Vydání 5/2016

(...) Pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti zůstaly rozhodné dvě otázky. Nejprve musel Nejvyšší správní soud zvažovat, zdali žalobci vůbec u služebního poměru svědčí nárok na úroky z prodlení s vyplacením doplatku služebního příjmu za výkon služby přesčas. Když dospěl ke kladnému závěru, musel dále posoudit, kdy je tento doplatek splatný, resp. od jakého okamžiku se úroky počítají.

Podle § 112 odst. 1 věty třetí služebního zákona z roku 2003 se „[z][...]“. Podle § 113 služebního zákona z roku 2003 tvoří služební příjem tyto složky: „“. Ustanovení § 125 odst. 1 služebního zákona z roku 2003 zní: „.“ Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 23. 5. 2013, čj. 4 Ads 11/2013-41, č. 2900/2013 Sb. NSS, dospěl k závěru, že příslušník má nárok na náhradní volno, případně na poměrnou část přiznaného základního tarifu, osobního příplatku a zvláštního příplatku, i za každou hodinu služby přesčas do limitu 150 hodin v kalendářním roce, kterou vykonal v rozporu se zákonem (analogická aplikace § 125 odst. 1 služebního zákona z roku 2003).

Z uvedeného vyplývá, že doplatek za službu konanou přesčas (poměrná část přiznaného základního tarifu, osobní příplatek a zvláštní příplatek) je také služebním příjmem, resp. jeho složkou, nehledě na to, zdali tato přesčasová služba byla vykonána nad limit 150 hodin v kalendářním roce, nebo v jeho rámci (nezákonně nařízená). Proto je nutné posoudit, zdali v případě prodlení s výplatou služebního příjmu obecně může jeho příjemci vzniknout nárok na úroky z prodlení.

Jak vyslovil Ústavní soud v nálezu ze dne 13. 6. 2014, sp. zn. III. ÚS 2428/13, č. 123/2014 Sb. ÚS, služební poměr policisty je svojí povahou poměrem veřejnoprávním, a výrazně se tak odlišuje od poměru pracovního, který je naopak charakteru soukromoprávního. I Nejvyšší správní soud se opakovaně vyjadřuje k povaze služebního poměru policisty. Vychází při tom z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2003, čj. 6 As 29/2003-97, č. 415/2004 Sb. NSS. Byť se závěry v něm vyslovené vztahují k předcházející úpravě provedené zákonem č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky*) (dále jen „služební zákon z roku 1992“), lze tyto obecné teze využít i při výkladu současné právní úpravy. Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku uvedl, že „[služebním zákonem z roku 1992] ‚zaměstnavatele‘–“

Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou v tom ohledu, že žádné ustanovení služebního zákona z roku 2003 výslovně neupravuje, že by příslušníkovi v případě prodlení s výplatou služebního příjmu, tedy i doplatku za službu přesčas, náležely úroky z prodlení. Institut úroků z prodlení upravuje především občanský zákoník z roku 2012 v § 1968, podle kterého „[d]“„“ (§ 1970 téhož zákona). Toto pravidlo se uplatňuje i v pracovněprávních vztazích na základě § 4 zákoníku práce, který zní: „“Je třeba posoudit, zdali lze uvedená ustanovení aplikovat i v případě služebního poměru příslušníků policie.

Podle dřívější úpravy služebního poměru příslušníků policie obsažené v služebním zákoně z roku 1992 byl vztah mezi tímto zákonem a zákoníkem práce založen na principu , kdy se uplatnila jen ta ustanovení zákoníku práce, na která služební zákon z roku 1992 odkazoval (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2007, čj. 3 Ads 91/2007-65). Aktuálně účinný služební zákon z roku 2003 však od tohoto principu upustil a na zákoník práce neodkazuje. Absence tohoto odkazu svědčí o tom, že služební poměr je koncipován jako vztah státně zaměstnanecký (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2010, čj. 4 Ads 19/2010-51). S ohledem na uvedený veřejnoprávní charakter služebního poměru a poměrně komplexní a kodexovou úpravu služebního zákona z roku 2003 nemá zákoník práce v tomto ohledu vůči služebnímu zákonu z roku 2003 postavení zákona obecného, a neuplatňuje se tedy na základě pravidla subsidiarity. Tento názor podporuje i komentářová literatura: „[Služební zákon z roku 2003] “ (Tomek, P., op. cit., s. 12).

Aplikaci pravidel o úrocích z prodlení tak nelze u služebního poměru dovozovat na základě subsidiárního použití zákoníku práce, resp. občanského zákoníku z roku 2012. Z uvedeného však podle názoru Nejvyššího správního názoru ještě nelze dovozovat, že při prodlení s výplatou služebního příjmu nevzniká jeho příjemci nárok na úroky z prodlení (k tomu podrobněji dále).

Nejvyšší správní soud je toho názoru, že chybějící úprava úroků z prodlení u služebního příjmu je mezerou v zákoně, a to z níže uvedených důvodů.

Problematikou mezer v zákoně se přehledně zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne ze dne 31. 8. 2009, čj. 8 As 7/2008-116, č. 1953/2009 Sb. NSS, v němž uvedl: „ Metodologie nalézání práva, Aplikace práva ve složitých případech, k úloze právních principů v judikatuře, “ Je nutné rozlišovat mezi tzv. mezerou pravou a nepravou. O mezeru pravou se jedná v situaci, „“ (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2013, čj. 1 As 21/2010-65, č. 2838/2013 Sb. NSS). Obsahem mezery nepravé je pak „“ (srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. 3. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 83/06, č. 116/2008 Sb.). V neposlední řadě je taktéž nutno rozlišovat mezi mezerou vědomou, u níž je vyloučeno její vyplnění interpretací soudu, a nevědomou, u níž aktivita soudu vyloučena není (srov. výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 7/2008-116). Jak vyplývá z usnesení Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2014, sp. zn. III. ÚS 2264/13, č. 47/2014 Sb. ÚS, je-li právní úprava zákonodárcem koncipována s vědomím teleologického rozporu (vědomá mezera), pak obecný soud či Ústavní soud nemůže toto řešení změnit, ale může dojít jen ke zrušení právního předpisu. Shrnuto, mezerou v zákoně, způsobilou být řešenou cestou dotváření práva, se rozumí neúplnost zákona protiplánová (z hlediska záměru zákonodárce). Jak poznamenal Ústavní soud ve zmíněném usnesení sp. zn. III. ÚS 2264/13, „[t]“.

Z důvodové zprávy vládního návrhu služebního zákona z roku 2003 (dostupná na www.psp.cz) záměr zákonodárce aplikaci institutu úroků z prodlení u služebního příjmu vyloučit nikterak nevyplývá. Podpůrně lze uvést, že § 208 odst. 4 služebního zákona z roku 2003 přímo pracuje s pojmem úroky, když stanoví: „“ Je zřejmé, že pokud zákonodárce na jednom místě pracuje s pojmem „“, musel předpokládat, že v rámci vztahů upravených tímto zákonem tyto úroky musí v nějaké situaci vznikat. Ze samotné podstaty služebního poměru jakožto vztahu veřejnoprávního ještě nelze dovozovat zákonodárcův záměr vyloučit nárok na úroky z prodlení u služebního příjmu. To plyne obdobně i z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2014, čj. 6 As 102/2014-39, v němž soud upozornil na odlišnost výsluhového příspěvku, u něhož úroky z prodlení neplynou, neboť jejich absence byla úmyslem zákonodárce, a služebního příjmu, jenž je odměnou ve smyslu čl. 28 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), a uvedl, že „[služební zákon z roku 2003] “

Podle Nejvyššího správního soudu by bylo nespravedlivé a v rozporu s principem rovnosti a bezrozpornosti právního řádu, pokud by zaměstnancům v soukromé sféře za opožděnou výplatu mzdy náležely úroky z prodlení, zatímco příslušníkům bezpečnostního sboru by tyto úroky nenáležely. Již výše Nejvyšší správní soud zdůraznil veřejnoprávní charakter služebního poměru, ze kterého plynou pro příslušníky různá omezení, jež zaměstnance v soukromé sféře nestíhají. Tato omezení jsou zpravidla v souladu s ústavním pořádkem a reflektují specifický charakter služebního poměru (např. zvýšené nároky služební kázně); neodporují tak principu rovnosti, neboť jejich zavedení je legitimní. Oním veřejnoprávním ospravedlnitelným specifikem však podle Nejvyššího správního soudu nemůže být neexistence nároku na úroky z prodlení při opožděné výplatě služebního příjmu, a to z následujícího důvodu. Zatímco např. již zmíněný výsluhový příspěvek upravený ve služebním zákoně z roku 2003 je sociální dávkou, ke které se neváže nárok na úroky z prodlení, neboť absence úpravy úroků z prodlení je pro sociální dávky příznačná a úmysl zákonodárce vyloučit úroky z prodlení u této dávky je tak zřejmý (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 10. 2013, čj. 3 Ans 4/2013-37), služební příjem je odměnou vyplácenou příslušníkovi za výkon služby, tj. odměnou za práci ve smyslu čl. 28 Listiny. Podle tohoto článku za vykonanou práci, nehledě na to, zdali byla vykonána v zaměstnaneckém či služebním poměru, náleží spravedlivá odměna. Charakter „“ a služebního příjmu tak není natolik odlišný, aby ospravedlňoval odlišný přístup v otázce úroků z prodlení. Ba naopak, takový přístup by odporoval principu rovnosti, neboť pro něj neexistuje legitimní důvod. Podle Nejvyššího správního soudu může být odměna za vykonanou práci (službu) spravedlivá pouze za předpokladu, že bude vyplacena včas. Pokud není vyplacena včas, musí to být s ohledem na požadavek spravedlnosti reflektováno v její výši v době vyplacení.

Z uvedeného vyplývá, že nelze zjistit zákonodárcův úmysl vyloučit úroky z prodlení u služebního příjmu, přičemž absenci úpravy úroků u služebního příjmu je nutné vnímat jako neúplnost právního řádu z pohledu rovnosti a dalších obecných principů. Jedná se tedy jak o mezeru nevědomou, tak nepravou. Takovou mezeru je nutné zaplnit. Pokud by totiž soud dospěl k opačnému závěru a uvedenou mezeru by odmítl zaplnit, resp. by ji vůbec neshledal, vedlo by takové řešení k nespravedlivému výsledku (viz předchozí odstavec).

Mezeru v zákoně lze zaplnit podle charakteru buď pomocí teleologické redukce, nebo pomocí analogie (srov. výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 7/2008-116). Teleologická redukce spočívá v odepření aplikace daného ustanovení na případy, na které sice dopadá jeho dikce, avšak nikoli smysl a účel (srov. nález Ústavního soudu ze dne 13. 12. 2007, sp. zn. I. ÚS 318/06, č. 221/2007 Sb. ÚS). V tomto případě však žádné ustanovení, jehož dikce by se na daný případ vztahovala, neexistuje, a tak nezbývá než využít analogie. Analogii lze připustit „“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2014, čj. 6 Ads 99/2013-18, č. 3158/2015 Sb. NSS). Jak vyplývá ze shora uvedeného, neexistuje jasná a jednoznačná vůle zákonodárce vyloučit nárok na úroky z prodlení u služebního příjmu, a proto lze k analogii přistoupit.

Již v rozsudku ze dne 14. 9. 2011, čj. 9 As 47/2011-105, Nejvyšší správní soud vyslovil, že „[a]analogii legis, analogii iurisanalogie legis analogie iuris analogie legis [...]analogie legis“nemusí spočívat pouze v aplikaci právních zásad příslušného právního odvětví, případně obecných právních zásad, nýbrž i v aplikaci takového ustanovení, které se vyskytuje na jiném místě právního řádu a je co do svojí povahy nejbližší na řešenou skutkovou podstatu, avšak za respektování právě oněch zásad (obdobně srov. Mates, P. Analogie ve správním právu, kdy ano a kdy ne. , 2014, č. 1–2, s. 37). Takto obdobně uplatnil Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 28. 4. 2005, čj. 2 Afs 51/2004-57, v němž uvedl, že „[j]analogii legis [...] analogií iuris [občanského zákoníku z roku 1964*)]“.

Jelikož zákon o služebním poměru z roku 2003 neobsahuje normu upravující podobnou skutkovou podstatu, nelze využít Je tak třeba přistoupit k . Jak však vyplývá z výše citovaného rozsudku čj. 9 As 47/2011-105, použití je ve veřejném právu značně nežádoucí. Podle názoru Nejvyššího správního soudu však i přesto existují situace, kdy je této analogie třeba využít, přičemž právě projednávaný případ je jednou z těchto situací. Řešení, kdy budou přiznány úroky z prodlení s výplatou doplatku za přesčas, je totiž ve prospěch adresáta veřejné správy (příslušníka) a nikterak významně nezasahuje do veřejného zájmu.

S ohledem na charakter služebního příjmu jakožto odměny za vykonanou práci (službu) a jeho podobnost se soukromoprávními peněžitými plněními lze dle názoru soudu využít ve vztahu k základním principům soukromoprávního institutu úroků z prodlení, jenž je upraven zejména v § 1968 občanského zákoníku z roku 2012 (dříve podobná úprava v § 517 občanského zákoníku z roku 1964). Nejvyšší správní soud při tom vychází z teze vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 8. 2007, čj. 2 As 88/2006-56, č. 1392/2007 Sb. NSS. Podle této teze není soukromé a veřejné právo oddělené „“ Je třeba respektovat ucelenost a jednotu právního řádu. Vztah soukromého a veřejného práva chápe Nejvyšší správní soud jako vztah obecného a zvláštního práva. Z teorie veřejného práva jako zvláštního práva k „“ právu soukromému pak mj. vyplývá, že některé normy soukromého práva lze použít i ve veřejném právu tam, kde veřejnoprávní úprava chybí či je kusá a kde nelze dospět k rozumnému závěru, že absence či kusost úpravy má svůj samostatný smysl a účel (k tomu v nyní projednávaném případě dospět nelze – viz výše).

Podle zmíněného § 1968 občanského zákoníku z roku 2012 je v prodlení ten dlužník, který dluh neplní řádně a včas. Bezpečnostní sbor (Policie České republiky) se tu tedy nachází v pozici dlužníka a příslušník v pozici věřitele.

Za použití tedy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že nárok na úroky z prodlení s vyplacením služebního příjmu, tedy i doplatku služebního příjmu za výkon služby přesčas, existuje. Závěr o existenci nároku na úroky z prodlení v případě služebního příjmu zastává i komentářová literatura (srov. Tomek, P., op. cit., s. 375).

Nejvyšší správní soud tak k tomuto uzavírá, že napadený rozsudek je v tomto ohledu správný.

Podle § 125 odst. 1 služebního zákona z roku 2003, jež se analogicky uplatní i v případech nezákonně nařízené služby přesčas do limitu 150 hodin v kalendářním roce (srov. výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 4 Ads 11/2013-41), platí následující:„“

Z uvedeného je zřejmé, že primárně má být příslušníkovi za službu přesčas poskytnuto náhradní volno. Pokud mu toto není poskytnuto v době 3 kalendářních měsíců poté, kdy službu přesčas vykonal, nebo v jinak dohodnuté době, vzniká mu nárok na doplatek za službu konanou přesčas (na poměrnou část přiznaného základního tarifu, osobního příplatku a zvláštního příplatku). V tomto ohledu je nutné korigovat názor krajského soudu, že nárok na doplatek vzniká ihned výkonem služby přesčas. Ustanovení § 125 odst. 1 služebního zákona z roku 2003 je totiž nutno ve vztahu k větě první § 112 odst. 1 téhož zákona vnímat jako ustanovení speciální, jehož aplikace má přednost.

Z citovaného ustanovení však také vyplývá, že doplatek za službu přesčas vzniká přímo ze zákona a rozhodnutí služebního funkcionáře o tomto doplatku je tedy deklaratorním rozhodnutím, jímž se pouze stvrzuje (osvědčuje) nárok příslušníka. V tomto ohledu je tedy názor krajského soudu správný.

Opačný závěr, kdy by vznik nároku na doplatek byl vázán na vydání rozhodnutí služebního funkcionáře, by podle Nejvyššího správního soudu byl nejen v rozporu s doslovným zněním zákona, ale zároveň by mohl dát služebnímu funkcionáři možnost o nároku rozhodovat s libovolným zpožděním, přičemž by poté příslušníci byli kráceni na svém právu na spravedlivou odměnu, které v sobě, jak bylo výše vysvětleno, zahrnuje v tomto případě i úroky z prodlení. Argumentu, že nárok vzniká až konstitutivním rozhodnutím služebního funkcionáře, tak nemohl Nejvyšší správní soud přisvědčit.

Základní pravidlo pro splatnost služebního příjmu, tedy i doplatku, upravuje § 128 odst. 1 služebního zákona z roku 2003. To zní následovně: „“ Splatnost tohoto doplatku se tedy řídí právě tímto ustanovením. Pokud není doplatek vyplacen podle uvedených pravidel včas, ocitá se bezpečnostní sbor (dlužník) ve smyslu § 1968 občanského zákoníku z roku 2012 v prodlení, přičemž příslušníkovi (věřiteli) počínají plynout úroky z takového prodlení. Samotnou výši úroků poté upravuje vláda nařízením. Je poté nutné, aby služební orgány posoudily, jaké konkrétní nařízení se na výpočet úroků vztahuje, a to podle toho, kdy prodlení nastalo (srov. přechodná ustanovení příslušných nařízení).