Vydání 5/2023

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 3. 2023, čj. 3 As 123/2021-41)

Žalobce se v rámci výběrového řízení na uvolněný exekutorský úřad v Hradci Králové, vyhlášeného Exekutorskou komorou České republiky (dále jen „Komora“), ucházel o jmenování soudním exekutorem do tohoto úřadu. Součástí výběrového řízení bylo slyšení účastníků před komisí Komory, o kterém byl pořízen protokol. Na základě jeho výsledků prezidium Komory usnesením ze dne 21. 1. 2016 rozhodlo, že bodově nejúspěšnějším účastníkem byl uchazeč JUDr. Ing. Martin Štika. Proti tomuto usnesení podal žalobce žalobu, kterou však Městský soud v Praze usnesením ze dne 19. 5. 2016, čj. 5 A 48/2016-24, odmítl, neboť dospěl k závěru, že žalobou napadený akt není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.

Rozhodnutím ze dne 8. 3. 2016, žalovaný na základě návrhu prezidia Komory jmenoval soudním exekutorem do uvolněného exekutorského úřadu v Hradci Králové JUDr. Ing. Martin Štika. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce žalobu a rozklad. Městský soud žalobu usnesením ze dne 15. 8. 2018, čj. 5 A 80/2016-26, odmítl, neboť dospěl k závěru, že byla podána předčasně, protože proti předmětnému rozhodnutí bylo možné podat rozklad. Žalovaný rozhodnutím ze dne 15. 2. 2018 rozklad žalobce zamítl jako nepřípustný, neboť dospěl k závěru, že žalobce není účastníkem řízení o jmenování do exekutorského úřadu (§ 10 odst. 1 exekučního řádu ve znění účinném do 31. 12. 2021), ve smyslu § 27 správního řádu.

Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu, kterou městský soud rozsudkem ze dne 15. 4. 2021, čj. 6 A 68/2018-64, zamítl. Městský soud uvedl, že v rámci procesu obsazení exekutorského úřadu lze rozlišit dvě odlišná a zcela samostatná řízení, a to (i) výběrové řízení a (ii) řízení o návrhu na jmenování. Výběrové řízení je dle městského soudu svěřeno výlučně do rukou Komory, což vyplývá z § 10 odst. 1 ve spojení s § 111 odst. 6 písm. g) a § 110 odst. 7 písm. j) exekučního řádu. Na výběrové řízení je přitom nutno nahlížet jako na řízení o výběru žádosti podle § 146 správního řádu, jehož specifika, neupravená ve správním řádu, jsou obsažena ve stavovském předpise Komory č. 4/2013 Věstníku, kterým se stanoví postup při vyhlašování a organizaci výběrového řízení (dále jen „stavovský předpis“). Výběrové řízení je zahájeno vyhlášením podle § 146 odst. 2 správního řádu; podle § 10 odst. 1 věty třetí exekučního řádu ve spojení s § 14 odst. 1 věty druhé stavovského předpisu je ukončeno vydáním rozhodnutí o tom, který účastník řízení ve výběrovém řízení uspěl. Za vyhlášení a organizaci výběrového řízení, včetně rozhodnutí o výběru kandidáta, je odpovědná výlučně Komora. Oproti tomu řízení o návrhu na jmenování je řízením o žádosti ve smyslu § 44 správního řádu. Jeho cílem je ustanovení exekutora do exekutorského úřadu. Toto řízení je zahájeno podáním návrhu Komory na jmenování exekutora k žalovanému. Ke jmenování může být navržen pouze účastník, o němž Komora rozhodla dle § 14 odst. 1 stavovského předpisu, tj. ten, kdo uspěl ve výběrovém řízení. Řízení o návrhu na jmenování provádí, postupem podle části druhé správního řádu, žalovaný, který je za něj i odpovědný. Toto řízení je ukončeno rozhodnutím o jmenování exekutora.

Městský soud uvedl, že v tomto případě bylo předmětem soudního přezkumu rozhodnutí o jmenování exekutora, tj. výsledek řízení o návrhu na jmenování. Pouze tímto rozhodnutím (resp. souladem tohoto rozhodnutí a řízení, které mu předcházelo, se zákonem) se soud mohl zabývat; proto se nevyjádřil k žalobním námitkám, podle kterých usnesení prezidia Komory o nejúspěšnějším účastníku výběrového řízení není rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s ř. s. Městský soud uvedl, že podstatou sporu je otázka, zda neúspěšný účastník výběrového řízení je či není účastníkem řízení o návrhu Komory na jmenování exekutora, a zda tedy neúspěšnému účastníku výběrového řízení náleží právo podat rozklad proti rozhodnutí žalovaného o jmenování exekutora. Dle městského soudu o postavení žalobce, jako účastníka tohoto řízení, lze uvažovat výlučně podle § 27 odst. 2 správního řádu, tedy v případě, že by žalobce mohl být přímo dotčen tímto rozhodnutím ve svých právech a povinnostech. Dle městského soudu nicméně nemohla být právní sféra žalobce v řízení o návrhu na jmenování přímo dotčena, neboť se zde jednalo primárně o právo úspěšného účastníka výběrového řízení. Žalobce se podáním přihlášky sice stal účastníkem výběrového řízení, avšak jako neúspěšnému účastníku mu nevznikl nárok být jmenován na uvolněný exekutorský úřad. Právě tento nárok je pro posouzení účastenství na předmětném řízení ve smyslu § 27 odst. 2 správního řádu rozhodný; náleží však výlučně úspěšnému účastníku výběrového řízení. Městský soud dále poznamenal, že žalobce měl možnost se o funkci exekutora ucházet; jeho právo na rovný přístup k veřejným funkcím podle čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod tedy nebylo zasaženo. Dále zdůraznil, že podle § 10 odst. 1 exekučního řádu je žalovaný návrhem Komory vázán. Žalovaný může tento návrh odmítnout pouze tehdy, pokud navržený kandidát nesplňuje požadavky vymezené v § 9 exekutorského řádu, a dále v případě, že se nejedná o úspěšného účastníka výběrového řízení. V projednávané věci však byly všechny podmínky pro jmenování úspěšného účastníka splněny a žalovanému ve jmenování nic nebránilo. Městský soud tak uzavřel, že žalobce nebyl účastníkem řízení o návrhu na jmenování, a žalovaný tedy nepochybil, pokud rozklad žalobce proti rozhodnutí o jmenování JUDr. Ing. Martina Štiky do exekutorského úřadu v Hradci Králové jako nepřípustný zamítl.

Konečně, městský soud dodal, že odkazy žalobce na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2006, čj. 4 Aps 3/2005-35, č. 905/2006 Sb. NSS, a ze dne 11. 12. 2014, čj. 6 As 226/2014-29, č. 3187/2015 Sb. NSS, nepovažuje za , neboť uvedené věci vycházely z odlišné skutkové situace. Pokud jde o předchozí usnesení městského soudu čj. 5 A 48/2016-24 a čj. 5 A 80/2016-26, městský soud uvedl, že v této věci přednesl konkurenční úsudek k zastávaným názorům, přičemž názory vyslovené v odkazovaných usneseních nelze vzhledem k výše uvedeným závěrům ospravedlnit.

Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž poukazoval na to, že v téže věci rozhodly dva senáty městského soudu zcela opačně, přičemž obě tato rozhodnutí vedla k tomu, že stěžovatelovy argumenty nebyly meritorně projednány, a že se nedomohl soudní kontroly procesu, který vedl ke jmenování jiného uchazeče do exekutorského úřadu. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu (např. nálezy ze dne 17. 8. 2018, sp. zn. II. ÚS 387/18, č. 138/2018 Sb. ÚS, nebo ze dne 24. 11. 2016, sp. zn. II. ÚS 2588/16, č. 223/2016 Sb. ÚS) platí, že má-li dojít k odklonu od dosavadní judikatury (obzvlášť v rámci jednoho soudu), je od takového rozhodnutí třeba očekávat nejvyšší standard odůvodnění, v rámci kterého bude odklon řádně a přesvědčivě vysvětlen. Městský soud se přitom v napadeném rozsudku nijak nevypořádal s argumenty, kterými bylo podloženo usnesení téhož soudu čj. 5 A 48/2016-24, a navíc se odmítl zabývat žalobní námitkou, dle které usnesení Komory o nejúspěšnějším účastníku výběrového řízení není rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s., což je stěžejním odlišením názorů obou senátů téhož soudu. Městský soud tedy nedostál požadavkům kladeným Ústavním soudem na dostatečnost odůvodnění odklonu od dosavadní judikatury v téže kauze. Dle stěžovatele je třeba zohlednit jeho maximální procesní snahu o přezkum postupu předcházejícího jmenování JUDr. Ing. Martina Štiky; názor městského soudu, že si měl stěžovatel „pro jistotu“ podat proti předchozím usnesením téhož soudu kasační stížnost a současně podle nich postupovat (podat rozklad), považoval za zcela .

Dále stěžovatel namítal, že rozhodnutím o jmenování exekutora do exekutorského úřadu byla přímo dotčena jeho práva a povinnosti, a že tedy byl legitimován k podání rozkladu. Žalovaný má totiž v rámci řízení o návrhu na jmenování přezkoumávat zákonnost procesu, který vedl k návrhu na jmenování, přičemž právě zákonnost tohoto procesu stěžovatel zpochybňoval. Uvedenou roli žalovaného přitom potvrdili jak žalovaný v napadeném rozhodnutí, tak i městský soud v napadeném rozsudku. Je zřejmé, že žalovaný je k takovému přezkumu i vybaven, neboť má podle § 16 odst. 3 stavovského předpisu přístup ke všem stěžejním podkladům výběru. Prezidium Komory přitom tuto pravomoc nemá, nedisponuje rozhodovací pravomocí, ani nepřezkoumává postup výběrové komise. Jestliže žalovaný přezkoumává zákonnost výběru a má právo zvrátit proces proběhnuvší před Komorou, musí to být právě on, kdo bude rozhodovat o námitkách stěžovatele. Pokud jde o právo na rovný přístup k veřejným funkcím, nelze jej omezit pouze na možnost účastnit se výběrového řízení, ale i na spravedlnost takového řízení. Co se týče přímého dotčení práv stěžovatele, to tkví v tom, že žalovaný, ačkoli mohl rozhodnutí Komory „zvrátit“ pro nezákonnost a porušení ústavně zaručených práv, rozhodl o jmenování navrženého uchazeče, čímž jako poslední v řadě fakticky rozhodl o právech stěžovatele.

Stěžovatel také nesouhlasil s názorem městského soudu, že výběr uchazeče, který bude doporučen ke jmenování žalovanému, odpovídá svou povahou řízení o výběru žádosti podle správního řádu, a že toto řízení musí být zakončeno rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Prakticky všechny normy v § 146 správního řádu se pro jejich subsidiaritu nepoužijí, neboť je celý průběh výběrového řízení upraven stavovskými předpisy. Rovněž nelze zcela zjednodušeně uzavřít, že jedná-li se o (zcela specifické) řízení o výběru žádosti, musí toto řízení skončit rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., případně že se navazující rozhodnutí žalovaného již nedotýká práv stěžovatele. Tento názor zcela přehlíží specifika daného řízení. Stěžovatel konečně namítl, že z rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 4 Aps 3/2005-35 vyplývá přinejmenším jeho právo domáhat se rovného přístupu k veřejným funkcím, a že o právo na rovný přístup k veřejným funkcím zpravidla pečuje ten orgán, který do dané funkce vybraného uchazeče jmenuje. Poznamenal, že se městský soud vůbec nevypořádal s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 11. 2017, čj. 10 Ads 316/2016-50, č. 3664/2018 Sb. NSS, v němž bylo konstatováno, že písemné vyrozumění ředitele, dle kterého uchazeč o funkci vedoucího nebyl úspěšný, nenaplňuje žádný ze znaků správního rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.

Ministerstvo spravedlnosti ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedlo, že výběrové řízení netvoří s řízením o návrhu na jmenování jeden celek. Stěžovatel, jakožto účastník výběrového řízení, nezískal nejvyšší počet bodů, a nebyl tedy osobou navrženou ke jmenování do exekutorského úřadu. Právě v této fázi rozhodovacího procesu došlo k hodnocení vhodnosti stěžovatele a na základě tohoto hodnocení k jeho vyřazení. O jeho veřejném subjektivním právu tak bylo rozhodováno v této fázi řízení. Naproti tomu v řízení o návrhu na jmenování o jeho právech rozhodováno být nemohlo, přičemž přiznání postavení účastníka řízení v řízení o návrhu na jmenování všem neúspěšným uchazečům by znamenalo značnou procesní zátěž a nepředvídatelné a nežádoucí zásahy do právní jistoty jmenovaného. Žalovaný dále uvedl, že rozdělení procesu jmenování exekutora na dvě části odpovídá dělbě moci mezi samosprávu a státní správu. Zákon přitom žalovanému nesvěřuje pravomoc posuzovat námitky neúspěšného účastníka výběrového řízení vedeného Komorou. Naopak je to Komora, která je odpovědná za řádnost a zákonnost celého výběrového procesu. K namítanému rozdílnému rozhodování senátů městského soudu žalovaný poznamenal, že v napadeném rozsudku byl odklon od některých názorů pátého senátu téhož soudu přesvědčivě vyložen, přičemž názory pátého a šestého senátu v podstatě ani rozdílné nejsou. Žalovaný konečně uvedl, že závěry plynoucí z rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 10 Ads 316/2016-50 nebyly v této věci . Ačkoliv první fáze výběrového řízení podle zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, může odpovídat výběrovému řízení vedeného Komorou, druhá fáze naopak v procesu jmenování exekutora přímý odraz nemá, neboť žalovaný, na rozdíl od stavovského orgánu, nedisponuje volnou úvahou stran výběru exekutora, ale toliko ověřuje, že Komorou vybraný a navržený kandidát splňuje zákonné požadavky pro výkon exekutorské činnosti.

Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.