3131/2014
Sociální zabezpečení: opravný prostředek proti rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení; námitky
Sociální zabezpečení: opravný prostředek proti rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení; námitky
k čl. XIII. větě první zákona č. 428/2011 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o důchodovém spoření a zákona o doplňkovém penzijním spoření (v textu jen "zákon č. 428/2011 Sb.")
k § 88 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění zákonů č. 160/1995 Sb., č. 424/2003 Sb., č. 479/2008 Sb., č. 220/2011 Sb. a č. 470/2011 Sb.
Opravným prostředkem proti usnesení České správy sociálního zabezpečení, jímž bylo rozhodnuto o odložení žádosti a nevedení řízení (čl. XIII věty první zákona č. 428/2011 Sb.), jsou námitky podle § 88 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2014, čj. 7 Ads 55/2014-30)
Prejudikatura:
nález Ústavního soudu č. 24/2012 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 5/12).Věc:
Ludmila O. proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o úpravu důchodu, o kasační stížnosti žalovaného.Dne 1. 3. 2012 odložila Česká správa sociálního zabezpečení (dále jen "ČSSZ") žádost žalobkyně o úpravu důchodu a rozhodla, že řízení se nevede.
Žalobkyně se proti tomuto rozhodnutí odvolala k žalovanému, jenž dne 30. 4. 2012 odvolání zamítl a potvrdil rozhodnutí ČSSZ.
Proti rozhodnutí žalovaného brojila žalobkyně žalobou u Krajského soudu v Ostravě, pobočky Olomouc. Krajský soud svým rozhodnutím ze dne 20. 3. 2014, čj. 72 Ad 23/2012-85, zrušil rozhodnutí žalovaného. V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl, že opravným prostředkem proti rozhodnutí ČSSZ je námitka a nikoliv odvolání, jak správní orgán nesprávně uvedl v poučení ze dne 1. 3. 2012. Stejně nesprávně v něm bylo uvedeno, že o opravném prostředku rozhoduje žalovaný. Nesprávným poučením nelze založit oprávnění správního orgánu rozhodnout ve věci, tedy jeho pravomoc a působnost. Žalovaný proto nebyl věcně a funkčně příslušný rozhodnout o odvolání. Jelikož žalovaný je nadřízeným orgánem ČSSZ, napadené rozhodnutí není nicotné, a to v souladu s § 77 odst. 1 správního řádu. ČSSZ měla posoudit podání žalobkyně jako námitku a i přes nesprávné poučení o něm jako o námitce rozhodnout, neboť zákon o organizaci a provádění sociálního zabezpečení jinou možnost nestanoví. Protože v případě tzv. vyrovnávacího příspěvku citovaný zákon nestanoví, že opravným prostředkem proti rozhodnutí ČSSZ je odvolání, uplatní se právní úprava obecná a opravným prostředkem je námitka.
Kompetence
žalovaného jako odvolacího orgánu je dána pouze v řízení ve věcech pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti podle § 104f a § 104i odst. 2 písm. c) a podle přechodných ustanovení zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. Napadené rozhodnutí tedy vydal žalovaný mimo svou pravomoc a působnost, což bylo podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem a mělo za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé. Z těchto důvodů krajský soud napadené rozhodnutí zrušil pro vady řízení v souladu s § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.Proti tomuto rozsudku podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. V kasační stížnosti uvedl, že aplikace § 86 odst. 6 a § 88 odst. 1 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení je použitelná pouze tehdy, rozhoduje-li orgán sociálního zabezpečení meritorně. Tyto orgány však při výkonu svých pravomocí používají i řadu typů rozhodnutí procesního charakteru, kdy se rozhoduje usnesením, např. při přerušení a zastavení řízení v případech uvedených v § 83b citovaného zákona, kde však jsou zdůrazněny pouze věcné hypotézy, pro které je jako dispozice určeno přerušení nebo zastavení řízení. Podrobnosti, tedy vlastně technika naplnění této dispozice, jsou obsaženy ve správním řádu, tj. v § 64 až § 66, § 76, § 81 až § 92, resp. § 178. Protože hmotněprávní čl. XIII zákona č. 428/2011 Sb. stanoví (po vyjádření hypotézy) jako jednoznačnou dispozici "[ž]
ádosti
[...] se odloží a řízení o nich se nevede
", nemohla ČSSZ postupovat jinak, než z hlediska hypotézy i dispozice použít toto ustanovení a z hlediska podrobností použít § 43 odst. 2 správního řádu. Z toho následně vyplynulo, že v poučení o opravném prostředku bylo nutno aplikovat § 76 odst. 5, § 83 odst. 1, § 89 odst. 1 a § 178 odst. 1 správního řádu, a tedy použít text poučení, který je krajským soudem zpochybňován. Ačkoliv teorie označuje usnesení za zvláštní typ správního rozhodnutí, § 67 správního řádu obsahuje jednoznačnou definici. Zákonodárce tedy počítá s tím, že v procesních otázkách se rozhodnutím rozhoduje pouze v zákonem stanovených případech. Těmito případy se rozumí rozhodnutí o předběžném opatření (§ 61) a o záruce za splnění povinnosti (§ 147). Z § 76 správního řádu pak vyplývá, že rozhodování v procesních otázkách je v ostatních případech vyhrazena jiná forma, kterou je usnesení. Právě z tohoto restriktivního pojetí institutu rozhodnutí vychází orgány sociálního zabezpečení, když aplikují § 88 odst. 1 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. Opravný prostředek typu námitky je proto v aplikační praxi již tradičně využíván v rámci obrany účastníků řízení proti obsahu individuálních správních aktů, které jsou vydávány formou rozhodnutí, nikoliv usnesení. Zákon o organizaci a provádění sociálního zabezpečení neobsahuje žádné ustanovení, které by speciálně řešilo obranu proti usnesením. Proto je k tomuto účelu využíván obecný institut, kterým je odvolání ve smyslu § 81 a násl. správního řádu. Podle názoru stěžovatele je třeba důrazně upozornit, že aplikace takového postupu nepředstavuje pro účastníka řízení žádné znevýhodnění, ale právě naopak, protože v těchto případech je přezkum rozhodnutí prováděn nadřízeným správním orgánem. Možnost soudní ochrany práv účastníka řízení je zcela identická s případy, kdy je o opravném prostředku rozhodováno v námitkovém řízení. Závěrem stěžovatel uvedl, že postupem krajského soudu dochází k odepření spravedlnosti, neboť místo toho, aby bylo účastníkům řízení poskytnuto závazné autoritativní řešení, které očekávají, je rozhodnutí stěžovatele zrušeno z procesních důvodů a celá záležitost je formalisticky odsouvána na neurčito.Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
Podle obsahu správního spisu žalobkyně podáním ze dne 18. 2. 2012 požádala o přepočítání tzv. československého starobního důchodu a stanovení vyrovnávacího příspěvku na základě nálezu Ústavního soudu ze dne 31. 1. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 5/12, č. 24/2012 Sb. ÚS. Usnesením ze dne 1. 3. 2012 ČSSZ rozhodla podle článku XIII zákona č. 428/2011 Sb. s přihlédnutím k § 106a zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění zákona č. 428/2011 Sb. tak, že "[s]
e žádost o úpravu důchodu odkládá a řízení se nevede
". V odůvodnění usnesení ČSSZ odkázala na citovaná ustanovení a článek 20 Smlouvy mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení (č. 228/1993 Sb.). V poučení ČSSZ uvedla, že "[p]roti tomuto usnesení lze podat odvolání, a to do 15 dnů ode dne následujícího po dni oznámení tohoto usnesení. O odvolání rozhoduje Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR. Odvolání se podává u ČSSZ, Křížová 25, 225 08 Praha 5. Podle § 76 odst. 5
[správního řádu] nemá podané odvolání odkladný účinek
."Podle § 106a zákona č. 155/1995 Sb. ve znění zákona č. 428/2011 Sb., "[z]
a doby důchodového zabezpečení získané před 1. 1. 1993 podle československých právních předpisů, které se podle Smlouvy mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení ze dne 29. 10. 1992 považují za doby důchodového zabezpečení nebo pojištění Slovenské republiky, nelze přiznat ani zvýšit důchod z českého důchodového pojištění (zabezpečení) a ani nelze s přihlédnutím k těmto dobám poskytnout vyrovnání, dorovnání, příplatky a obdobná plnění k důchodu nebo jeho části nebo poskytovaná místo důchodu nebo jeho části; k těmto dobám lze v souladu s čl. 4 ústavního zákona č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky, přihlédnout pouze za podmínek a v rozsahu stanoveném touto smlouvou nebo tímto zákonem (§ 61)
".Podle čl. XIII věty první zákona č. 428/2011 Sb. "[ž]
ádosti o poskytnutí vyrovnání, dorovnání, příplatků a obdobných plnění uvedených v § 106a zákona
[o důchodovém pojištění] ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, se odloží a řízení o nich se nevede; byly-li tyto žádosti podány přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, řízení o nich se zastaví
".Podle § 88 odst. 1 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení lze "[p]
roti rozhodnutí orgánů sociálního zabezpečení uvedených v § 3 odst. 3 písm. b) a d) až f) ve věcech důchodového pojištění jako řádný opravný prostředek podat písemné námitky do 30 dnů ode dne jeho oznámení účastníku řízení. Podle odstavce 3 věta první citovaného ustanovení se námitky podávají orgánu sociálního zabezpečení, který rozhodnutí vydal
."Jak vyplývá z výše uvedeného, je § 106a zákona o důchodovém pojištění ustanovením hmotněprávním, které se dotýká nároku i výše dávky důchodového pojištění. Článek XIII zákona č. 428/2011 Sb. je naopak primárně ustanovením procesním, jímž se upravuje postup v případech, kdy je podána žádost o úpravu dávky důchodového pojištění z důvodu zápočtu dob uvedených v § 106a zákona o důchodovém pojištění. K tomu je třeba také uvést, že standardním způsobem zahájení řízení o přepočet dávky nesprávně vyměřené ve smyslu § 44 odst. 1 správního řádu je podání žádosti podle § 81 odst. 2 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení v návaznosti na § 56 odst. 1 písm. b) zákona o důchodovém pojištění. Pokud by nebylo čl. XIII. věty před středníkem zákona č. 428/2011 Sb., výsledkem řízení takto zahájeného by v případech požadavku na zápočet dob uvedených v § 106a zákona o důchodovém pojištění bylo vydání usnesení o zastavení řízení podle § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu. Článek XIII zákona č. 428/2011 Sb. je ovšem třeba vnímat jako , podle něhož žádost o přepočet dávky podaná z důvodu zápočtu dob uvedených v § 106a zákona o důchodovém pojištění vůbec není způsobilá takové řízení zahájit. Tento důsledek však vyplývá přímo z citovaného článku, a je proto otázkou, kterou bude nutno zodpovědět v dalším řízení, zda vůbec mělo být o takové žádosti vydáno usnesení, zda takový postup má dostatečnou oporu v § 76 odst. 1 správního řádu, a zda lze opravdu použít analogie s § 43 správního řádu, jak tvrdí stěžovatel. Jestliže už ale ČSSZ takový právní důsledek usnesením deklarovala, zůstává otázkou, jaký režim opravných prostředků se na takové rozhodnutí vztahuje, tedy zda se jedná o věc důchodového pojištění s režimem námitek podle § 88 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení nebo zda se "
lex specialis
odložení žádosti
" definici uvedené věci vymyká a nastupuje aplikace obecných ustanovení správního řádu upravujících institut odvolání.Při řešení uvedené otázky je nejprve třeba konstatovat, že ČSSZ je podle § 3 odst. 3 písm. b) zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení orgánem sociálního zabezpečení, který je podle § 5 písm. a) bodu 1 citovaného zákona orgánem věcně příslušným rozhodovat o dávkách důchodového pojištění. Vzhledem k tomu, že se jedná o orgán s celostátní působností, je u něj dána vždy i příslušnost místní. Řízení o dávkách důchodového pojištění bylo do 31. 12. 2009 jednostupňové a od 1. 1. 2010 lze proti rozhodnutí o dávce důchodového pojištění podat podle § 88 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení řádný opravný prostředek - námitky, o nichž rozhoduje jako příslušný orgán opět ČSSZ. Podle § 88a odst. 4 citovaného zákona nelze proti rozhodnutím ČSSZ ve věcech důchodového pojištění, ať již vydaným v prvním stupni či v řízení o námitkách, podat ani odvolání ani rozklad.
Z uvedeného vyplývá, že institut odvolání se ve věcech dávek důchodového pojištění neuplatňuje a § 81 odst. 1 správního řádu zde tedy platí . V této souvislosti je třeba zdůraznit, že stěžovatel nemá podle § 4 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení pravomoc rozhodovat o dávkách důchodového pojištění a není ani funkčně příslušný rozhodovat o opravném prostředku proti jakémukoliv rozhodnutí ČSSZ ve věcech důchodového pojištění [na rozdíl od ČSSZ - viz § 5 písm. a) bod 4 téhož zákona]. Výjimku pak tvoří případy, kdy funkční příslušnost stěžovatele vyplývá z jeho postavení orgánu nadřízeného, tj. případy aplikace § 95 odst. 1 správního řádu v návaznosti na § 88 odst. 7 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení a dále speciální případ uvedený v § 100 odst. 6 větě poslední správního řádu.
a contrario
Pro posouzení otázky, zda v dané věci řádným opravným prostředkem proti usnesení o odložení žádosti a nevedení řízení bylo odvolání podle § 81 a násl. správního řádu nebo námitky podle § 88 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení je podle názoru Nejvyššího správního soudu zásadní předmět žádosti ze dne 18. 2. 2012. Touto žádostí žalobkyně uplatnila nárok na úpravu dávky důchodového pojištění (vyrovnávací příspěvek ke starobnímu důchodu), a tudíž se jednalo o podání ve věci dávky důchodového pojištění podle zákona o důchodovém pojištění. Tento předmět je pak určující pro posouzení charakteru dané věci. Proto veškerá rozhodnutí orgánu sociálního zabezpečení, která se ho týkají, jsou rozhodnutími ve věci důchodového pojištění, a to bez ohledu na to, zda se jedná o rozhodnutí ve věci samé nebo procesní. Pokud tedy ČSSZ rozhodla o žádosti žalobkyně tak, že se její žádost odkládá a řízení se nevede, pak se jednalo o rozhodnutí ve věci důchodového pojištění, proti němuž bylo možno podat jako řádný opravný prostředek pouze námitky podle § 88 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. O podaném řádném opravném prostředku měl proto rozhodovat orgán sociálního zabezpečení, který vydal napadené rozhodnutí, tj. ČSSZ a nikoliv stěžovatel jako nadřízený správní orgán. Skutečnost, že žalobkyně byla nesprávně poučena o tom, jaký opravný prostředek lze proti předmětnému usnesení podat a že o něm bude rozhodovat stěžovatel, nemohla založit jeho oprávnění tak učinit. Každé podání posuzuje správní orgán podle jeho skutečného obsahu a bez ohledu na to, jak je označeno (§ 37 odst. 1 správního řádu). Správní orgán tedy vždy zkoumá obsah podání, tzn. to, čeho se podatel domáhá, a podle toho pak s podáním nakládá. Pokud by označení podání neodpovídalo jeho obsahu, musí správní orgán vycházet z toho, co je jeho obsahem, nikoli z toho, jak je podání označeno. ČSSZ tedy nebyla vázána tím, že žalobkyně označila své podání jako odvolání, ale měla jej, s ohledem na jeho obsah, posoudit jako námitku a rozhodnout o ní.
Závěr krajského soudu, že napadené správní rozhodnutí stěžovatel vydal mimo rámec své
kompetence
, je tedy věcně správný.Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.