Vydání 12/2012

[9] Podstatou posuzovaného sporu je výklad § 53 odst. 4 zákona o služebním poměru, konkrétně jeho věty druhé obsahující definici nepřetržitého režimu služby: a aplikace tohoto výkladu na případ žalobkyně. Zatímco žalobkyně má za to, že její režim služby tuto definici naplňuje, stěžovatel se proti jejímu výkladu brání a tvrdí, že zařazování žalobkyně do činnosti výjezdové skupiny lze kvalifikovat jako nerovnoměrné rozvržení služby.

[10] Přestože je nepřetržitý režim služby obdobně upraven též v zákoníku práce z roku 2006 [§ 78 odst. 1 písm. f)] a v tomto režimu byl již podroben doktrinálnímu výkladu, nelze s ohledem na specifika služebního poměru z těchto závěrů vycházet. Jak konstatoval Ústavní soud ČR ve svém plenárním nálezu ze dne 15. 11. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 20/09, č. 36/2012 Sb., Z tohoto důvodu se zdejší soud nadále zaměřil pouze na právní úpravu rozvržení doby služby a odměňování obsaženou v zákoně o služebním poměru.

[11] Citovaný zákon rozlišuje tři způsoby rozvržení doby služby:

1) rovnoměrné rozvržení doby služby (§ 53 odst. 2),

2) nerovnoměrné rozvržení doby služby (§ 53 odst. 3) a

3) dvousměnný, třísměnný nebo nepřetržitý režim služby (§ 53 odst. 4).

Tyto režimy přitom zákon odděluje a nepřipouští jejich překrývání či kombinování, tzn., že doba služby může být příslušníkovi rozvržena pouze podle jednoho z těchto režimů, tj. buď rovnoměrně, nebo nerovnoměrně, nebo jako nepřetržitá doba služby, příp. režim ve směnách. Podle § 114 odst. 2 se pak příslušníkovi, který vykonává službu ve dvousměnném, třísměnném nebo nepřetržitém režimu služby, zvyšuje základní tarif o 10 %.

[12] Při posuzování otázky, zda toto navýšení základního tarifu náleží i žalobkyni, je třeba vycházet z konkrétního režimu její služby. Nejvyšší správní soud v této souvislosti vzal v potaz dokumenty mapující režim služby žalobkyně založené v soudním spise (především rozhodnutí ředitele Policie ČR Karlovy Vary ve věci jejího služebního poměru a rozvrhy směn 1. a 2. oddělení odboru služby kriminální policie a vyšetřování). Ze spisového materiálu zdejší soud zjistil, že týdenní fond služby žalobkyně jako příslušníka bezpečnostního sboru činí 37,5 hodiny, což odpovídá § 52 odst. 1 zákona o služebním poměru. Běžně žalobkyně vykonává v pracovních dnech od 7.00 hod do 15.30 hod činnost – zpracování vyšetřovacích spisů, která je svým charakterem činností administrativní. Dále se žalobkyně podílí na zajištění výkonu služby výjezdové skupiny a na tzv. realizacích (případná výpomoc výjezdové skupině). Služba výjezdové skupiny je přitom zajišťována nepřetržitě (tedy 24 hodin 7 dnů v týdnu) střídajícími se příslušníky 1. a 2. oddělení odboru služby kriminální policie a vyšetřování. Do služby v rámci výjezdové skupiny, stejně jako do služby v rámci tzv. realizací, jsou veleni dva příslušníci denně, přičemž doba jejich služby trvá vždy 12–13 hod., a to přibližně od 7.00 hod. do 20.00 hod. a od 19.00 hod. do 8.00 hod. (čas začátku a konce služby se liší v závislosti na tom, zda jde o službu výjezdové skupiny nebo v rámci tzv. realizací). Takovou službu žalobkyně absolvuje podle rozvrhů služeb za měsíce září 2009 až březen 2010 založených v soudním spise průměrně čtyřikrát měsíčně. To znamená, že se žalobkyně podílí na výkonu nepřetržité služby výjezdové skupiny a realizacích přibližně padesáti hodinami měsíčně, z nichž však spadá asi 16–24 hodin (v závislosti na daném měsíci) do její základní pracovní doby. Z rozvrhů služeb dále vyplývá, že se na zajištění výkonu této nepřetržité služby podílí přibližně 25 příslušníků, kteří se střídají.

[13] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že zákon výslovně neupravuje takové situace, kdy příslušník běžně vykonává službu způsobem, který by se dal označit jako rovnoměrné rozvržení doby služby, a současně se částečně podílí na výkonu činnosti, která musí být zajišťována nepřetržitě. Při definování charakteru služby žalobkyně je třeba jednoznačně její činnost podřadit pod jeden ze zákonem definovaných režimů služby, zákon nepočítá s překrýváním či kombinováním několika režimů služby. V daném případě je tedy třeba zaměřit se na veškeré dílčí aspekty služby žalobkyně a na jejich základě posoudit, o jaký způsob rozvržení služby se v jejím případě jedná.

[14] Jako určité prvotní, nikoli však zásadní, východisko lze považovat poměr doby služby, kterou žalobkyně vykonává ve své běžné pracovní době, tedy v době od 7.00 hod. do 15.30 hod., a doby služby vykonané mimo ni (nehledě na to, zda jde o běžné zařazení žalobkyně k administrativnímu zpracování trestních spisů či o službu ve výjezdové skupině). Z údajů uvedených v závěru bodu [12] vyplývá, že se žalobkyně podílí na výkonu služby ve výjezdové skupině mimo svou běžnou pracovní dobu přibližně 30 hodinami měsíčně. Zbývající službu, ať už v rámci výjezdové skupiny či v rámci svého běžného zařazení, vykonává žalobkyně ve zbývající pracovní době, tj. přibližně 120 hodinách měsíčně. Doba, kterou žalobkyně stráví při zajišťování služby výjezdové skupiny mimo svou běžnou pracovní dobu, činí tedy přibližně 25 % celkového fondu její pracovní doby.

[15] Nelze přehlédnout, že podle § 53 odst. 4 zákona o služebním poměru je pro nepřetržitý režim služby typické, že se příslušníci „“. Je nepochybné, že se v posuzované věci příslušníci daných oddělení ve směnách střídají, je však již diskutabilní, zda tak činí a zda se tak děje . Podle zdejšího soudu je třeba při posuzování, co lze považovat za vzájemné střídání příslušníků, vnímat i širší souvislosti jejich služebního zařazení, složitosti a namáhavosti vykonávané služby apod. Je nepochybné, že se zvyšujícím se požadavkem na míru soustředění, pozornosti a na eliminaci lidských selhání, se zvyšují i nároky na počet příslušníků, kteří objektivně mohou určitý úkol zajišťovat, a to případně i v nižší frekvenci služeb. V daném případě však ze spisového materiálu ani z tvrzení účastníků nevyplynulo, že by se zhruba 25 příslušníků podílelo na výkonu služby v nepřetržitém režimu zajišťovaném čtyřmi osobami denně (dvě se střídají po zhruba 13 hodinách ve výjezdové skupině, další dvě po dvanácti hodinách při tzv. realizacích) z důvodu vyšších nároků na jejich výkon či regeneraci. Naopak lze dovodit, že tento stav je dán požadavky na složení krajské výjezdové skupiny; ze spisového materiálu (konkrétně z čl. 2 pokynu náměstka ředitele Krajského ředitelství policie Západočeského kraje pro zřízení Karlovarského kraje ze dne 29. 12. 2009) vyplynulo, že krajská výjezdová skupina je kromě ostatních členů složena vždy pouze z jednoho policisty odboru obecné nebo hospodářské kriminality služby kriminální policie a vyšetřování krajského ředitelství pověřeného vyšetřováním trestné činnosti. Je pak nasnadě, že se policisté na daných odděleních ve výkonu této služby spravedlivě střídají. Za této situace, kdy se žalobkyně účastní na zajištění nepřetržitého výkonu služby ve výjezdové skupině přibližně čtyřmi 12–13 hodinovými směnami měsíčně, aniž by pro tuto nižší frekvenci služby byly důvody (kromě spravedlivého podílu všech příslušníků daného oddělení na zajištění služby výjezdové skupiny), tedy nemůže být požadavek na vzájemně střídání se příslušníků ve směnách naplněn, nemluvě o požadavku, aby se tak dělo v rámci 24 hodin po sobě jdoucích.

[16] Ke stejnému závěru lze dospět i cestou teleologického výkladu § 114 odst. 2 zákona o služebním poměru, podle kterého se základní tarif příslušníka, který vykonává službu ve dvousměnném, třísměnném nebo nepřetržitém režimu služby, zvyšuje o 10 %. Podle důvodové zprávy je toto ustanovení výrazem snahy stanovit základní tarif v závislosti na složitosti, odpovědnosti a namáhavosti vykonávané služby a na získaných odborných zkušenostech, podmiňujících výkon služby (příslušná pasáž míří na celý § 114 zákona o služebním poměru, důvodová zpráva dostupná na www.psp.cz, tisk č. 256/0, 4. volební období). Podle stanoviska ke směnnému režimu služby personálního odboru Ministerstva vnitra ze dne 2. 1. 2007 je

Předmětné desetiprocentní zvýšení základního tarifu, které není s ohledem na obvyklou výši služebního platu nijak zanedbatelné, má tedy za cíl kompenzovat mimo jiné složitost, odpovědnost a namáhavost vykonávané služby. Je nepochybné, že citované ustanovení míří především na případy, kdy příslušník úskalím spojeným se směnným režimem služby čelí pravidelně, tj. kdy se v rámci svého zařazení podílí pouze či převážně na zajišťování nepřetržitého režimu služby a z toho titulu je jeho služba obdobně zatěžující jako například třísměnný provoz. Dále nelze vyloučit použitelnost tohoto ustanovení na případy příslušníků, kteří se podílí na zajišťování nepřetržitého výkonu služby pouze v části své pracovní doby, avšak nikoli z důvodu spravedlivého střídání příslušníků na daném oddělení, ale z jiného relevantního důvodu. V posuzované věci však žádná z těchto situací nenastala, a zvýšení základního tarifu podle § 114 odst. 2 zákona o služebním poměru tedy žalobkyni nenáleží ani z tohoto pohledu.

Na tom nic nemění ani odkaz žalobkyně na druhou větu z citované pasáže stanoviska personálního odboru Ministerstva vnitra [], z níž žalobkyně dovozuje, že její pracovní režim je režimem nepřetržitým. Z citované pasáže totiž podle zdejšího soudu vyplývá pouze to, že zákon nepodmínil existenci nepřetržitého režimu služby určitým množstvím či poměrem ranních, odpoledních a nočních směn. Nelze z ní však dovodit, že by za nepřetržitý režim služby bylo možno považovat i ten, v jehož rámci k výkonu těchto směn dochází pouze ve zlomku základního fondu pracovní doby, jak je tomu v daném případě (25 %).

Nejvyšší správní soud tedy považuje za nezbytné korigovat závěr krajského soudu, že zákon o služebním poměru nezohledňuje kritérium narušení biorytmu či společenského nebo rodinného života. Přestože tak zákon nečiní výslovně, na rozdíl od citovaného stanoviska Ministerstva vnitra, lze ve spojení s obsahem důvodové zprávy tento záměr zákonodárce dovodit.

[17] Na základě těchto úvah nelze než dospět k závěru (a přisvědčit tak stěžovateli), že pracovní režim žalobkyně spadá pod způsob rozvržení služby, který zákon označuje jako nerovnoměrný (§ 53 odst. 3 zákona o služebním poměru). Obě podmínky, které zákon o služebním poměru pro tento způsob rozvržení služby stanoví [tj. aby a) doba nepřetržité služby nebyla kratší než 4 hodiny a nepřesáhla 24 hodin a aby b) průměrná doba služby za období 3 kalendářních měsíců a v odůvodněných případech za období kalendářního roku nepřesáhla základní dobu služby v týdnu], pracovní režim žalobkyně včetně jejího podílu na činnosti výjezdové skupiny naplňuje. Ani skutečnost, že služba je žalobkyni plánována s měsíčním předstihem, tento závěr nijak nevyvrací, neboť podle § 53 odst. 1 zákona o služebním poměru () není předem stanovené nerovnoměrné rozvržení doby služby vyloučeno, umožňuje-li to sama povaha služby.

[18] Lze tedy uzavřít, že pokud se příslušník bezpečnostního sboru podílí mimo jiné i na výkonu činnosti, která musí být zajišťována nepřetržitě (zde výjezdové skupiny), neznamená to bez dalšího, že jeho režim služby lze kvalifikovat jako nepřetržitý ve smyslu § 53 odst. 4 věta druhá zákona o služebním poměru. Pro nepřetržitý režim služby je charakteristické střídání příslušníků v rámci 24 hodin po sobě jdoucích, které je natolik intenzivní, že způsobuje zásah do jejich biorytmu a sociálního a rodinného života. (...)