Vydání 2/2015

(...) [8] Nejvyšší správní soud nejprve upozorňuje, že správní orgány v řízení nezjišťovaly, zda žalobkyně skutečně je dědičkou po svém zemřelém manželovi, neboť vzhledem k právnímu názoru, který zastávají, to pro ně nehrálo žádnou roli. Tvrzení žalobkyně, že je z hlediska soukromého práva právní nástupkyní svého manžela, nicméně žalovaná v soudním řízení nezpochybňovala, proto i Nejvyšší správní soud z něj bude v dalších úvahách vycházet, jakkoli tento předpoklad nevylučuje případný jiný závěr stran této otázky v dalším řízení.

[9] Argumentaci v této věci se patří otevřít obecnější úvahou o vztahu veřejného a soukromého práva, pokud jde o právní nástupnictví fyzických osob. Základním principem dědického práva je , kdy dědic vstupuje do všech práv a povinností zůstavitele s výjimkou těch, které jsou vázány či omezeny výlučně na jeho osobu (srov. § 579 odst. 2 občanského zákoníku z roku 1964, platného do 31. 12. 2013, resp. § 1475 odst. 2 občanského zákoníku z roku 2012). Tento princip nepochybně platí pro veškerá soukromá subjektivní práva a povinnosti. O tom, zda se vztahuje též na subjektivní práva a povinnosti, které mají veřejnoprávní povahu, se vedou v odborné literatuře polemiky (srov. např. Taranda, P. K odpovědnosti dědice za pokutu pravomocně uloženou zůstaviteli. , 2009, č. 3.; dlužno k tomu podotknout, že Nejvyšší správní soud se v případě povinnosti zaplatit uloženou pokutu za přestupek kloní ve svém rozsudku ze dne 13. 12. 2012, čj. 7 As 167/2012-34, k názoru, že na dědice nepřechází, z opačného názoru ovšem implicitně vycházel Vrchní soud v Praze ve svém rozsudku ze dne 21. 3. 1997, čj. 7 A 155/94-38). Zřejmě proto přistupuje zákonodárce k této otázce pragmaticky a právní nástupnictví, resp. přechod veřejnoprávních práv a povinností, upravuje vždy v jednotlivých veřejnoprávních předpisech (základní přehled těchto zvláštních úprav poskytuje např. článek Klega, L. Práva, která v případě smrti přecházejí jinak než děděním. , 2009, č. 5.). V některých z těchto předpisů nacházíme odkaz na ustanovení občanského zákoníku o dědění, čímž veřejnoprávní úprava „“ soukromoprávní úpravu právního nástupnictví do oblasti veřejného práva.

[10] nicméně zůstává základním a osvědčeným pravidlem pro právní nástupnictví dědiců po zemřelých osobách přinejmenším v oblasti soukromého práva. Proto podle názoru Nejvyššího správního soudu platí, že jestliže se zákonodárce v oblasti veřejného práva od tohoto principu odchýlí – a nejde přitom o právo či povinnost, u nichž by bylo možno obdobně jako v soukromém právu dovodit vázanost na osobu zemřelého, jako je tomu např. u pokuty za přestupek – měl by tak učinit vědomě, cíleně a jednoznačně tuto svou vůli vyjádřit. V opačném případě, tedy jestliže právní předpis zůstává nejasný nebo je v něm možné spatřovat mezeru (k mezerám v zákoně viz níže), je zcela namístě použít princip jako výkladové východisko.

[11] Po tomto obecnějším zarámování je již možno se zaměřit na výklad § 17 zákona o pojistném na sociální zabezpečení, jak jej provedl krajský soud. Citované ustanovení upravuje v odstavci 1 a 2 vracení přeplatku na pojistném plátci pojistného (tedy zaměstnavateli nebo osobě samostatně výdělečně činné) nebo jeho právnímu nástupci, a to následujícím způsobem (zvýraznění doplnil Nejvyšší správní soud – jde o věty, na jejichž obdobné použití následně odkazuje odstavec třetí):

„

“

[12] Až do dne 31. 12. 2007 citované ustanovení více odstavců nemělo. Odstavec třetí se stal jeho součástí až v souvislosti se zavedením maximálního vyměřovacího základu zaměstnance zákonem č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů – teprve se zavedením tohoto institutu vyvstala potřeba řešit situaci, která u zaměstnance, jenž v průběhu roku změní zaměstnavatele nebo má souběžně více pracovních poměrů, zákonitě vzniká, totiž že nezaznamená překročení maximálního vyměřovacího základu a dále odvádí pojistné, čímž mu vznikne přeplatek. To daný zaměstnanec zpravidla zjistí až po skončení příslušného kalendářního roku po sečtení příjmů a vypočtení vyměřovacích základů od všech zaměstnavatelů. Právní úprava v § 17 zákona o pojistném na sociální zabezpečení na to pamatuje následujícím způsobem (zvýraznění doplnil Nejvyšší správní soud):

„.“

[13] Se žalovanou musí Nejvyšší správní soud souhlasit v tom, že samotné jazykové znění citovaného ustanovení je jednoznačné. O vrácení přeplatku musí podle zákona skutečně požádat zaměstnanec. Ani rozšiřujícím výkladem nelze dovodit, že by se v pojmu „“ skrývala též slova „“. Stejně tak odkaz na odstavec druhý větu druhou nelze číst tak, že by měnil podmínky pro vrácení přeplatku. Jeho smyslem je, přesně jak uvádí žalovaná, obdařit i zaměstnance dobrodiním spočívajícím v tom, že pokud příslušná správa sociálního zabezpečení vrátí přeplatek po uplynutí lhůty jednoho měsíce od podání žádosti, má zaměstnanec nárok na zaplacení úroku z „“.

[14] Je tedy namístě se ptát, zda chybějící právní úprava nástupnictví po zemřelém zaměstnanci představuje mezeru v zákoně, či nikoliv. Právní metodologie rozeznává mezery pravé, tzv. logické, a nepravé, tzv. teleologické (srov. Melzer, F. . 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 222 a násl.). O pravou mezeru se v daném případě zcela jistě nejedná – předmětné ustanovení je i při prostém jazykovém výkladu funkční a nevyvolává situace, které by bez jeho dotvoření nebylo možno nijak právně vyřešit. Jeho problematičnost spočívá daleko spíše v tom, že vede k nespravedlivému výsledku. Doslovným výkladem totiž docházíme k tomu, že smrtí zaměstnance zaniká možnost, aby se jeho pozůstalost rozhojnila o ta aktiva, která nad rámec svých povinností (a tedy bez právního důvodu) převedl na stát a umenšil tím své jmění. Nutno podotknout, že z tohoto úhlu pohledu – tedy z hlediska principiálního a morálního – je podobnost přeplatku na pojistném a bezdůvodného obohacení zřejmá, jakkoliv jde o dva samostatné právní instituty s vlastní právní úpravou (k nemožnosti jejich volné záměny zejména z hlediska lhůt srov. krajským soudem citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2009, čj. 6 Ads 16/2009-81, č. 1916/2009 Sb. NSS).

[15] Jazykový výklad preferovaný žalovanou navíc vytváří i nerovnost mezi subjekty pojistného vztahu. Zatímco přeplatek na pojistném, jež zaplatil zaměstnavatel nebo osoba samostatně výdělečně činná, je možno vrátit též jejich právním nástupcům na základě jejich žádosti, u zaměstnance tato možnost ze samotného textu zákona nevyplývá. Přitom přeplatek na pojistném z důvodu překročení maximálního vyměřovacího základu může vzniknout i u osoby samostatně výdělečně činné (srov. § 15a odst. 5 a 6 zákona o pojistném na sociální zabezpečení). Ukazuje se tak v plné nahotě, že jazykový výklad zakládá nerovnost mezi dvěma fyzickými osobami (podnikající a nepodnikající), a to nikoliv pouze z hlediska vracení dvou různých přeplatků na pojistném, ale dokonce u přeplatku vzniklého z téhož právního důvodu. Takový výsledek je zjevně nežádoucí. Uvedené úvahy jsou podle Nejvyššího správního soudu dostatečným podkladem pro konstatování, že § 17 odst. 3 zákon o pojistném na sociální zabezpečení obsahuje nepravou (teleologickou) mezeru, a je proto možno dále uvažovat o tom, zda je zde výkladový prostor pro její uzavření.

[16] Jak již bylo výše řečeno, text zákona je v tomto případě jednoznačný. Pokud by jej chtěl soud překlenout, musel by tak učinit pomocí analogie. Ta se však připouští pouze v případě, že se nedostane do rozporu s jasnou a jednoznačně vyjádřenou vůlí zákonodárce, neboť tím by soud narušil princip dělby moci. V daném případě ale nic takového nehrozí, spíše naopak. Důvodová zpráva k zákonu o stabilizaci veřejných rozpočtů sice k citovanému ustanovení nic zásadního neříká (srov. text důvodové zprávy k čl. ...VI zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů), z její obecné části však vyplývá, že zavedení maximálního vyměřovacího základu pro zaměstnance bylo reakcí na kritiku dosavadní rozdílné právní úpravy zaměstnanců oproti osobám samostatně výdělečně činným – zatímco pro zaměstnance maximální vyměřovací základ stanoven nebyl, pro osoby samostatně výdělečně činné ano [srov. citovanou důvodovou zprávu, část „“, kapitola „“]. Výklad, který by vedl ke zrovnoprávnění obou uvedených skupin osob v otázce vracení přeplatku na pojistném, tedy podle všeho naplní i původní cíl a úmysl zákonodárce.

[17] Použití analogie ostatně nahrává i systematika vykládaného ustanovení. Nejvyšší správní soud má za to, že významové těžiště věty „[p]“ leží ve slovech „“. Nelze totiž přehlédnout, že původní dva odstavce § 17 byly vystavěny na jiném principu, totiž na principu oficiality. Podle nich vzniká příslušné správě sociálního zabezpečení povinnost vrátit přeplatek okamžikem, kdy jej sama zjistí, např. při provedení kontroly (vrácení pak musí proběhnout do jednoho měsíce). Až jako druhá možnost je upravena též situace, kdy o vrácení přeplatku požádá sám plátce pojistného či jeho právní nástupce, a teprve z jeho žádosti se příslušná správa sociálního zabezpečení o přeplatku dozví. Zákonodárce tak podle Nejvyššího správního soudu mínil v odstavci třetím v prvé řadě vyjádřit myšlenku, že přeplatek na pojistném vzniklý zaměstnanci v souvislosti s (nově zavedeným) maximálním vyměřovacím základem, se zaměstnanci vrací pouze a výhradně na základě podané žádosti, nikoliv z moci úřední. Klást v tomto kontextu důraz na přivlastňovací zájmeno „“ ve spojení se slovem „“ se jeví Nejvyššímu správnímu soudu jako formalistické a nedůvodné.

[18] Jestliže tedy § 17 odst. 1 a 2 zákona o pojistném na sociální zabezpečení umožňuje, aby o vrácení přeplatku na pojistném na sociální zabezpečení požádal jak plátce pojistného, tak i jeho právní nástupce, pak je zcela namístě dovodit pomocí analogie stejné pravidlo i pro vrácení přeplatku na pojistném zaměstnanci podle odstavce třetího komentovaného ustanovení, jako to učinil krajský soud. Ten se sice o použití analogie výslovně nezmiňuje a jeho rozsudek je ohledně metodologie výkladu poněkud kusý, základní úvahové směřování je však z textu odůvodnění dostatečně zřejmé. Navíc ani sama žalovaná nenabídla ve své kasační stížnosti žádné hlubší argumenty proti použitému výkladu (smysl a účel zákonné úpravy, nežádoucí důsledky použitého výkladu v praxi apod.), omezila se prakticky jen na obecnou výtku, že pojmy poplatník a plátce pojistného nelze volně zaměňovat. To vše vede Nejvyšší správní soud k závěru, že analogie je zde přípustnou výkladovou metodou vedoucí ke spravedlivému výsledku.

[19] Na podporu použitého výkladu lze poukázat na právní úpravu daní, kde také často dochází k přeplatkům ze strany adresátů státní správy vůči státu (fisku). Vracení přeplatků dědicům jakožto právním nástupcům zůstavitele, a to i na základě daňového přiznání, které dědic podá za zemřelého předchůdce, je zde zcela běžnou a samozřejmou praxí. Platilo to jak podle § 40 odst. 7 ve spojení s § 57 odst. 3 dříve platného zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků^*) (srov. Taranda, P. Dědictví v daňových souvislostech aneb slasti a strasti českého dědice ve světle daňových zákonů. , 2003, č. 2.), tak i podle nyní platného § 239 a násl. zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu (srov. Fučíková, J. Daňové povinnosti související s úmrtím fyzické osoby v podmínkách daňového řádu. , 2011, č. 10.).

[20] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že krajský soud dospěl ve svém rozsudku ke správnému právnímu závěru, že právní nástupce zemřelého zaměstnance může požádat o vrácení přeplatku na pojistném na sociální zabezpečení podle § 17 odst. 3 zákona o pojistném na sociální zabezpečení a má právo na jeho vyplacení. Z toho důvodu vyhodnotil Nejvyšší správní soud kasační stížnost proti rozsudku krajského soudu v souladu s § 110 odst. 1 větou druhou s. ř. s. jako nedůvodnou a zamítl ji.