430/2005
Soudní exekutoři a pozastavení výkonu exekutorského úřadu
Ej 502/2004
Soudní exekutoři: pozastavení výkonu exekutorského úřadu
k § 122 zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů
k § 76 odst. 1 písm. c) soudního řádu správního
I. Rozhodování o pozastavení výkonu exekutorského úřadu podle ustanovení § 122 zákona č. 120/2001 Sb., exekučního řádu, má charakter rozhodování ve smyslu ustanovení § 1 odst. 1 správního řádu, neboť se v rámci něj rozhoduje o (dočasné) úpravě subjektivního práva fyzické osoby - exekutora vykonávat exekutorský úřad. Přes systematické zařazení citovaného ustanovení se na rozhodování nepoužijí ostatní ustanovení hlavy X zákona č. 120/2001 Sb., exekučního řádu, upravující kárnou odpovědnost exekutora, a toto rozhodování se uskutečňuje plně v režimu správního řádu.
II. Ustanovení § 122 odst. 1 zákona č. 120/2001 Sb., exekučního řádu, sice stanoví pouze jednu podmínku pro vydání rozhodnutí o pozastavení výkonu exekutorského úřadu, nicméně skýtá právě toliko možnost, nikoliv povinnost takové rozhodnutí přijmout. Dává tedy ministru spravedlnosti diskreční oprávnění, při jehož využití musí ministr nutně přihlédnout i k jiným okolnostem případu. Chybí-li v odůvodnění rozhodnutí úvaha o tom, proč v daném případě ministr spravedlnosti využil tu či onu ze dvou v úvahu připadajících alternativ, jedná se o rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost.
III. Za vady řízení dle ustanovení § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. lze považovat situaci, kdy byl ve správním řízení porušen celý soubor procesních práv účastníka řízení, v důsledku čehož řádný proces fakticky absentoval. Za těchto okolností není třeba zkoumat, zda porušení každého jednotlivého procesního práva stěžovatele ve správním řízení samo o sobě mělo následek předvídaný v citovaném ustanovení.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2004, čj. 2 As 19/2004-92)
Věc:
Jozef V. v P. proti Ministerstvu spravedlnosti o pozastavení výkonu exekutorského úřadu, o kasační stížnosti žalobce.Ministr spravedlnosti rozhodl dne 11. 7. 2003 podle § 122 exekučního řádu o pozastavení výkonu exekutorského úřadu žalobci, a to v souvislosti se zahájením trestního stíhání pro trestný čin podvodu podle § 250 odst. 1, 3 trestního zákona. Výkon exekutorského úřadu byl pozastaven dnem následujícím po doručení rozhodnutí až do pravomocného rozhodnutí v trestní věci.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 12. 12. 2003 žalobu proti rozhodnutí ministra spravedlnosti zamítl. Rozhodnutí o pozastavení exekutorského úřadu podle § 122 odst. 1 exekučního řádu je podle něj založeno na volné úvaze správního orgánu, a to na rozdíl od pozastavení na základě § 122 odst. 2 cit. zákona. Volné uvážení je přitom třeba chápat jako zákonnou možnost správního orgánu použít některé z více možných řešení. Řízení musí poskytovat dostatečné podklady pro to, aby bylo zřejmé, proč byla ta či ona varianta užita. Soud s odkazem na § 78 odst. 1 s. ř. s. uvedl, že pokud nezjistí, že správní orgán zákonem stanovené meze správního uvážení překročil či správní uvážení zneužil, nemůže, i kdyby byl jeho názor na správní uvážení jiný, vyvozovat jiné závěry, neboť tím by nedovoleným způsobem zasahoval do diskrečního oprávnění správního úřadu. Ustanovení § 122 odst. 1 exekučního řádu stanoví jako zákonnou mez správního uvážení toliko skutečnost, že proti exekutorovi bylo zahájeno trestní stíhání pro úmyslný trestný čin nebo pro trestný čin související s exekuční činností. Je-li jedna z těchto zákonem stanovených podmínek splněna, je ministr spravedlnosti oprávněn pozastavit výkon exekutorského úřadu bez dalšího, tj. aniž by byl povinen zkoumat další hlediska. V daném případě byly podle soudu splněny zákonné podmínky pro vydání rozhodnutí o pozastavení výkonu exekutorského úřadu. Jestliže pak žalovaný svého oprávnění využil a rozhodl o pozastavení výkonu exekutorského úřadu, nepřekročil zákonem stanovené meze správního uvážení ani toto uvážení nezneužil. Podle soudu tedy nebyly důvodné ty žalobní námitky, podle nichž se měl správní orgán zabývat všemi okolnostmi trestního stíhání, zvážit i dopady rozhodnutí o pozastavení exekutorského úřadu a přihlédnout k tomu, že exekutor po dobu výkonu svého úřadu nemůže vykonávat jinou výdělečnou činnost, a nemá tedy jinou možnost obživy, neboť zákon taková hlediska nestanoví. To podle soudu platí i pro žalobní námitku, že si správní orgán měl jako předběžnou otázku posoudit důvodnost trestního stíhání, důvodnost případné podané žaloby a případného odsouzení. Ministr spravedlnosti není v daném řízení nikterak oprávněn zkoumat a posuzovat činnost správních orgánů činných v trestním řízení ani předjímat jejich rozhodnutí, tj. posuzovat a předjímat případnou trestní odpovědnost exekutora. Dále soud uvedl, že přes systematické zařazení § 122 exekučního řádu není na místě vztáhnout na řízení dle cit. ustanovení procesní ustanovení hlavy X exekučního řádu, neboť tato procesní ustanovení jsou výslovně stanovena pro případ kárného řízení a v něm vydaného rozhodnutí. Městský soud v Praze se naopak ztotožnil s názorem žalobce, že se na řízení podle § 122 exekučního řádu nevztahuje výluka stanovená v § 2 správního řádu, a pro toto řízení tak lze dovodit postup podle tohoto procesního předpisu, a to s odkazem na jeho § 1 odst. 1. Podle soudu je platnost správního řádu
fakultativní
, tzn. že jeho ustanovení se použijí tehdy, nestanoví-li zvláštní zákon něco jiného, přičemž není-li tomu tak, nemusí tento zvláštní zákon obsahovat ustanovení, že se při rozhodování postupuje podle správního řádu. Pokud jde o procesní práva žalobce, jejichž porušení žaloba namítala, považuje soud navíc tato práva za obecné zásady, jež by se uplatnily i v případě vyloučení aplikace správního řádu. Soud dospěl k názoru, že žalobce měl být vyrozuměn o zahájení řízení a měla mu být dána možnost vyjádřit se k věci, uplatnit své návrhy, navrhnout provedení důkazu apod., a tato procesní práva byla v předmětném správním řízení porušena. V daném případě však podle soudu exekuční řád vyžaduje pro rozhodnutí o pozastavení výkonu exekutorského úřadu splnění jediné podmínky, a to zahájení trestního stíhání pro úmyslný trestný čin (nebo trestný čin související s exekuční činností). Je-li tato podmínka splněna, pak zákon opravňuje ministra spravedlnosti rozhodnout o pozastavení výkonu exekutorského úřadu bez dalšího. V daném případě došlo k zahájení trestního stíhání pro úmyslný trestný čin, tuto skutečnost správní orgán spolehlivě zjistil a jakékoliv vyjádření žalobce či jím navržené důkazy by na této skutečnosti nemohly nic změnit. Ať by se vyjádření žalobce, případně jím navržené důkazy vztahovaly k okolnostem zahájení trestního stíhání, k charakteru jednání, jímž se žalobce údajně dopustil trestného činu podvodu, k dopadům rozhodnutí o pozastavení exekutorského úřadu na výkon exekucí i na postavení samotného žalobce či ať by dovozovaly nepřiměřenost takového rozhodnutí okolnostem případu, vždy by šlo podle odůvodnění rozsudku toliko o poukaz na skutečnosti, které § 122 cit. zákona nestanoví jako kritéria rozhodnutí, a jejich posouzení tedy neukládá. S ohledem na tyto skutečnosti dospěl soud k závěru, že vady, ke kterým v řízení před správním orgánem došlo, neměly v daném případě vliv na zákonnost vydaného rozhodnutí, a nejsou proto důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí. Soud rovněž uvedl, že napadené rozhodnutí nelze posoudit jako nepřezkoumatelné. V rozhodnutí je uvedeno, že k jeho vydání došlo s ohledem na to, že bylo zahájeno trestní stíhání žalobce pro trestný čin podvodu podle § 250 odst. 1, 3 trestního zákona, tj. pro úmyslný trestný čin. Důvod, pro který bylo o pozastavení výkonu exekutorského úřadu rozhodnuto a který jediný je z hlediska § 122 odst. 1 exekučního řádu relevantní
, je tedy v rozhodnutí výslovně uveden.V kasační stížnosti dovozoval žalobce (stěžovatel) naplnění stížních důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. Správní uvážení v žádném případě neznamená otevření prostoru pro libovůli či neomezené rozhodování. Výkladem § 122 exekučního řádu - podle nějž může ministr spravedlnosti při splnění jediné podmínky zde stanovené rozhodnout o pozastavení výkonu exekutorského úřadu bez dalšího - se soud pokusil zhojit absolutní nedostatek procesu a z pozice nezávislého orgánu soudního typu popřel stěžovatelovo ústavně a v rámci evropských struktur nezpochybnitelně zakotvené právo na spravedlivý proces. Soud rovněž podle jeho názoru svým výkladem zaměnil hmotněprávní podmínku umožňující rozhodnout o pozastavení výkonu exekutorského úřadu se základními požadavky kladenými na proces, v němž má být takové rozhodnutí vydáno. Podle stěžovatele soud v rozporu se zásadami právního státu, práva jako takového a správního práva dospěl k názoru, že zjištěné vady, tj. absence procesu, k nimž i dle soudu došlo, neměly v daném případě vliv na zákonnost vydaného rozhodnutí, a nejsou proto důvodem pro jeho zrušení. Za "zcela
absurdní
" považoval tvrzení soudu, že platnost správního řádu je fakultativní
, neboť to činí ze žalovaného absolutisticky rozhodující subjekt, který se dle potřeby může a nemusí řídit platnými a účinnými zákony a může libovolně a prakticky kdykoliv ze dne na den zasahovat do práv, svobod a právem chráněných zájmů jiných osob, a to formou "personálních opatření" nebo vrchnostenských zásahů, nepodléhajících kontrole a přezkumu nezávislými orgány.Ve svém vyjádření ke kasační stížnosti žalovaný uvedl, že i přes námitky stěžovatele považuje rozhodnutí soudu za správné. Ztotožňuje se přitom se závěrem soudu, že v řízení nedošlo k takovému porušení práv, aby muselo být napadené rozhodnutí zrušeno. Jediná podmínka pro aplikaci § 122 exekučního řádu byla ve správním řízení spolehlivě zjištěna, jiné okolnosti netřeba v tomto řízení zkoumat, a i kdyby bylo v řízení stěžovateli umožněno uvádět důkazy či jinak se ke zmíněnému trestnímu stíhání vyjadřovat, nemohlo by to na rozhodnutí nic změnit. Zahájením trestního stíhání pro úmyslný trestný čin může být zpochybněna nejen činnost soudního exekutora, ale exekutorského stavu jako celku.
Nejvyšší správní soud kasační stížností napadený rozsudek Městského soudu v Praze zrušil z důvodu uvedeného v § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
Z odůvodnění:
Při posouzení celého případu je dle Nejvyššího správního soudu nezbytné vyjít předně z doslovné dikce § 122 odst. 1 a 4 exekučního řádu, systematického zařazení těchto ustanovení v daném právním předpise, jakož i z ustanovení a obecných zásad, kterými se řídí působnost správního řádu na správní řízení v širším slova smyslu. Podle § 122 odst. 1 exekučního řádu může ministr spravedlnosti pozastavit exekutorovi výkon exekutorského úřadu, jestliže bylo proti němu zahájeno trestní stíhání za úmyslný trestný čin nebo za trestný čin související s exekuční činností, a to až do právní moci rozhodnutí. Z § 122 odst. 4 exekučního řádu vyplývá, že proti rozhodnutí ministra spravedlnosti lze podat žalobu u soudu. Znění ostatních odstavců § 122 cit. zákona není pro posouzení daného problému rozhodné. Přes systematické zařazení § 122 odst. 1 do hlavy X exekučního řádu, jež upravuje kárnou odpovědnost exekutora, se Nejvyšší správní soud ztotožňuje se závěrem Městského soudu v Praze, že se na řízení, v rámci něhož je opatření dle cit. ustanovení ukládáno, nevztahují procesní pravidla upravená v jiných ustanoveních této hlavy, s výjimkou ostatních odstavců § 122. Pozastavení výkonu exekutorského úřadu totiž nelze považovat za kárné opatření tak, jak jej vymezuje § 116 odst. 2 exekučního řádu, a neukládá jej kárná komise za skutek, který by mohl být podřazen pod zákonné vymezení pojmu kárného provinění provedené v cit. ustanovení. Z § 122 odst. 4 cit. zákona vyplývá, že pozastavení výkonu exekutorského úřadu se uskutečňuje formou rozhodnutí ministra spravedlnosti. Kromě této skutečnosti nestanoví § 122 exekučního řádu - ani žádné jiné ustanovení tohoto právního předpisu - jakékoliv další podrobnosti ohledně úpravy řízení, v němž je toto rozhodnutí vydáváno. Exekuční řád přitom nestanoví výslovnou obecnou použitelnost správního řádu na řízení, jež jsou podle něj vedena, tedy ani ve vztahu k řízení, které je vedeno podle jeho § 122 odst. 1, avšak použitelnost správního řádu na tato řízení ani výslovně nevylučuje.
V českém právním prostředí může být použitelnost správního řádu na řízení vedená podle zvláštních právních předpisů v jednotlivých případech založena zásadně dvojím způsobem. Prvním, častějším případem, je výslovný odkaz na použití správního řádu obsažený přímo ve zvláštním právním předpise. Příkladem tu může být výslovný odkaz na použití správního řádu obsažený v § 25a zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů. V takových případech je obvykle volena konstrukce, podle níž se správního řádu použije (resp. podle správního řádu se postupuje) v řízeních vedených podle těchto zvláštních zákonů v rozsahu, ve kterém toto řízení není upraveno zvláštními zákony, resp. nestanoví-li tyto zvláštní zákony jinak. Druhým případem založení aplikovatelnosti správního řádu je jeho § 1 odst. 1 a 2. Prvně jmenovaný odstavec po zohlednění všech nepřímých novel stanoví, že správní řád se vztahuje na řízení, v němž o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických a právnických osob rozhodují ministerstva, jiné ústřední orgány státní správy, jiné orgány státní správy a jiné orgány veřejné správy. Jestliže se pak podle zvláštních zákonů má rozhodovat, tj. přijímat individuální správní akty, se všemi atributy stanovenými cit. ustanovením, pak se na toto rozhodování správní řád automaticky vztahuje, s výjimkou případů, že zvláštní zákon stanoví něco jiného, tj. pokud výslovně zcela či zčásti použití správního řádu vylučuje. Platí tedy zásada, že zvláštní zákony musejí obsahovat výslovné ustanovení o vyloučení aplikace správního řádu v případech, kdy jejich úprava rozhodování naplňuje všechny znaky uvedené v § 1 správního řádu (a pokud nejde o věci uvedené v § 2 správního řádu), je-li jejich cílem, aby obecnou právní úpravu správního řízení nebylo možné pro určitá rozhodování použít. Správní řád má v případech, kdy má rozhodování charakter ve smyslu jeho § 1, obecnou podpůrnou (subsidiární) platnost, a jeho ustanovení se tak použijí tehdy, nestanoví-li zvláštní zákon něco jiného (srov. např. Vopálka, V.
in
Vopálka, V., Šimůnková, V. a Šolín, M.: Správní řád. Komentář. 2. vydání, Praha 2003, str. 6; obdobně srov. rovněž Šlauf, V., Matrasová, E., Příhoda, P. a Šmíd, L.: Správní řád. Poznámkové vydání. 11. vydání, Praha 2003, str. 15 apod.).Nejvyšší správní soud má přitom za nepochybné, že rozhodování o pozastavení výkonu exekutorského úřadu má charakter rozhodování ve smyslu § 1 odst. 1 správního řádu, neboť se v rámci něj rozhoduje o (dočasné) úpravě subjektivního práva fyzické osoby - exekutora vykonávat exekutorský úřad. Vzhledem k tomu, že zde zvláštní zákon, v tomto případě exekuční řád, svěřuje správnímu orgánu, v tomto případě ministru spravedlnosti, pravomoc rozhodovat ve smyslu § 1 odst. 1 správního řádu a přitom neobsahuje žádné ustanovení, které by použití správního řádu vylučovalo, uzavírá Nejvyšší správní soud, že rozhodování o pozastavení výkonu exekutorského úřadu ve smyslu § 122 exekučního řádu se uskutečňuje ve správním řízení, které se řídí pravidly upravenými ve správním řádu. Navíc, vzhledem k tomu, že exekuční řád nestanoví jakékoliv podrobnosti tohoto správního řízení, použije se na řízení o pozastavení výkonu exekutorského úřadu správní řád v plném rozsahu, resp. použijí se všechna jeho ustanovení, která nejsou z povahy věci vyloučena. Z povahy věci vyloučena jsou např. ustanovení části čtvrté oddílu prvního správního řádu, která upravují odvolací řízení, neboť exekuční řád přímo stanoví, že proti rozhodnutí ministra spravedlnosti lze podat žalobu k soudu (§ 122 exekučního řádu).
Stěžovatel v kasační stížnosti, stejně jako v žalobě, namítá, že v jeho případě správní řízení zcela absentovalo, resp. že se minimalizovalo do jediného úkonu, kterým bylo vydání žalobou napadeného rozhodnutí. Stěžovatel vypočítává rovněž jednotlivá procesní práva, která mu tímto postupem byla upřena, mezi jinými např. neuvědomění o zahájení řízení, neposkytnutí příležitosti k hájení práv a zájmů, neposkytnutí možnosti vyjádřit se k podkladu rozhodnutí a ke způsobu jeho zjištění apod. Z porušení těchto a jiných procesních práv stěžovatel dovozuje, že mu bylo upřeno ústavně garantované právo na spravedlivý proces. Podle Nejvyššího správního soudu je nepochybné, že uvedená práva patří mezi základní procesní práva účastníka správního řízení, která jsou rozvedením základních zásad, mj. zásad součinnosti a rovnosti, které se ve správním řízení nutně použijí. V daném případě není sporu, že ve správním řízení, které předcházelo vydání přezkoumávaného rozhodnutí, bylo porušeno nikoliv jedno konkrétní procesní právo, nýbrž téměř všechna procesní práva, která správní řád poskytuje účastníkovi správního řízení k tomu, aby mohl aktivně hájit svoji pozici v řízení, v němž se rozhoduje o jeho subjektivním právu. Přitom pokud by zákonodárce zamýšlel pro účely správního řízení podle § 122 exekučního řádu vyloučit aplikaci jakéhokoliv z těch ustanovení správního řádu, která uvedená procesní práva účastníkovi řízení přiznávají, učinil by tak výslovně v tomto zvláštním právním předpise. Takový postup však zákonodárce nezvolil, a proto se v daném řízení všechna v úvahu přicházející ustanovení uplatní. Postupem žalovaného byla stěžovatelovi upřena základní procesní práva, která mu podle platného právního řádu náleží. Nelze přitom přisvědčit námitce žalovaného, jakož ani názoru, o něž opřel své zamítavé rozhodnutí Městský soud v Praze - totiž že vzhledem ke skutečnosti, že § 122 odst. 1 exekučního řádu stanoví jedinou podmínku pro vydání předmětného rozhodnutí, která byla spolehlivě zjištěna, nemohlo mít porušení procesních práv za následek nezákonnost rozhodnutí samého. Platí sice, že možnost vydat rozhodnutí o pozastavení výkonu exekutorského úřadu je vázána v cit. ustanovení na splnění jediné podmínky, tj. skutečnosti, že je vedeno trestní stíhání pro úmyslný trestný čin nebo trestný čin související s exekuční činností, nicméně ono ustanovení skýtá právě toliko možnost takové rozhodnutí přijmout, nikoliv povinnost. Dává tedy ministru spravedlnosti diskreční oprávnění, tj. oprávnění zvolit řešení, které nejlépe danému případu vyhovuje, a při rozhodování o tom, zda jej využije, musí ministr spravedlnosti nutně přihlédnout i k jiným okolnostem případu, než je jediná zákonem výslovně stanovená podmínka. V opačném případě, při faktické absenci jakékoliv úvahy o tom, proč má být v daném případě přistoupeno ke konkrétní ze dvou připadajících alternativ, by se totiž jednalo o rozhodování automatické, které však předmětné ustanovení nezakládá (na rozdíl od § 122 odst. 2 exekučního řádu), nebo o rozhodování svévolné, které je nepřípustné. Nemá-li jít o tuto situaci, musí být účastníkovi takového řízení umožněno, aby úvahy správního orgánu v rámci využití diskrečního oprávnění mohly být zákonem stanoveným a předpokládaným způsobem ovlivněny postojem, názory a argumenty účastníka řízení prostřednictvím využití jeho zákonem stanovených procesních práv. To platí zejména tehdy, když správní orgán nepostupuje ve všech případech, kdy je splněna jediná podmínka stanovená cit. ustanovením, totožným způsobem, tj. ve všech případech zahájení trestního stíhání pro
relevantní
trestný čin nevydává rozhodnutí o pozastavení výkonu exekutorského úřadu, což ve svém vyjádření připustil i žalovaný. Za těchto okolností Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v dané věci není třeba zkoumat, zda porušení každého jednotlivého procesního práva stěžovatele v řízení znamenalo samo o sobě takové porušení zákona v ustanoveních o řízení před správním orgánem, které mohlo ovlivnit zákonnost, neboť má za nepochybné, že tento následek mohl nastat přinejmenším v důsledku porušení celého souboru procesních pravidel stěžovatele, které přivodilo faktickou absenci řádného procesu. Nejvyšší správní soud tedy shledal naplnění důvodu kasační stížnosti uvedeného v § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., neboť dospěl k závěru, že ke stěžovatelem namítanému porušení procesních práv zakotvených ve správním řádu skutečně došlo, a toto porušení považuje v jeho souhrnu za porušení zákona v ustanoveních o řízení před správním orgánem při zjišťování skutkové podstaty takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu měl soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu zrušit.Nejvyšší správní soud s poukazem na výše uvedené úvahy o aplikovatelnosti správního řádu naopak nepřisvědčil námitce, kterou stěžovatel napadal úvahy Městského soudu v Praze na toto téma, jež vyústily v závěr o fakultativnosti použití správního řádu. Z textu odůvodnění napadeného rozsudku totiž vyplývá, že Městský soud v Praze tu dospěl ke stejným závěrům jako Nejvyšší správní soud, totiž že správní řád se použije na správní řízení vedená podle zvláštních zákonů tehdy, nestanoví-li tyto zvláštní zákony jinak. Poněkud nepřesná formulace o
fakultativní
platnosti správního řádu tak měla být pouze vyjádřením obecné subsidiární působnosti správního řádu, a nikoliv skutečnosti, že rozhodující subjekt může sám libovolně vyloučit aplikaci platné a účinné právní úpravy, jak stěžovatel ve své kasační stížnosti dovozuje.(aš)
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.