 31 odst. 2 s. ř. s. opakovaně uvedla, smysl a účel pravidla senátního rozhodování a výjimky z něj je zřejmý. Pro většinu typů věcí řešených krajskými soudy ve správním soudnictví má zákonodárce za to, že mají být rozhodovány kolegiálně, tedy senátem složeným ze tří soudců. Takové obsazení soudu je vhodné zejména s ohledem na obecnou typovou obtížnost a závažnost projednávaných věcí. I proto výjimku obsaženou v § 31 odst. 2 s. ř. s., kdy má být věc projednávána samosoudcem, interpretuje restriktivně, tj. vztahuje ji pouze na jeden ze tří typů žalob před krajským soudem, a sice na žalobu proti rozhodnutí správního orgánu (takto např. shora citovaný rozsudek čj. 7 Ans 9/2011-106). NSS zde vychází z premisy, že v případě nečinnostní nebo zásahové žaloby je předmětem řízení nečinnost nebo zásah správního orgánu, nikoliv „“, od níž se nečinnost nebo zásah odvíjí. Opačný přístup, tj. že určující není nečinnost či zásah, by podle této judikatury obecně vylučoval např. projednávání žalob na ochranu proti nečinnosti správního orgánu v „“; ty přitom správní soudy běžně projednávají a rozhodují (takto cit. rozsudek čj. 1 Ans 10/2011-86, bod 14).

[14] Tyto ve své podstatě „“ důvody, které vedly Nejvyšší správní soud k restriktivnímu výkladu pojmu „“ v soudním řádu správním, se však zcela míjí se smyslem a účelem § 11 odst. 1 písm. b) zákona o soudních poplatcích. Při výkladu tohoto zákona je třeba z dále uvedených důvodů volit výklad adekvátní.

[15] Funkcí soudního poplatku je obecně především regulace počtu podávaných návrhů. Současně se navrhovatel do jisté míry podílí na nákladech, které svým návrhem v justičním aparátu vyvolává (srov. např. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 24. 8. 2010, čj. 1 As 23/2009-95, č. 2163/2011 Sb. NSS). Zákonodárce zakotvuje věcné osvobození od soudního poplatku obvykle proto, že by soudní poplatek tyto funkce neplnil. Bude tomu tak třebas pro povahu nebo význam těchto věcí, což je příklad věcného osvobození ve věcech volebních podle § 11 odst. 1 písm. i). Zde zákon vychází z teze, že navrhovatel svým postupem v podstatě chrání celospolečenský zájem na řádném průběhu a výsledku voleb. Není v zájmu společnosti, aby byl navrhovatel jakkoliv omezován ve svém právu napadnout např. výsledek voleb, a tím přispět k ochraně demokratického procesu, na kterém je založen právní stát. Regulační funkce soudního poplatku by tedy byla v těchto případech v rozporu se smyslem volební žaloby.

[16] Vedle toho stojí důvody na straně žalobců. Tyto sociální aspekty, jejichž příkladem je nyní interpretovaný § 11 odst. 1 písm. b) zákona o soudních poplatcích, vycházejí z obecného předpokladu, že v případě řízení ve věcech důchodových, nemocenského pojištění, dávek pomoci v hmotné nouzi atd. je žalobce ve velmi složité životní situaci. Předmětem sporu je obvykle dávka, na níž je žalobce existenčně závislý. Úprava věcného osvobození od soudních poplatků je tudíž dána záměrem zákonodárce vyloučit situace, ve kterých by se navrhovatel jinak zpravidla domáhal individuálního osvobození podle § 36 odst. 3 s. ř. s. Proto je žalobcům přiznáno osvobození od soudních poplatků přímo ze zákona, čímž jim zákonodárce umožnil jednoduchý přístup ke správnímu soudu. Bylo by , aby žalobce byl osvobozen od soudního poplatku ve věci žaloby proti rozhodnutí o přiznání starobního důchodu, zatímco v situaci, kdy tvrdí, že správní orgán je s vydáním takového rozhodnutí v prodlení, by tentýž žalobce soudní poplatek musel hradit. Důvody osvobození ve věcech nečinnostních jsou z povahy věci ještě intenzivnější než důvody osvobození ve věcech žaloby proti rozhodnutí (arg. , konkrétně ).

[17] Rozšířený senát proto nesouhlasí s tím, že by měl při výkladu pojmu „“ v zákoně o soudních poplatcích mechanicky následovat směr, který zaujal Nejvyšší správní soud k výkladu téhož pojmu v soudním řádu správním. Tentýž pojem je totiž použit ve dvou různých zákonech v kontextu dvou naprosto nesrovnatelných institutů. Aniž by mohl v nynější kauze rozšířený senát jakkoliv hodnotit shora podaného judikatorního výkladu § 31 odst. 2 s. ř. s., shledává otázku dělby pravomoci mezi senátní nebo samosoudcovské rozhodování za zcela nesrovnatelnou s otázkou, zda je řízení věcně osvobozeno od soudních poplatků ze zákona. Na straně jedné výklad vychází z toho, že § 31 odst. 2 představuje výjimku z pravidla senátního rozhodování. Jde o výjimku, která je judikaturou vykládána s ohledem na teleologii soudního řádu správního úzce, neboť senátní rozhodování zvyšuje standard ochrany práv účastníků řízení. Navíc opačný výklad by dle této judikatury ohrozil pravomoc rozhodování správních soudů v některých případech, kde přitom dle ustálené judikatury správní soudy rozhodují a rozhodovat musí (viz bod [13] shora, ).

[18] Je pravda, že § 11 odst. 1 písm. b) zákona o soudních poplatcích je rovněž výjimkou z pravidla. Adekvátní (doslovný) výklad § 11 odst. 1 písm. b) však jde ve prospěch ústavního práva dotčených osob na přístup k soudu (čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Výklad zužující možný význam textu oproti jeho výkladu doslovnému by tedy byl popřením zásady , podle níž je v případě vícero možných a ve své podstatě rovnocenných výkladových variant nutno volit takový výklad, který jde ve prospěch ochrany základního práva. V tomto případě navíc výklad není ze shora podaných důvodů rovnocenný výkladu doslovnému.

[19] Ve své podstatě srovnatelné znění § 11 odst. 1 písm. b) se v zákoně o soudních poplatcích objevovalo v různých variacích již od počátku jeho účinnosti (1. 1. 1992), tedy jedenáct let předtím, než soudní řád správní vůbec zavedl do právního řádu žalobu zásahovou a žalobu nečinnostní. Pokud tedy zákon o soudních poplatcích po účinnosti soudního řádu správního neurčil konkrétní typ řízení upraveného soudním řádem správním, ale osvobození vztáhl na to, čeho se věc týká, nelze dovozovat, že toto osvobození se vztahuje pouze na jeden žalobní typ. Jakkoliv řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí podle § 65 a násl. s. ř. s. bude zdaleka nejčastějším příkladem osvobození podle § 11 odst. 1 písm. b), text zákona se vztahuje též na jiná žalobní řízení, vztahují-li se k věcem vymezeným v tomto ustanovení.