Vydání 10/2013

Ředitel pro řízení lidských zdrojů žalované zamítl dne 27. 1. 2011 žádost žalobce o zpětné doplacení 150 hodin za výkon služby přesčas za roky 2008, 2009 a 2010. Dne 1. 11. 2011 přiznal ředitel pro řízení lidských zdrojů žalované žalobci odchodné ve výši 230 550 Kč, a to podle § 155 a § 156 odst. 1 a odst. 2 služebního zákona.

Žalobce podal proti uvedeným rozhodnutím ředitele pro řízení lidských zdrojů odvolání. Žalovaná spojila řízení o odvolání proti zamítnutí žádosti o zpětné doplacení 150 hodin za službu přesčas a řízení o odvolání proti rozhodnutí o přiznání odchodného do jednoho. Ředitel žalované rozhodnutím ze dne 28. 3. 2012 zamítl odvolání žalobce a napadená rozhodnutí potvrdil.

Proti uvedenému rozhodnutí podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Českých Budějovicích, který rozsudkem ze dne 27. 11. 2012, čj. 10 A 48/2012-36, rozhodnutí o odvolání zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení. V odůvodnění tohoto rozsudku krajský soud uvedl, že žalobce požaduje doplatit výkon služby přesčas do limitu 150 hodin v kalendářních letech 2008, 2009 a 2010 a tento doplatek zohlednit při stanovení výše odchodného, neboť podle něho služba přesčas nebyla nařízena v důležitém zájmu služby a přesčasové hodiny nebyly ničím odůvodněny.

Krajský soud připomněl, že v dané věci přezkoumával v pořadí již druhé rozhodnutí žalované o odvolání proti zamítnutí žádosti žalobce o zpětné doplacení 150 hodin za výkon služby přesčas za roky 2008, 2009 a 2010. Předchozí rozhodnutí o odvolání bylo zrušeno rozsudkem krajského soudu ze dne 29. 12. 2011, čj. 10 A 75/2011-23, a věc byla vrácena žalované k dalšímu řízení. V něm byla žalovaná zavázána právním názorem krajského soudu, podle něhož je zapotřebí vycházet z výjimečnosti služby přesčas, neboť zákonodárce její přípustnost podmínil existencí určitých zákonných podmínek, bez jejichž splnění ji nelze nařídit. Krajský soud zdůraznil, že výjimečnost služby přesčas ani důležitý zájem služby nejsou dány v případech dlouhodobého a vědomého přístupu žalované při řešení nedostatečného personálního obsazení příslušného útvaru. Vznik neočekávané situace odůvodňující nařízení služby přesčas si lze představit jen kupříkladu při momentální indispozici či absenci některého z příslušníků daného útvaru, např. kvůli zdravotním či jiným důvodům. Relevantním důvodem pro nařízení služby přesčas však nemůže být dlouhodobé či trvalé nahrazování nedostatku osob zvýšenými nároky na stávající příslušníky s odkazem na důležitý zájem služby.

Tomuto závaznému právnímu názoru vyslovenému v předchozím rozsudku však podle krajského soudu nevyhovělo ani druhé rozhodnutí žalované o odvolání. Z něho totiž nebylo přezkoumatelné, kdy konkrétně došlo ke vzniku neočekávané situace způsobené například momentální indispozicí či absencí některého z příslušníků daného útvaru a návazně na tuto neočekávaně vzniklou situaci bylo třeba žalobci nařídit službu přesčas. Z toho důvodu nebylo možné vyvrátit tvrzení žalobce, že k nařizování služby přesčas docházelo v rozporu s § 54 odst. 1 služebního zákona, neboť na operačním středisku byly dlouhodobě plánovány přesčasy za účelem řešení neuspokojivé personální situace. Obstát přitom nemohlo vysvětlení žalované, že k nařizování služby přesčas docházelo na základě dohody s pracovníkem, a nikoliv rozkazu, a že prolomení stávající praxe při nařizování služby přesčas by mělo fatální, především finanční, důsledky pro žalovanou. Sama žalovaná v rozhodnutí uvedla, že tak jak je koncipována právní úprava, není vyloučena situace, kdy služební funkcionář již předem ví, že úkol vyplývající z bezpečnostní situace nelze podřízenými příslušníky zvládnout toliko prostřednictvím využití jejich základní doby služby v týdnu, a tudíž dochází k nařízení služby přesčas s určitým časovým předstihem. Toto vysvětlení žalované potvrdilo názor žalobce, že k nařizování služby nedocházelo v souladu s § 54 služebního zákona.

Jako nadbytečná se jevila krajskému soudu polemika žalované ohledně způsobu nařizování služby přesčas, neboť krajský soud v předchozím rozsudku nepožadoval vydávání správního rozhodnutí a poukazoval jen na potřebu jednoznačným, průkazným a nezpochybnitelným způsobem prokázat, že služba přesčas není využívána k jiným účelům a je nařizována pouze za podmínek, které stanoví platná právní úprava. Přehled pracovní neschopnosti u jednotlivých příslušníků za konkrétní období let 2007 až 2009 přitom podle závěru krajského soudu neprokázal (jednoznačně a nezpochybnitelně), že služba přesčas byla žalobci nařízena v souladu s § 54 odst. 1 služebního zákona. Pro přezkoumatelnost rozhodnutí nepostačilo ani připojené obecné hodnocení žalované, že byly provedeny potřebné důkazy a z nich byla vyvozena skutková a právní zjištění. Krajský soud nepřisvědčil názoru žalované, podle něhož bylo nepochybně prokázáno, že z její strany nedochází ke kabinetnímu nařízení služby přesčas. K tomuto závěru totiž žalovaná neuvedla žádnou konkrétní argumentaci a nedoložila proto své tvrzení, že služba přesčas byla nařizována za podmínek stanovených v § 54 služebního zákona. Vysvětlení, že veřejný zájem má přednost před zájmem osobním, pak nemohlo nahradit konkrétní odůvodnění závěru o splnění podmínek pro postup podle tohoto zákonného ustanovení. Z podkladů předložených žalovanou a jí poskytnutého vysvětlení krajský soud nemohl posoudit, zda postup žalované odpovídal platné právní úpravě a zda byly nároky žalobce oprávněné. Proto krajský soud uzavřel, že z napadeného rozhodnutí nebylo možné přezkoumat, zda žalobci byla nařizována služba přesčas v souladu se služebním zákonem a zda nebylo tohoto institutu využíváno k jiným účelům a za jiných podmínek, než připouští platná právní úprava, což má zásadní význam pro posuzovanou věc.

Žalovaná (stěžovatelka) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, v níž namítala, že podle § 171 písm. h) služebního zákona se řízení ve věcech služebního poměru nevztahuje na nařízení služby přesčas, přičemž pravomoc rozhodnout o této záležitosti náleží nejblíže nadřízenému vedoucímu příslušníkovi, který podle § 5 odst. 1 služebního zákona řídí výkon služby dalších příslušníků a dává podřízeným příslušníkům rozkazy k výkonu služby. Tento úkon směřující ke stanovení času výkonu služby tedy služební zákon vyloučil z formalizovaného řízení ve věcech služebního poměru, v důsledku čehož má povahu rozkazu (řídicího aktu) vedoucího příslušníka, jenž vyplývá z konkrétní a aktuální potřeby výkonu služby. Takovému rozkazu se musel podřízený příslušník podrobit pod hrozbou spáchání trestného činu.

Stěžovatelka dále uvedla, že samotná forma nařízení služby přesčas není služebním zákonem stanovena, takže lze akceptovat i ústní sdělení příslušnému policistovi. Ústní forma nařízení služby přesčas byla v praxi stěžovatelky obvyklá a používala se i v rámci integrovaného operačního střediska. Tuto změnu výkonu služby byl přitom povinen nadřízený vedoucí policista okamžitě zapracovat písemně do plánu služeb, čímž zajistil bezproblémové softwarové zúčtování výkonu služby.

Službu přesčas tedy nařizoval vedoucí příslušník, a nikoliv jakýsi správní orgán či služební funkcionář nadaný pravomocí jednat a rozhodovat ve věcech služebního poměru. Mnohdy vedoucí příslušník rozhodoval na základě momentální bezpečnostní situace, která mu z důvodu nebezpečí z prodlení nedávala prostor pro užití správního uvážení ani pro důkladné odůvodnění nařízení služby přesčas. Nebylo proto reálné, aby nadřízený příslušník musel u každé služby přesčas uvádět konkrétní důvody pro její nařízení. Tím stěžovatelka nezpochybňovala povinnost sdělit příslušníkovi, jaký důležitý zájem služby vedl k nařízení služby přesčas. Rozsah tohoto sdělení však dle jejího názoru musel odpovídat konkrétní situaci, při níž byla služba přesčas nařizována.

Nemohlo-li tedy být při nařizování služby přesčas požadováno odůvodnění s náležitostmi stanovenými v § 181 odst. 5 služebního zákona, nebylo možné je spravedlivě požadovat ani po služebním funkcionáři, který rozhodoval o nárocích souvisejících se službou přesčas. Sankcí za neuvedení důvodu pro nařízení služby přesčas či za jeho nedostatečnou konkretizaci v rozhodnutí ve věcech služebního poměru proto nemohlo být jeho zrušení.

Stěžovatelka dodala, že podle logiky krajského soudu by musel být požadavek na jednoznačný, průkazný a nezpochybnitelný způsob prokazování existence důvodů služby přesčas vztažen i na další případy, ve kterých není vedeno řízení ve věcech služebního poměru. Krajský soud tak svou úvahou založil možnost rozšířit své právo přezkumu i na rozhodnutí, kterými vedoucí příslušník ukládá úkoly směřující ke způsobu, době a rozsahu výkonu služby podřízených příslušníků.

Stěžovatelka shrnula, že o nařízení služby přesčas tedy nebylo vedeno řízení ve věcech služebního poměru, v němž by se vydávalo formalizované písemné rozhodnutí, proti němuž by bylo možné podat odvolání. V důsledku toho nebyl možný soudní přezkum služby přesčas ani konkrétních důvodů, které v jednotlivých případech vedly k jejímu nařízení.

Dále stěžovatelka namítla, že služební zákon upravuje v § 52 základní dobu služby v týdnu a v § 54 službu přesčas. Policistovi je možné nařídit službu přesčas buď podle § 54 odst. 1 služebního zákona do 150 hodin za kalendářní rok z důvodu důležitého zájmu služby, nebo podle odstavce druhého téhož ustanovení nad tento limit při vyhlášení krizového stavu nebo ve výjimečných případech ve veřejném zájmu. Jinou kategorii doby služby služební zákon nevymezuje, a proto každá služba konaná nad základní dobu služby v týdnu je službou přesčas. I kdyby tedy služba přesčas byla nařízena neoprávněně, zůstává službou přesčas, k jejímuž výkonu se přihlíží při stanovení služebního příjmu. Její případné neoprávněné nařízení ji z režimu odměňování služby přesčas nemůže vyloučit, protože § 112 odst. 2 a § 125 služebního zákona takový postup neumožňují. Podle § 112 odst. 2 služebního zákona je totiž příslušníkovi "", bez ohledu na to, zda přesčasová služba byla nařízena, či nikoliv. Teprve až za každou hodinu služby přesčas nad 150 hodin v kalendářním roce má příslušník nárok na náhradní volno, a neposkytne-li mu jej bezpečnostní sbor v době tří kalendářních měsíců po výkonu služby přesčas nebo v jinak dohodnuté době, má poté nárok na poměrnou část přiznaného základního tarifu, osobního příplatku a zvláštního příplatku, jak vyplývá z § 125 odst. 1 služebního zákona.

Stěžovatelka také odkázala na nález Ústavního soudu ze dne 15. 11. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 20/09, č. 36/2012 Sb., ve kterém Ústavní soud konstatoval, že tarifní plat příslušníka jako základní složka jeho služebního příjmu již v sobě zahrnuje odměnu za případnou službu přesčas v maximálním rozsahu 150 hodin za kalendářní rok. V kontextu tohoto nálezu by tak o zákonnosti přesčasových služeb do uvedeného limitu bylo možné pochybovat jen v případě, kdyby je nadřízený příslušník nařizoval zcela evidentně diskriminačně. Z dokumentů založených ve spise však taková skutečnost nikterak nevyplynula. Naopak z nich bylo zřejmé, že v rozhodném období bylo nařizování služby přesčas rozloženo mezi všechny policisty sloužící na operačním středisku víceméně rovnoměrně.

Stěžovatelka dále namítla, že výklad pojmu "" provedený krajským soudem je nutné odmítnout, a to kromě jiného na základě argumentu . Důsledné dodržování zákazu nařizování služby přesčas v případech dočasného nebo i dlouhodobého personálního neobsazení některých útvarů by totiž mělo za následek nesplnění úkolů, které bezpečnostním sborům ukládají příslušné právní předpisy. Počty příslušníků určila vláda, přičemž krajskému soudu byly jistě známy okolnosti, za nichž došlo k zásadní redukci počtu příslušníků. Pokud tedy v důsledku nedostatku příslušníků nebylo možné zajistit základní činnosti daného útvaru, nelze se řídit názorem krajského soudu a nenařizovat službu přesčas. Důležitý zájem služby přitom nemohl být vykládán jinak, než jak je definovaný v § 201 odst. 1 služebního zákona, tedy jako "". Přestože bylo dlouhodobé využívání služby přesčas v důsledku nedostačeného personálního obsazení útvaru nesystémové a neslo sebou značné problémy a důsledky, nebylo možné jej považovat za fenomén, který vyloučil existenci důležitého zájmu služby, jak uvedl ve svém rozhodnutí krajský soud. Soudy ani jiné orgány státu nebyly a ani nemohou být příslušné k posuzování toho, co je a co není důležitým zájmem služby. Toto posouzení náleží výlučně vedoucím příslušníkům bezpečnostních sborů, kteří jako jediní jsou schopni takový zájem identifikovat a zvolit prostředky k jeho naplnění. Stěžovatelka dále popsala fungování integrovaného operačního střediska a zdůraznila, že zajištění jeho chodu je vždy v důležitém zájmu služby ve smyslu § 201 služebního zákona. Činnost integrovaného operačního střediska zároveň naplňuje úkoly policie vymezené v § 2 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky.

Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti poukázal na rozsudky krajského soudu, v nichž byly vyloženy předpoklady pro nařizování služby přesčas vyplývající ze služebního zákona a jejichž správnost byla potvrzena i rozhodnutími Nejvyššího správního soudu. Podle judikatury správních soudů lze z příslušných ustanovení služebního zákona dovodit, že pro nařízení služby přesčas musejí být splněny čtyři kumulativní podmínky, a to a) důležitý zájem služby, b) z toho vyplývající předpoklad výjimečnosti služby, c) odůvodnění přijetí tohoto opatření, d) maximální rozsah 150 hodin v kalendářním roce. Stěžovatelka však tato soudní rozhodnutí odmítla akceptovat a zcela účelově a obstrukčně opakovaně namítla jejich nezákonnost s tím, že podmínky vymezené judikaturou údajně odporují služebnímu zákonu a jdou nad jeho rámec. Z rozhodnutí krajského soudu i Nejvyššího správního soudu však vyplývá, že se nejedná o žádné povinnosti stanovené nad rámec zákona, ale o podmínky, které musí žalovaná dodržet, aby služba přesčas byla nařízena v souladu se služebním zákonem.

Dále žalobce uvedl, že potřeba odůvodňování služby přesčas vychází z obecných principů právního státu a z nutnosti dodržení zákonných limitů pro její nařizování. Stěžovatelka se proto zmýlila, když uvedla, že nařizování služby přesčas nemusela odůvodňovat, neboť jí to služební zákon výslovně nepřikazoval. Služební zákon pouze stanoví, že se o určitých záležitostech nevede řízení ve věcech služebního poměru, z čehož však vůbec nevyplývá nepotřebnost zachovávat podmínky pro nařízení služby přesčas a následně prokázat jejich naplnění. Zpětné prokázání podmínek, za nichž byla služba přesčas vykonána, brání zneužívání tohoto institutu. Jen na základě odůvodnění nařízení služby přesčas si lze totiž učinit úsudek, zda vedoucí příslušník postupoval v souladu se zákonem. Správní soudy nejudikovaly, že se o nařízení služby přesčas má vydávat formalizované rozhodnutí, a proto se jednalo o účelový argument stěžovatelky. Ta měla navíc mnoho prostředků, jak zpětně dohledat důvody pro nařízení služby přesčas, jako kupříkladu knihu služeb.

Ustanovení § 171 odst. 1 písm. h) služebního zákona, podle něhož se o nařizování služby přesčas nevede řízení ve věcech služebního poměru, se vztahuje pouze na bezprostřední nařízení služby přesčas, a nikoliv na přezkoumání, zda služba přesčas byla příslušníkovi nařízena v souladu se zákonem. V daném případě nebylo předmětem řízení nařízení konkrétní služby přesčas, nýbrž nároky vyplývající ze služby přesčas nařízené v rozporu se zákonem. Proto bylo nezbytné, aby služební funkcionář v tomto řízení odůvodnil skutečnosti, které vedly k nařízení konkrétní služby přesčas, neboť jen takový postup umožňoval posoudit jeho zákonnost. Neodůvodňování služby přesčas do limitu 150 hodin za kalendářní rok by bylo možné jen za situace, kdyby zákonodárce nestanovil žádné podmínky pro takový postup.

V daném případě nebyla služba přesčas zdůvodňována. Dokonce bylo přímo prokázáno dlouhodobé zneužívání služby přesčas a neschopnost stěžovatelky doložit podmínky pro její nařizování. Příslušník, který plánoval a nařizoval služby na operačním středisku, totiž vypověděl, že službu přesčas plánoval pouze z důvodu nedostatku příslušníků. Tento nedostatek byl objektivně odvoditelný i z počtu odpracovaných hodin na integrovaném operačním středisku. Ostatně sama stěžovatelka dovodila, že na integrovaném operačním středisku bylo méně příslušníků, než činí systematizovaná místa. Dlouhodobý personální nedostatek stěžovatelka vůbec neřešila, a to ani přes pokyny a nařízení policejního prezidenta sledovat negativní dopady služebního zákona, včas je avizovat a odůvodňovat službu přesčas. Pokud stěžovatelka porušovala své interní předpisy, a znemožnila tak eliminaci negativních dopadů služebního zákona, nemůže se dovolávat nesprávného určení počtu příslušníků vládou. Navíc případné překážky na straně bezpečnostního sboru nemohou být kladeny na újmu jeho příslušníkům. Stěžovatelka byla povinna dodržovat příslušné právní předpisy a porušila-li je, musí za to nést následky.

Žalobce dodal, že tvrzení stěžovatelky, podle něhož soudy ani jiné státní orgány nemohou posuzovat, co je v důležitém zájmu služby, neboť takové posouzení náleží výlučně vedoucím příslušníkům bezpečnostních sborů, bylo projevem pohrdání soudy, celým právním systémem a bezostyšné arogance výkonné moci. Ta je pod kontrolou moci soudní, které v dané věci přísluší vykládat právní předpisy a posuzovat jednání stěžovatelky. Krajský soud přitom dospěl k jednoznačnému závěru o nepřezkoumatelnosti žalobou napadeného rozhodnutí pro neúplnost podkladů, které stěžovatelka shromáždila. V odůvodnění rozsudku není nikde uvedeno, že v daném případě není dán důležitý zájem služby, neboť takový závěr ani nemohl krajský soud učinit pro nedostatek podkladů. Nemožnost přezkoumat důvody nařízení služby přesčas soudem zapříčinila samotná stěžovatelka neúplným spisovým materiálem, svým vyjádřením a nesplněním povinností vyplývajících pro ni z rozsudků správních soudů.

Navíc stěžovatelkou dodané materiály byly účelově zpracované. Stěžovatelka se snažila zpětně dovozovat důvody služby přesčas pracovní neschopností, která však nikdy nebyla důvodem pro její nařízení. Rovněž tvrzení stěžovatelky o prokázání zákonnosti nařízené služby přesčas je v rozporu se skutečností. Vedoucí příslušník integrovaného operačního střediska totiž ve své svědecké výpovědi uvedl, že službu přesčas plánoval a nařizoval pouze z nedostatku příslušníků. Dále tento svědek vypověděl, že při plánování služby se současným obsazením byl schopen pokrýt pouze část služby v měsíci a pro zajištění zbytku řádné služby v měsíci musel využít služby přesčas. Tuto skutečnost se stěžovatelka snažila zakrýt údajnými pracovními neschopnostmi příslušníků, které však v daném případě neměly vliv na nařizování služby přesčas.

Dále žalobce poukázal na nutnost ústavně konformní § 112 a § 125 služebního zákona v návaznosti na § 54 odst. 1 téhož zákona. Za výkon služby přesčas, která byla nařízena v souladu s § 54 odst. 1 služebního zákona, nenáleží příslušníkovi další zvláštní náhrada služebního příjmu. Jiná situace ovšem nastane při nařízení služby přesčas v rozporu s § 54 odst. 1 služebního zákona. V takových případech musí být služba přesčas proplacena a § 112 a § 125 služebního zákona nelze použít. Služební zákon totiž výslovně neřeší excesy na straně vedoucího příslušníka či služebního funkcionáře při nařizování služby přesčas ani náhrady za takto nezákonně nařízené služby. Proto bylo namístě postupovat v souladu se základními právními principy a poskytnout náhradu příslušníkům, kteří službu přesčas vykonali v rozporu se zákonem. Opačný výklad by byl v rozporu s ústavně zaručenými základními právy příslušníků a fakticky by stěžovatelce umožnil nerespektování podmínek pro nařizování služby přesčas.

Konečně žalobce uvedl, že výklad pojmu "" podaný stěžovatelkou byl naprosto obecný, neboť ta má plnit své úkoly stanovené příslušnými právními předpisy v rámci běžného výkonu služby příslušníků. Výše uvedený nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 20/09 se zabýval toliko ústavností služby přesčas jako takové, a nikoliv vymezením podmínek pro její nařizování na základě výkladu příslušných ustanovení služebního zákona. Takový výklad přísluší obecným soudům, takže uvedený nález Ústavního soudu není v rozporu s judikaturou krajského soudu a Nejvyššího správního soudu o posuzované právní otázce. Pokud stěžovatelka jednala v rozporu se služebním zákonem a neodůvodnila svůj postup, bylo takové její jednání nezákonné. Tato nezákonnost spočívala v dané věci v tom, že se služba přesčas stala běžnou součástí služby a neproplácela se. V rozhodném období přitom docházelo na integrovaném operačním středisku k vykazování služby přesčas v řádu několika stovek až tisíců hodin za kalendářní rok.

Nejvyšší správní soud kasační stížnost žalované zamítl.