Vydání 11/2021

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2021, čj. 9 Ads 41/2020-48)

Žalobkyně spolu se svou nezletilou dcerou K. E. podaly dne 29. 9. 2014 u žalované žádost o určení, že dcera byla v období od 18. 6. 2014 do 23. 9. 2014 v pojistném vztahu k žalované. V žádosti uvedly, že obě jsou australskými státními občankami, otec dcery je kanadským státním příslušníkem. Rodiče dcery pobývali na území České republiky jako zaměstnanci (vědečtí pracovníci), tudíž se na ně vztahovaly směrnice 2011/98/EU a směrnice 2005/71/ES. Oba rodiče byli jakožto zaměstnanci pojištěni u žalované. Ani jeden z nich v minulosti nepracoval v jiném členském státě Evropské unie. Dne 23. 9. 2014 učinila dcera prohlášení o mezinárodní ochraně dle § 31 písm. b) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, s čímž je spojen vznik účasti v systému veřejného zdravotního pojištění.

Dne 25. 2. 2016 vydala žalovaná prostřednictvím regionální pobočky Praha, pobočky pro hl. m. Prahu a Středočeský kraj rozhodnutí, podle něhož pojistný vztah dcery k žalované vznikl od 23. 9. 2014 a trval do 6. 10. 2014. Rozhodnutí odůvodnila tím, že jelikož dcera učinila dne 23. 9. 2014 prohlášení o mezinárodní ochraně, měla od tohoto okamžiku nárok na zdravotní péči hrazenou z veřejného zdravotního pojištění podle § 88 zákona o azylu. Pojistný vztah skončil úmrtím dcery. V období předcházejícím dni 23. 9. 2014 nebyla dcera v pojistném vztahu k žalované.

Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání a domáhala se změny vymezení období, v němž byla její dcera účastna veřejného zdravotního pojištění. Důvod účasti dcery na pojištění dovozovala z výše uvedených směrnic, neboť byla nezaopatřeným dítětem osob, na něž tyto směrnice dopadají.

Ředitel žalované odvolání zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Vyšel z toho, že jelikož dcera ani rodiče nebyli státními příslušníky členského státu Evropské unie ani nebyl v rámci rodiny splněn tzv. přeshraniční prvek v rámci Evropské unie (vazba na jiný členský stát), nevztahovalo se na dceru nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení (dále jen „nařízení č. 883/2004“). Žalobkyně se sice dovolávala přímého účinku směrnic, ovšem nijak nezdůvodnila, proč by směrnice měly mít přímý účinek. Z odst. 16 preambule směrnice 2005/71/ES plyne, že by neměla udělovat více práv, než je již stanoveno ve stávajících právních předpisech Evropské unie v oblasti sociálního zabezpečení státních příslušníků třetích zemí, kteří mají přeshraniční vztahy mezi členskými státy. Takové právní předpisy se přitom na dceru ve sporném období nevztahovaly. Z čl. 12 ani jiného ustanovení této směrnice nelze dovozovat právo nezletilého dítěte výzkumného pracovníka na vstup do systému veřejného zdravotního pojištění. Ani směrnice 2011/98/ES nemá podle bodu 24 její preambule přiznat pracovníkům ze třetích zemí více práv, než vyplývá z dosavadních právních předpisů v oblasti sociálního zabezpečení. Z čl. 12 odst. 1 písm. e) posledně uvedené směrnice nelze dovodit jeho přímý účinek pro fyzické osoby, tedy že by přímo zakládal práva a povinnosti. Dceru žalobkyně ostatně nelze podřadit pod osobní působnost této směrnice. Ředitel žalované uzavřel, že na případ dcery lze plně vztáhnout § 2 o veřejném zdravotním pojištění, podle něhož nebyla účastna veřejného zdravotního pojištění, neboť neměla povolený trvalý pobyt na území České republiky ani zde nebyla zaměstnána.

Žalobkyně podala proti rozhodnutí ředitele žalované žalobu k Městskému soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 5. 2. 2020, čj. 6 Ad 25/2016-69, zamítl. Neshledal, že by byly splněny podmínky definované judikaturou Soudního dvora pro přímý účinek směrnice. Na základě textu preambulí směrnice 2005/71/ES a směrnice 2011/98/EU nelze dovozovat přímý účinek směrnic, které byly řádně transponovány do právního řádu České republiky. Ani jedna ze směrnic navíc nezakládá nárok rodinného příslušníka pracovníka ze třetí země na účast na veřejném zdravotním pojištění. Ze směrnice ani neplyne, k jakému okamžiku by měl tento nárok vzniknout. Směrnice odkazují na nařízení č. 883/2004 pouze pro účely vymezení či upřesnění věcné působnosti, nikoliv pro vymezení působnosti osobní. Není tak možné rozšiřovat osobní působnost nároku dcery na vstup do veřejného zdravotního pojištění pouze na základě obecných formulací směrnic. Podle § 2 odst. 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění jsou zdravotně pojištěny osoby, které mají trvalý pobyt na území České republiky, a osoby, které na území České republiky nemají trvalý pobyt, pokud jsou zaměstnanci zaměstnavatele, který má sídlo nebo trvalý pobyt na území České republiky. Rodinní příslušníci těchto osob nejsou do osobní působnosti tohoto zákona zahrnuti. Směrnice Evropské unie stanoví cíl, jehož musí členské státy dosáhnout, volba prostředků k dosažení cíle je však na nich. Rakouská a německá vnitrostátní úprava proto nejsou , nelze podle nich dovozovat či upravovat znění právních předpisů České republiky. Městský soud uzavřel, že není možné z textu preambulí směrnic, které jsou obecného charakteru a obecně vymezují jejich působnost, dovozovat konkrétní právo dcery jakožto rodinného příslušníka žalobkyně a s tím spojený nárok na vstup do systému zdravotního pojištění na území České republiky plynoucí ze skutečnosti, že dcera bydlela se svými živiteli na území České republiky. Odkazy žalobkyně na implementaci směrnice do jiných zákonů z oblasti sociálního zabezpečení jsou irelevantní, neboť tyto zákony na posuzovaný případ nedopadají. Výklad žalobkyně nepovažoval městský soud za výklad právní, ale za úvahy obecného charakteru o možné budoucí právní úpravě.

Městský soud doplnil, že z mezinárodních závazků České republiky a textu směrnice neplyne povinnost státu zajistit cizincům bezplatnou zdravotní péči vždy jako občanům České republiky, pouze jim je garantováno právo na ochranu zdraví, a to i ve smyslu vytvoření systému dostupné zdravotní péče. K tomu odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 3. 5. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 2/15.

Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. V ní namítala, že ustanovení směrnic upravující zásadu rovného zacházení mají přímý účinek. Městský soud se odpovědi na otázku spíše vyhnul. Jeví se, že popřel přímý účinek směrnice 2011/98/EU a směrnice 2005/71/ES z důvodu, že byly řádně transponovány. K tomu stěžovatelka namítla, že formálně nebyla žádná transpozice směrnice do zákona o veřejném zdravotním pojištění provedena, nanejvýš by tedy bylo možné dospět k závěru, že s ohledem na existující soulad zákona se směrnicemi by byla jakákoliv transpozice nadbytečná.

Dále nesouhlasila s tím, že by postavení českých občanů na straně jedné a cizinců na straně druhé bylo stejné. Stěžovatelka z odůvodnění rozsudku městského soudu dovodila, že formulace obsažené ve směrnicích jsou podle městského soudu dostatečně jasné a přesné, a tedy způsobilé přímého účinku. Pak ovšem není zřejmé, proč městský soud polemizoval s argumentací stěžovatelky poukazující na formulaci obsaženou v čl. 4 nařízení č. 883/2004 a na rozhodnutí Soudního dvora ve věci asociační dohody s Marokem, která měla podpořit tezi o dostatečně jasné a srozumitelné formulaci ustanovení směrnic upravujících právo na rovné zacházení. V této souvislosti stěžovatelka zdůraznila, že právo dcery na účast v systému veřejného zdravotního pojištění vyplývalo jen a pouze z čl. 12 obou směrnic, nikoliv z nařízení č. 883/2004.

Stěžovatelka dále namítala, že ustanovení obou směrnic upravující rovné zacházení v oblasti sociálního zabezpečení se vztahují i na závislé rodinné příslušníky nositelů práva na rovné zacházení. To ostatně připustil i žalovaný ve svém vyjádření k žalobě, podle něhož zákon č. 101/2014 Sb., implementující směrnici 2011/98/EU, přiznal některá sociální práva rodinným příslušníkům cizinců (např. práva dle zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře). Tím se ovšem dostal do rozporu s tvrzením, že pro rodinné příslušníky žádná práva ze směrnice nevyplývají. Pokud určité ustanovení směrnice zakládá několik práv a u jednoho práva zákonodárce řekne, že se vztahuje i na rodinné příslušníky, musí se tatáž argumentace logicky vztahovat i na ostatní práva. Postup zákonodárce při implementaci směrnice 2011/98/EU dokládá, že zákonodárce sdílel názor stěžovatelky, že ze směrnice vyplývají sociální práva i rodinným příslušníkům cizinců, na něž se směrnice vztahuje. Městský soud se patrně klonil k závěru, že směrnice rodinným příslušníkům žádná práva nepřiznává, pro což ovšem neuvedl takřka žádné argumenty. Zmiňoval-li městský soud, že není jasné, k jakému okamžiku by rodinným příslušníkům cizinců práva vznikla, uvedla stěžovatelka, že by se tak stalo nejpozději dnem, kdy se na rodiče začala vztahovat jedna ze směrnic a současně by se na závislého rodinného příslušníka vztahovala směrnice 2003/86/ES o právu na sloučení rodiny. Preambule obou směrnic odkazující na úpravu obsaženou ve stávajících právních předpisech Evropské unie vymezují pouze věcný rozsah sociálních práv, jenž nemá být překročen. Nelze je vykládat tak, že směrnice nemají přiznat žádná práva rodinným příslušníkům, neboť odst. 24 preambule směrnice 2011/98/EU naopak hovoří o přiznání práv rodinným příslušníkům. Rovněž odst. 16 preambule směrnice 2005/71/ES podle pravidel logiky naznačuje, že pokud rodinný příslušník bydlí s nositelem práv dle směrnice, tak mu směrnice práva rovněž přiznává. Stěžovatelka nedovodila právo rodinných příslušníků z preambulí směrnice, nýbrž z jejich čl. 12; preambule slouží pouze k usnadnění výkladu textu směrnice.

Stěžovatelka měla za to, že ačkoliv zákon o veřejném zdravotním pojištění podmiňuje účast českých státních občanů i cizinců trvalým pobytem, jde v případě občanů České republiky pouze o evidenční údaj, který má každý občan, kdežto v případě cizinců o pobytový , jenž je pro řadu z nich těžko dosažitelný. Nelze tak mít za to, že by současné znění uvedeného zákona naplňovalo požadavek rovného zacházení ve vztahu k dceři. Posuzovaný případ dokládá, jak toto „shodné“ kritérium vede k brutální nerovnosti co do výsledku; zatímco české děti mají veškerou péči hrazenou veřejným zdravotním pojištěním, dcera neměla hrazeno nic a vše musela hradit rodina. Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/15 připustil ústavní konformitu rozdílného zacházení mezi občany České republiky na straně jedné a cizinci na straně druhé, pokud jde o právo na bezplatnou zdravotní péči dle čl. 31 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Není zřejmé, proč se městský soud v napadeném rozsudku snažil toto rozdílné zacházení popřít a tvrdil, že se o rozdílné zacházení nejedná. Tvrzení, že současná právní úprava obsažená v § 2 a 3 zákona o veřejném zdravotním pojištění je vůči cizincům, kteří její kritéria nesplňují, výrazem rovného zacházení, je zcela neudržitelné. Je tvrdit, že situace toho, kdo má nárok na zdravotní péči bezplatnou, a situace toho, kdo za péči musí platit, je stejná. Ústavní soud ve zmíněném nálezu posuzoval pouze ústavní konformitu zákona, nikoliv soulad se směrnicemi Evropské unie.

Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že pokud bylo úmyslem evropského zákonodárce zahrnout do systému sociálního zabezpečení (konkrétně veřejného zdravotního pojištění) i rodinné příslušníky pracovníků, je tento úmysl vyjádřen velmi zastřeně, zcela nedostatečně pro účely naplnění podmínek přímého účinku takového ustanovení. Z textu směrnic tedy oprávnění rodinných příslušníků pracovníků na vstup do systému veřejného zdravotního pojištění nevyplývá. Argumentace obsažená v kasační stížnosti je právně nepodložená a uměle vykonstruovaná. Ač mají preambule směrnic určitý interpretační význam, nelze jejich zněním podmiňovat jasnost a určitost samotných ustanovení směrnic. Jasnost a určitost ustanovení, jejichž přímé účinnosti se stěžovatelka dovolávala, musí plynout přímo z jejich znění, nikoliv „oklikou“ ze znění jejich preambule. Např. čl. 4 nařízení č. 883/2004 vyznívá jasněji a přesněji, jeho osobní působnost je jasně vztažena i na rodinné příslušníky. Směrnice, jichž se dovolávala stěžovatelka, naproti tomu obsahují pouze obecné konstatování směřující k rovnému zacházení s pracovníky ze třetích zemí, resp. s vědeckými pracovníky, v oblasti sociálního zabezpečení, nikoliv s jejich rodinnými příslušníky. Směrnice odkazují na nařízení č. 883/2004 pouze z důvodu, aby vymezily či upřesnily jejich věcnou působnost, nikoliv osobní působnost. Z čl. 3 obou směrnic plyne, že jejich osobní působnost je omezena pouze na samotné pracovníky, resp. výzkumné pracovníky, přičemž nelze předpokládat, že by evropský zákonodárce nepovažoval za nutné zmínit jejich rodinné příslušníky výslovně (např. v nařízení č. 883/2004 jsou rodinní příslušníci výslovně zahrnuti do jeho osobní působnosti). Žalovaná uzavřela, že nic nenasvědčuje tomu, že by Česká republika řádně netransponovala směrnice, tedy že by byla splněna jedna z podmínek pro nastoupení přímého účinku.

Žalovaná doplnila, že v preambuli směrnice 2005/71/ES není uvedeno nic, co by vedlo k výkladu proponovanému stěžovatelkou. V preambuli směrnice 2011/98/EU je sice zmíněno, že by směrnice měla poskytovat práva rodinným příslušníkům, kteří se připojí k pracovníkům ze třetí země, z čehož ovšem nelze automaticky dovozovat rozšíření dopadu čl. 12 této směrnice i na rodinné příslušníky pracovníků. Skutečnost, že transpozicí směrnice 2011/98/EU do českého právního řádu byl rozšířen nárok na dávky státní sociální podpory na rodinné příslušníky pracovníků ze třetích zemí, neznamená, že by zákonodárce opomněl přiznat práva stejným skupinám osob v oblasti zdravotního pojištění.

Žalovaná dále uvedla, že § 2 a 3 zákona o veřejném zdravotním pojištění nepředstavují nedovolenou diskriminaci, neboť podmiňují účast českých státních občanů i cizinců v systému veřejného zdravotního pojištění totožnými podmínkami. Skutečnost, že občané jiných členských států Evropské unie tyto podmínky splnit nemusí, je důsledkem práv a svobod vycházejících z primárního práva Evropské unie. Soudního dvora klade poměrně přísné požadavky na konformitu vnitrostátních právních úprav s principy evropského práva (např. zásadou rovného zacházení), což ovšem neznamená, že tyto principy jsou absolutní a bezvýjimečné. Zákon o veřejném zdravotním pojištění tyto přísně nastavené požadavky zcela jistě splňuje. Pokud by byl § 2 a 3 uvedeného zákona v rozporu s cíli směrnice 2011/98/EU, jak tvrdí stěžovatelka, jistě by je Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 2/15 zrušil, neboť se podrobně zabýval souladem ustanovení vymezujících osobní rozsah veřejného zdravotního pojištění s ústavním pořádkem i mezinárodními závazky České republiky, včetně směrnice 2011/98/EU.

Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.