2466/2012
Sociální ochrana: pomoc v hmotné nouzi; náhrada nákladů řízení
Sociální ochrana: pomoc v hmotné nouzi; náhrada nákladů řízení
k § 79 odst. 1 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi
k § 79 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
Ustanovení § 79 odst. 1 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, je třeba vykládat tak, že stát nese veškeré náklady spojené s řízením o příspěvku na živobytí, mimořádné okamžité pomoci a doplatku na bydlení podle tohoto zákona, tedy i náklady, které v tomto řízení vzniknou účastníkovi řízení; jedná se totiž o evidentní odchylku od obecné úpravy správního řádu z roku 2004 (§ 79). Nárok na náhradu nákladů však vzniká účastníku řízení pouze v případě, že tyto náklady byly vynaloženy nutně a účelně a pokud postup účastníka řízení nevykazuje znaky zneužití práva.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2011, čj. 6 Ads 114/2010-60)
Věc:
PhDr. Hana P. proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o náhradu nákladů řízení, o kasační stížnosti žalovaného.Žalobkyně dne 5. 6. 2009 požádala Krajský úřad Olomouckého kraje o náhradu nákladů řízení ve výši 832 Kč, které jí vznikly dne 1. 6. 2009 v důsledku jízdy osobním automobilem z místa jejího pobytu (Velké Heraltice) do Olomouce. Žalobkyně ke krajskému úřadu cestovala za účelem nahlédnutí do spisového materiálu ve věci odvolání proti rozhodnutí Městského úřadu Litovel o odejmutí příspěvku na živobytí podle zákona o pomoci v hmotné nouzi.
Krajský úřad žádost žalobkyně rozhodnutím ze dne 18. 6. 2009 zamítl. Dospěl k závěru, že podle § 79 zákona o pomoci v hmotné nouzi, který je speciálním ustanovením ve vztahu k § 79 správního řádu, má účastník řízení nárok na náhradu nákladů vzniklých v řízení o dávkách pomoci v hmotné nouzi. Přesto však nárok dle § 79 zákona o pomoci v hmotné nouzi není absolutní, neboť je nezbytné posoudit důvody vzniku nákladů na straně účastníka. Tato skutečnost vyplývá z § 6 odst. 2 správního řádu, který po správním orgánu vyžaduje takový postup, při němž nikomu nevznikají zbytečné náklady. Ustanovení § 79 zákona o pomoci v hmotné nouzi nelze podle krajského úřadu vyložit tak, že jakákoli realizace práva účastníkem dle jeho uvážení jde na vrub správního orgánu. V souladu s tím pak krajský úřad posoudil žádost žalobkyně. Konstatoval, že její návštěva realizovaná dne 1. 6. 2009 nebyla významná ani nezbytná pro zajištění průběhu správního řízení, neboť žalobkyně jednak nebyla vyzvána, aby se dostavila a vyjádřila k podkladům rozhodnutí, a jednak uvedla do protokolu skutečnosti, které byly správnímu orgánu známy z předložené spisové dokumentace. Žalobkyně mohla podle krajského úřadu využít jiné možnosti, jak se vyjádřit k odvolání (doplnit jej či označit písemnosti založené ve spisové dokumentaci).
V navazujícím řízení o odvolání proti rozhodnutí krajského úřadu pak žalovaný rozhodnutím ze dne 16. 10. 2009 rozhodl tak, že krajský úřad nepochybil, když náhradu nákladů řízení žalobkyni nepřiznal. Ve smyslu § 79 odst. 3 správního řádu si každý z účastníků nese náklady, které v souvislosti s průběhem správního řízení vynaložil. Ustanovení § 79 zákona o pomoci v hmotné nouzi pak výslovně nestanoví, že účastníci řízení o dávkách pomoci v hmotné nouzi mají nárok na náhradu nákladů, které v souvislosti s řízením vynaložili. Vzhledem k tomu je pak třeba uplatnit obecné pravidlo obsažené v § 79 odst. 3 správního řádu. Přestože žalovaný nesouhlasil s odůvodněním rozhodnutí krajského úřadu, ztotožnil se s jeho výrokem a rozhodnutí potvrdil.
Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně k Městskému soudu v Praze žalobu, v níž nesouhlasila s výkladem § 79 zákona o pomoci v hmotné nouzi. Je-li v tomto zákoně stanoveno, že náklady řízení podle tohoto zákona hradí stát, je třeba takové ustanovení vykládat ve prospěch účastníků řízení, nikoli v jejich neprospěch. Žalobkyně měla tedy na rozdíl od žalovaného za to, že nárok na náhradu nákladů řízení vedeného podle zákona o pomoci v hmotné nouzi, je
obligatorní
.Městský soud rozsudkem ze dne 8. 6. 2010 rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V odůvodnění konstatoval, že obecná zásada zakotvená v § 79 odst. 3 správního řádu stanovící, že správní orgán a účastník nesou každý své náklady řízení, platí, nestanoví-li zákon jinak. Jinak pak podle městského soudu stanoví jak sám správní řád v § 79 odst. 4 až 7, tak zákon o pomoci v hmotné nouzi v § 79 odst. 1, podle kterého náklady řízení o příspěvku na živobytí, mimořádné okamžité pomoci a doplatku na bydlení nese stát. Toto ustanovení přitom nelze vykládat tak, že stát nese jen ty náklady, které vynaloží správní orgán v souvislosti s řízením podle zákona o pomoci v hmotné nouzi. Ztrácel by totiž opodstatnění § 79 odst. 2 zákona o pomoci v hmotné nouzi, z něhož vyplývá, že orgány pomoci v hmotné nouzi nemají nárok na náhradu nákladů vzniklých v řízení o dávkách. Navíc, pokud by v řízení, které je vedeno podle zákona o pomoci v hmotné nouzi, měla platit obecná zásada, jež je vyjádřena v § 79 odst. 3 správního řádu, pak by § 79 odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi byl nadbytečným. Rovněž z důvodové zprávy k zákonu o pomoci v hmotné nouzi vyplývá, že vzhledem k charakteru dávek hmotné nouze budou účastníky řízení podle tohoto zákona v drtivé většině občané v tíživé ekonomické situaci, proto se břemeno nákladů řízení přenáší výhradně na orgány, které o těchto dávkách rozhodují.
Proti tomuto rozsudku podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Stěžovatel namítal, že je třeba § 79 zákona o pomoci v hmotné nouzi, jehož účelem je, aby orgány pomoci v hmotné nouzi v řízení o příslušných dávkách nesly vždy své náklady, a to i v případě, že tyto náklady vznikly v důsledku porušení právní povinnosti účastníků řízení, vykládat jako speciální právní úpravu ve vztahu k § 79 odst. 5 a 6 správního řádu. Tato úprava však výslovně nestanoví, že účastníci řízení o dávkách pomoci v hmotné nouzi mají nárok na úhradu nákladů řízení, které v souvislosti se správním řízením vynaložili. Vzhledem k tomu, že takováto právní úprava není v zákoně o pomoci v hmotné nouzi obsažena, je třeba uplatnit obecné pravidlo podle § 79 odst. 3 správního řádu, podle něhož si každý ze subjektů správního řízení nese své náklady.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
V nyní posuzované věci vyvstává jako stěžejní otázka, zda má účastník řízení o dávce pomoci v hmotné nouzi nárok na náhradu nákladů řízení, příp. za jakých podmínek. Za tímto účelem je třeba posoudit vztah § 79 správního řádu a § 79 zákona o pomoci v hmotné nouzi, které stanoví základní pravidla pro rozložení břemena nákladů řízení podle těchto dvou zákonů.
Pokud jde nejprve o samotný vztah správního řádu a zákona o pomoci v hmotné nouzi, lze odkázat na § 1 odst. 2 správního řádu, který stanoví, že se tento zákon použije, nestanoví-li zvláštní zákon jinak. Za zvláštní zákon v tomto smyslu pak lze považovat zákon o pomoci v hmotné nouzi, neboť obsahuje ustanovení upravující správní řízení svého druhu. Pokud pak tento zákon obsahuje ustanovení upravující tutéž otázku odlišně, je třeba bezpochyby vycházet právě ze zákona o pomoci v hmotné nouzi. Totéž vyplývá i z § 66 zákona o pomoci v hmotné nouzi, podle kterého se v řízení podle zákona o pomoci v hmotné nouzi postupuje podle správního řádu jen v případě, kdy zákon o pomoci v hmotné nouzi nestanoví jinak.
Dále je třeba se zaměřit na samotné znění stěžejních ustanovení správního řádu a zákona o pomoci v hmotné nouzi.
Podle § 79 odst. 3 správního řádu platí, že: "
Nestanoví-li zákon jinak, nese správní orgán nebo dotčený orgán (§ 136) a účastník své náklady
."Ustanovení § 79 odst. 5 správního řádu stanoví, že: "
Povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou uloží správní orgán účastníkovi, který řízení vyvolal porušením své právní povinnosti. Prováděcí právní předpis stanoví výši paušální částky nákladů řízení a výši paušální částky nákladů řízení ve zvláště složitých případech nebo byl-li přibrán znalec. V případech hodných zvláštního zřetele lze výši paušální částky na požádání snížit.
"Šestý odstavec tohoto ustanovení pak uvádí, že: "
Povinnost nahradit náklady řízení, které by jinak správnímu orgánu nebyly vznikly, může správní orgán uložit tomu, kdo jejich vznik způsobil porušením své povinnosti.
"Ustanovení § 79 odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi stanoví, že: "
Náklady řízení o příspěvku na živobytí, mimořádné okamžité pomoci a doplatku na bydlení nese stát
."Podle druhého odstavce tohoto ustanovení pak platí, že: "
Orgány pomoci v hmotné nouzi nemají nárok na náhradu nákladů vzniklých v řízení o dávkách.
"Z důvodové zprávy k zákonu o pomoci v hmotné nouzi konečně vyplývá, že: "
Vzhledem k charakteru dávek hmotné nouze budou účastníky řízení podle tohoto zákona v drtivé většině občané v tíživé ekonomické situaci, proto se břemeno nákladů řízení přenáší výhradně na orgány, které o těchto dávkách rozhodují
" (Poslanecká sněmovna, tisk č. 1063/0, 4. volební období, dostupný na www.psp.cz).Jak již Nejvyšší správní soud shora konstatoval, § 79 správního řádu a § 79 zákona o pomoci v hmotné nouzi stanoví pravidla pro rozložení břemena nákladů řízení v režimech příslušných zákonů. Správní řád v § 79 odst. 3 stanoví obecné pravidlo, podle kterého náklady, které vznikly správnímu úřadu, jdou k tíži správního úřadu, a ty, které vznikly účastníkovi, si tento účastník nese sám, a to i v případě, pokud řízení nevyvolal. Pátý a šestý odstavec § 79 správního řádu pak vystihují případy, kdy vzniká povinnost nahradit náklady státu v případech protiprávního jednání účastníků. Z § 79 odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi jasně vyplývá záměr zákonodárce odbřemenit účastníky řízení o dávkách pomoci v hmotné nouzi od povinnosti hradit náklady řízení. Tento záměr je pak dále potvrzen ve výše citované pasáži důvodové zprávy k tomuto zákonu. K námitce stěžovatele Nejvyšší správní soud uvádí, že rozhodně není možno dospět k závěru, že by pohnutkou zákonodárce bylo odbřemenit pouze ty účastníky řízení o dávkách pomoci v hmotné nouzi, kteří dané řízení vyvolali porušením své právní povinnosti či kteří tím, že porušili právní povinnost, způsobili náklady, které by správnímu orgánu jinak nevznikly. Zákon jinak nerozlišuje mezi účastníky, kteří řízení vyvolali či způsobili správnímu orgánu náklady řízení porušením své právní povinnosti, a jinými účastníky.
Byť § 79 zákona o pomoci v hmotné nouzi explicitně nestanoví, že stát nese všechny náklady tohoto řízení, tedy i ty, které vznikly účastníkovi v průběhu správního řízení, lze tuto skutečnost dovodit ze samotné právní úpravy, neboť výslovně jen druhý odstavec § 79 upravuje náhradu nákladů řízení orgánům pomoci v hmotné nouzi. První odstavec § 79 se pak týká všech nákladů řízení podle příslušného zákona. Zákon o pomoci v hmotné nouzi tedy nejenže stanoví, že stát nemůže po účastníku požadovat náhradu nákladů řízení, ale také, že stát nese veškeré náklady spojené s řízením podle tohoto zákona, tedy i náklady účastníka. Jedná se o evidentní odchylku od obecné úpravy správního řádu.
Na základě shora uvedeného a dále § 1 odst. 2 správního řádu a § 66 zákona o pomoci v hmotné nouzi tedy lze dovodit, že § 79 zákona o pomoci v hmotné nouzi nepředstavuje speciální právní úpravu pouze vzhledem k pátému a šestému odstavci § 79 správního řádu, jak stěžovatel tvrdí.
Názor žalovaného, vyjádřený ve správním rozhodnutí i v kasační stížnosti, podle kterého je třeba v dané věci aplikovat obecné pravidlo § 79 odst. 3 správního řádu, tedy neobstojí. Nejvyšší správní soud se, pokud jde o otázku aplikační přednosti § 79 zákona o pomoci v hmotné nouzi v posuzovaném případě, ztotožňuje s rozsudkem městského soudu. Městský soud dospěl ke správnému právnímu názoru a odůvodnění jeho rozsudku v podstatné míře obstojí. Přesto Nejvyšší správní soud považuje za nezbytné odůvodnění rozsudku městského soudu doplnit, neboť má za to, že § 79 odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi nelze vyložit tak, že jakákoli realizace práva účastníkem řízení o dávkách pomoci v hmotné nouzi jde na vrub správnímu orgánu.
Při posuzování práva na náhradu nákladů řízení je naopak třeba posoudit nezbytnost účastníky vynaložených nákladů. Přitom nelze jednoznačně vymezit či stanovit, které náklady vynaložené účastníky správního řízení mají být považovány za účelně vynaložené a které nikoli. Při posouzení této otázky pro účely přiznání náhrady nákladů řízení je na správním orgánu, aby uvážil okolnosti toho konkrétního případu a své rozhodnutí náležitě odůvodnil.
Způsob, jakým tak učinil krajský úřad v nyní posuzovaném případě, však Nejvyšší správní soud nepovažuje za správný. Za běžných okolností nelze nepřiznat náhradu nákladů s odůvodněním, že účastník (zde žalobkyně) poté, co nahlédl do spisu, uvedl do protokolu pouze skutečnosti, které jsou zcela zřejmé ze spisové dokumentace. V této souvislosti je totiž třeba konstatovat, že účastník nenahlíží do spisu primárně za účelem jeho doplnění, ale především s cílem seznámit se s jeho obsahem a zjistit, na základě jakých skutečností a podkladů bude správní orgán postupovat. Až v návaznosti na to pak může případně shledat, že je třeba spisový materiál doplnit. Rovněž nelze posuzování účelnosti účastníkem vynaložených nákladů odůvodnit odkazem na § 6 odst. 2 správního řádu, jak učinil krajský úřad. Uvedené ustanovení zakotvuje zásadu hospodárnosti, resp. procesní ekonomie, podle které "[s]
právní orgán postupuje tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady, a dotčené osoby co možná nejméně zatěžuje
". Uvedená zásada klade nároky pouze na správní orgány, neboť právě po nich požaduje určitý postup. Nelze ji vykládat způsobem, jakým činí stěžovatel, a sice že by kladla požadavek na hospodárný postup v řízení rovněž na jeho účastníky.Správní orgán by měl při rozhodování o náhradě nákladů řízení především posoudit, zda postup účastníka v řízení a na něj navazující požadavky, pokud jde o náhradu nákladů řízení, nehraničí se zneužitím nastavených pravidel pro rozložení břemene nákladů řízení. Okolností, k jejímuž zvážení může správní orgán v takové situaci přistoupit, je například frekvence nahlížení do spisu; i zde však nelze jednoznačně vymezit, jaká frekvence je přiměřená a jaká již excesivní. Na to lze usoudit až v závislosti na okolnostech dané věci. V nyní posuzovaném případě je na správním orgánu především uvážit, zda bylo skutečně nezbytné a účelné, aby se žalobkyně ke správnímu orgánu dopravila osobním automobilem, a nikoli hromadnou dopravou. V této souvislosti lze odkázat na rozhodnutí Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 28. 6. 2000, sp. zn. 9 Co 578/2000, k otázce účelnosti a hospodárnosti použití osobního automobilu jako dopravního prostředku k nařízenému (v daném případě soudnímu) jednání: "
Zásadně výše těchto nákladů je dána účelnými a hospodárnými výdaji na přepravu veřejným hromadným dopravním prostředkem. Není ovšem vyloučeno, aby s ohledem na okolnosti konkrétního případu byla cesta k soudu konána jiným způsobem - např. osobním automobilem
." Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že stát nese náklady účastníka řízení o příspěvku na živobytí, mimořádné okamžité pomoci a doplatku na bydlení, pokud byly vynaloženy nutně a účelně.V posuzované věci bude tedy na stěžovateli, aby posoudil nárok žalobkyně na náhradu nákladů s přihlédnutím ke skutečnosti, zda nárokované náklady řízení byly vynaloženy nutně a účelně pro naplnění účelu řízení a práv žalobkyně a zda její postup nevykazuje znaky zneužití práva.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.