894/2006
Služební poměr příslušníků Policie ČR a příspěvek za službu
Ejk 252/2006
Služební poměr příslušníků Policie ČR: příspěvek za službu
k § 116 odst. 3, § 136, § 150 a § 151 odst. 3 zákona ČNR č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky*)
I. Zákon ČNR č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, obsahuje v ustanovení § 116 odst. 3 výslovnou úpravu poskytování příspěvku za službu, jen pokud jde o situace, kdy je příslušník Policie ČR následně znovu přijat do služebního poměru u Policie ČR. Uvedené ustanovení tedy nelze aplikovat tehdy, pokud bývalý příslušník Policie ČR vstoupí do služebního poměru příslušníka jiného bezpečnostního sboru.
II. Skutečnost, že příspěvek za službu byl bývalému příslušníku Policie ČR přiznáván pravomocnými rozhodnutími veřejnoprávního charakteru, obecně nebrání tomu, aby se orgán, který o vyplacení rozhodl, domáhal jeho vrácení, pokud následně dospěl k závěru, že pro přiznání příspěvku za službu nebyly splněny zákonné podmínky.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 9. 3. 2006, čj. 11 Ca 158/2005-72)
Prejudikatura:
srov. Soudní judikatura
ve věcech správních č. 1022/2002.Věc:
JUDr. Zdeněk V. proti Ministerstvu vnitra o příspěvek za službu.Rozhodnutím žalovaného ze dne 27. 10. 1993 byl žalobci podle § 116 zákona ČNR č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky (dále jen "zákon č. 186/1992 Sb."), přiznán od 1. 4. 1993 příspěvek za službu ve výši 3800 Kč měsíčně se zvýšením od 1. 4. 1993 o 400 Kč měsíčně.
Žalovaný dne 10. 12. 2004 rozhodl tak, že od 1. 4. 1993 žalobci nevznikl nárok na příspěvek za službu, neboť byl dnem bezprostředně následujícím po dni skončení služebního poměru u Policie ČR přijat do služebního poměru vojáka z povolání. Obsahy rozhodnutí o přiznání příspěvku za službu a navazující oznámení o zvýšení příspěvku jsou neplatnými právními úkony, které se svým obsahem příčí zákonu, a proto splátky příspěvku vyplacené za dobu od 1. 4. 1993 do 12. 11. 2002 v celkové částce 779 149 Kč žalobci nenáležely.
Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí odvolání a žalovaný jako odvolací orgán dne 27. 1. 2005 rozhodnutí orgánu I. stupně zrušil s odůvodněním, že zákon č. 186/1992 Sb. nebyl řádně aplikován.
Novým rozhodnutím ze dne 27. 1. 2005 rozhodl žalovaný jako správní orgán I. stupně znovu tak, že žalobci stanovil povinnost vrátit splátky příspěvku za službu poskytnuté neprávem v celkové výši 736 699 Kč. V odůvodnění zdůraznil, že v žádosti o starobní důchod žalobce uvedl, že mu dne 1. 4. 1993 vznikl služební poměr vojáka z povolání, tedy poměr, z něhož vzniká nárok na příspěvek za službu. V sociální ani personální evidenci žalovaného nebylo založeno sdělení žalobce o tom, že byl do služebního poměru vojáka z povolání přijat, ale v žádosti žalobce toliko uvedl, že služební poměr skončí dne 31. 3. 1993 a žalobce bude nadále zaměstnán. Při vzniku služebního poměru, z něhož vzniká nárok na příspěvek za službu, zaniká dosavadní nárok na příspěvek dnem, který předchází dni opětovného přijetí do služebního poměru. V případě žalobce proto nárok na příspěvek za službu vůbec nevznikl. Účastník jednající v omylu, který druhému účastníku musel být znám, má právo od smlouvy odstoupit, a proto lze považovat veškerá vydaná rozhodnutí ve věci příspěvku za službu za neplatné právní úkony.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce dne 22. 2. 2005 odvolání, ve kterém mimo jiné namítal neexistenci řádného správního řízení, které mělo ze zákona napadenému rozhodnutí předcházet, poukázal na presumpci správnosti a platnosti pravomocného správního aktu a na to, že mu ze služebního poměru vojáka nevznikl nárok na příspěvek a ani mu vzniknout nemohl. Rovněž zdůraznil, že dle jeho názoru lze ustanovení § 116 odst. 3 zákona č. 186/1992 Sb. aplikovat toliko vůči služebnímu poměru příslušníků Policie ČR, nikoli vůči služebnímu poměru vojáků.
O podaném odvolání rozhodl žalovaný dne 14. 4. 2005 tak, že výrok rozhodnutí orgánu I. stupně změnil a slova "ustanovení § 243" nahradil slovy "ustanovení § 245". Žalovaný jednak provedl výpočet částky, kterou je dle jeho názoru žalobce povinen vrátit, a jednak znovu zopakoval argumentaci o tom, že žalobci nárok na výplatu příspěvku za službu vůbec nevznikl v důsledku vzniku služebního poměru vojáka z povolání.
V žalobě proti tomuto rozhodnutí žalobce mimo jiné namítal, že žalovaný nerespektoval někdejší vlastní rozhodnutí o přiznání příspěvku za službu, ač toto rozhodnutí nebylo předepsaným způsobem zrušeno. Tuto formální vadu nemůže zakrýt ani pokus žalovaného obsažený v odůvodnění napadeného rozhodnutí, kdy označuje své pravomocné správní rozhodnutí za neplatný právní úkon a rovněž také za smlouvu, od níž je možno odstoupit. Proč tak činí, je dle žalobce nepochybné, neboť neoddiskutovatelně uplynula tříletá lhůta podle § 136 odst. 2 zákona č. 186/1992 Sb. Došlo tím k porušení zásady
presumpce
správnosti a závaznosti pravomocného správního rozhodnutí. Žalobce dále namítal porušení ustanovení § 128 odst. 2 a § 130 odst. 3 zákona č. 186/1992 Sb., neboť mu po předchozích třech marných žádostech bylo až dne 24. 5. 2005 umožněno nahlédnout do spisu, a proto neměl možnost v nalézacím řízení ani cokoli tvrdit, ani navrhovat důkazy. Žalobce se při odchodu od Policie ČR nijak netajil před služebními funkcionáři tím, že požádal o jmenování vojenským prokurátorem, a proto se žalovaný nemůže dovolávat nevědomosti o tomto záměru žalobce. Pokud v žádosti o příspěvek za službu uvedl, že jeho poměr skončí dne 31. 3. 1993 a dále bude zaměstnán, měl tím na mysli, že nehodlá zůstat nezaměstnaným. To, že žalovaný vedl v souvislosti se zamýšleným jmenováním vojenským prokurátorem korespondenci s personálním útvarem žalovaného, a žalovaný tak o jeho záměrech věděl, je patrno z dožádaných písemností Armády ČR. Žalobce rovněž namítal, že nelze přijmout argumentaci k odstoupení od smlouvy v důsledku jednání v omylu podle ustanovení § 245 odst. 3 zákoníku práce, neboť o příspěvku za službu bylo rozhodnuto podle ustanovení § 116 odst. 1 zákona č. 186/1992 Sb., nikoli na základě smlouvy. Ani konstrukce o tom, že rozhodnutí o přiznání příspěvku za službu bylo neplatným právním úkonem, nemůže obstát. Povinnost vrátit neprávem vyplacené částky je vázána na skutečnost, že policista věděl, nebo musel z okolností předpokládat, že jde o částky omylem vyplacené. Tato podmínka splněna nebyla. Žalovaný nezjistil, zda žalobce měl či mohl mít určitý stupeň vědomosti o tom, že pobíral příspěvek za službu neoprávněně. Závěrem žalobce uvedl, že podle jeho názoru má ustanovení § 116 odst. 3 zákona č. 186/1992 Sb. na mysli pouze opětovný služební poměr podle ustanovení § 1 citovaného zákona, tzn. služební poměr příslušníků Policie ČR. Jde tedy o právní úpravu vnitřních záležitostí mezi policií jako organizační jednotkou státu a příslušníkem policie. Žalovaný však nepřípustně rozšířil výklad zákonných pojmů, když tyto pojmy navíc aplikoval na vojáky z povolání. Zákonodárce totiž v textu zákona všude tam, kde má na mysli služební poměry podle jiných právních předpisů, výslovně tuto okolnost uvádí. Žalobci navíc z jeho služebního poměru vojáka z povolání nevznikl žádný nárok na příspěvek za službu ani na výsluhový příspěvek.Žalovaný ve vyjádření k žalobě zdůraznil, že žalobce v žádosti o příspěvek za službu neuvedl, že mu dnem 1. 4. 1993 vznikl služební poměr vojáka z povolání. Ze služebního poměru vojáka z povolání podle platné právní úpravy ke dni 1. 4. 1993 vzniká, resp. vznikl, nárok na příspěvek, a z toho důvodu nárok na příspěvek za službu žalobci podle zákona č. 186/1992 Sb. vůbec nevznikl. Protože vznik služebního poměru vojáka z povolání nebyl ohlášen a nebyl ani zjištěn, bylo vydáno rozhodnutí o přiznání příspěvku za službu. Tento byl vyplácen až do 12. 11. 2002, kdy žalobci vznikl nárok na starobní důchod. O skutečnosti, že žalobci vznikl služební poměr vojáka z povolání, se žalovaný dozvěděl až z jeho žádosti o starobní důchod. Proto byl právní úkon o přiznání příspěvku za službu z roku 1993 žalovaným posouzen jako neplatný a bylo vydáno rozhodnutí, kterým byla žalobci stanovena povinnost vrátit neprávem poskytnuté splátky.
Městský soud v Praze napadené rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
Pro právní posouzení věci je zásadní především námitka žalobce týkající se výkladu ustanovení § 116 odst. 3 zákona č. 186/1992 Sb., tj. posouzení, zda uvedené ustanovení dopadá pouze na opětovný služební poměr příslušníka Policie ČR, či zda je možné dopad tohoto ustanovení vztáhnout i na služební poměr podle jiného zákona. Podle ustanovení § 116 odst. 1 zákona č. 186/1992 Sb. náleží příspěvek za službu (dále jen "příspěvek") za podmínek dále uvedených policistovi, jehož služební poměr skončil uvolněním nebo propuštěním z některého z důvodů uvedených v § 106 odst. 1 písm. a), b), c) a odst. 2. Podle odst. 3 tohoto ustanovení při opětovném přijetí do služebního poměru, z něhož vzniká nárok na příspěvek, zaniká dosavadní nárok na příspěvek dnem, který předchází dni opětovného přijetí do služebního poměru.
Je nepochybné, že zákonodárce nejprve v prvním odstavci vytvořil legislativní zkratku a vymezil, co nadále považuje za příspěvek. Příspěvkem je zcela jednoznačně a pouze příspěvek za službu podle ustanovení § 116 a násl. zákona č. 186/1992 Sb., a nikoli jakýkoli jiný příspěvek, který je konkrétní osobě vyplácen. Na tom ničeho nemění ani okolnost, že takový příspěvek, byť jinak označený, je koncipován obdobným způsobem, jeho poskytování a výše je vázána na dobu, po kterou byl oprávněný ve služebním poměru. Pokud ustanovení § 116 odst. 3 hovoří o služebním poměru, je třeba tímto služebním poměrem ve smyslu legislativní zkratky obsažené v ustanovení § 1 zákona č. 186/1992 Sb. rozumět služební poměr příslušníka Policie ČR. V této souvislosti je třeba rovněž přisvědčit argumentaci žalobce o tom, že pokud by měl zákonodárce na mysli i jiné služební poměry, jistě by to do textu zákona uvedl.
Ustanovení § 116 odst. 3 je proto třeba interpretovat tak, že při opětovném přijetí do služebního poměru příslušníka Policie ČR, z něhož vzniká nárok na příspěvek za službu, zaniká dosavadní nárok na příspěvek dnem, který předchází dni opětovného přijetí do služebního poměru.
Zákon č. 186/1992 Sb. tak obsahuje výslovnou právní úpravu, jen pokud jde o situace, kdy příslušník Policie ČR byl uvolněn ze služebního poměru nebo ten byl ukončen zákonem předpokládaným způsobem a následně je do služebního poměru příslušníka Policie ČR znovu přijat. Výslovnou úpravu toho, jak postupovat v případě, kdy oprávněná osoba vstoupí do služebního poměru příslušníka jiného bezpečnostního sboru, zákon č. 186/1992 Sb. neobsahuje. Mlčení zákonodárce k této otázce nelze interpretovat tak, že nárok na příspěvek za službu i v takovém případě zaniká. Zákon č. 186/1992 Sb. totiž výslovně stanovil podmínky, za nichž nárok na příspěvek za službu vzniká, zcela jednoznačně vymezil, co se rozumí příspěvkem pro účely tohoto zákona a uvedený případ zániku nároku na příspěvek za službu výslovně neupravil. Nelze proto než dospět k závěru, že ustanovení § 116 odst. 3 zákona č. 186/1992 Sb. má místo skutečně pouze tam, kdy oprávněná osoba znovu vstupuje do služebního poměru příslušníka Policie ČR, resp. do služebního poměru, jehož právní vztahy se řídí zákonem č. 186/1992 Sb. (dále "služební poměr příslušníka Policie ČR").
O tom, že si je zákonodárce vědom výkladových obtíží, zřetelně svědčí poukaz na paralelní (a v praxi patrně nejčastější) kolizi příspěvku za službu podle zákona č. 186/1992 Sb. a tzv. výsluhového příspěvku podle ustanovení § 132 a násl. zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání (dále jen "zákon č. 221/1999 Sb."). Tento zákon v § 135 stanoví, že při opětovném povolání do služebního poměru vojáka z povolání zaniká nárok na výsluhový příspěvek dnem, který předchází dni opětovného povolání do služebního poměru. Při přijetí do služebního poměru příslušníků bezpečnostních sborů podle zvláštních právních předpisů se výplata výsluhového příspěvku zastavuje.
Úprava obsažená v zákoně č. 221/1999 Sb. je tedy podrobnější a přesnější, když výslovně pamatuje na obě v úvahu připadající situace (jak na opětovné přijetí vojáka z povolání do služebního poměru, tak i jeho následný nástup do služebního poměru jiného bezpečnostního sboru, tj. např. k Policii ČR). Zákonodárce si byl vědom toho, že obě v úvahu připadající situace nelze směšovat a přiřazovat jim automaticky jeden právní následek, když jednak obě situace zřetelně rozlišuje a rovněž jim přiřazuje různé následky (zánik nároku oproti zastavení jeho výplaty).
Pokud za této situace nedoznalo ustanovení § 116 odst. 3 zákona č. 186/1992 Sb. změn, nelze než uzavřít, že základní námitka žalobce byla shledána důvodnou, a vzhledem k tomu, že ani žalovaný netvrdil, že by žalobce následně opětovně vstoupil do služebního poměru příslušníka Policie ČR, nebyly splněny podmínky pro zánik nároku na příspěvek za službu podle ustanovení § 116 odst. 1 zákona č. 186/1992 Sb.
I přes závěr o tom, že základní námitku žalobce shledal soud důvodnou, zabýval se i dalšími žalobcem uplatněnými námitkami, zejména podstatnou námitkou o tom, jaké důsledky má skutečnost, že plnění bylo přiznáno žalobci pravomocnými rozhodnutími veřejnoprávního charakteru, která nebyla zrušena, na oprávnění žalovaného žádat vrácení tohoto plnění, pokud má za to, že bylo poskytnuto neprávem.
Žalobce namítal, že žalovaný vydáním napadeného rozhodnutí obešel ustanovení § 136 zákona č. 186/1992 Sb. a nikterak nerespektoval vlastní rozhodnutí o přiznání příspěvku za službu žalobci. Z ustanovení § 136 zákona č. 186/1992 Sb. vyplývá, že zjistí-li se dodatečně, že pravomocné rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy, může je zrušit ministr. Ministr může rozhodnout ve věci samé. Pravomocné rozhodnutí lze zrušit do tří let od nabytí právní moci. Je třeba zdůraznit, že jde o ustanovení obecné povahy, vztahující se ke všem typům rozhodnutí vydávaným podle zákona č. 186/1992 Sb. a směřující proti právním vadám vydaného rozhodnutí. Žalobci je nutno přisvědčit v tom, že rozhodnutí o přiznání příspěvku za službu nebyla zrušena.
To však na druhé straně neznamená, že by faktické důsledky vydaného rozhodnutí, kterým byl žalobci přiznán příspěvek za službu, byly jednou provždy neměnné a nebylo je lze podrobit žádné další regulaci i se zřetelem ke skutkovým okolnostem, které ve věci vyšly najevo. Zákon č. 186/1992 Sb. v § 150, byť nesystémově mezi procesními ustanoveními upravujícími lhůty v řízení, jednoznačně zakotvuje hmotněprávní oprávnění - nárok na vrácení jednotlivých splátek příspěvku poskytnutých neprávem nebo v nesprávné výši. Tento nárok je třeba chápat jako speciální případ nároku na vydání bezdůvodného obohacení podle ustanovení § 151 odst. 3 tohoto zákona. Napadené rozhodnutí tedy v obecné rovině nelze považovat za nezákonné jenom proto, že předtím nebylo rozhodnutí o přiznání příspěvku za službu postupem podle ustanovení § 136 téhož zrušeno.
Žalobce poukázal na to, že žalovaný nesprávně považoval rozhodnutí o přiznání příspěvku za službu za neplatný právní úkon, popř. za smlouvu, od níž je možno odstoupit. V tom je třeba žalobci přisvědčit. Rozhodnutí o přiznání příspěvku za službu nelze označit za neplatný právní úkon, neboť jde o veřejnoprávní rozhodnutí, u kterého je dána
presumpce
správnosti. To znamená, že je třeba vycházet z toho, že jde o rozhodnutí platné, dokud není rozhodnutí procesně předpokládaným způsobem zrušeno. Tak tomu v souzené věci nebylo, a proto nelze rozhodnutí o přiznání příspěvku za službu považovat za neplatné. K tomu je nutno konstatovat, že ani ze zákona č. 186/1992 Sb., ani z jiného právního předpisu, platného v době vydání napadeného rozhodnutí, nevyplývalo oprávnění správního orgánu deklarovat neplatnost správního rozhodnutí, aniž by bylo toto rozhodnutí zrušeno. Rozhodnutí o přiznání příspěvku za službu nelze považovat za úkon soukromoprávní povahy, od kterého by bylo lze odstoupit, jak žalobce s odkazem na ustanovení § 155 zákona č. 186/1992 Sb. a ustanovení § 245 odst. 3 zákoníku práce dovozoval. Odstoupení pojmově připadá v úvahu toliko u smlouvy jako souhlasného projevu vůle smluvních stran, kdy má jedna ze stran v případě, že jsou splněny zákonné podmínky, právo od uzavřené smlouvy odstoupit. V případě vydání veřejnoprávního rozhodnutí je situace jiná, mezi žalobcem a žalovaným nebyl uzavřen žádný dvoustranný vztah, od kterého by bylo lze odstoupit.Žalobce argumentoval tím, že hodnocení věci jako nároku z bezdůvodného obohacení by neobstálo, protože by bylo nutno zjistit, zda byly splněny hmotněprávní podmínky pro vrácení bezdůvodného obohacení, neboť nebylo zjištěno, že žalobce věděl, nebo musel z okolností předpokládat, že jde o částky omylem vyplacené, což z řízení nevyplývá. Tato námitka je důvodná toliko částečně. Je třeba rozlišovat mezi povahou nároku, jehož se správní orgány na žalobci domáhaly, a tím, zda v konkrétní věci byl či nebyl tento nárok důvodný. Jak již bylo uvedeno, soud má za to, že nárok na vydání vyplaceného příspěvku za službu je pojmově nárokem na vydání bezdůvodného obohacení. Pokud by příspěvky za službu byly vypláceny neoprávněně, bylo by lze posuzovat takové plnění jako bezdůvodné obohacení (byť s výhradou, že nešlo o plnění bez právního důvodu nebo plnění na základě neplatného právního úkonu, neboť rozhodnutí o přiznání příspěvku za službu byla vydána a nebyla předepsaným způsobem zrušena). To, že lze neprávem vyplácené dávky obecně považovat za bezdůvodné obohacení, vyplývá z ustanovení § 151 odst. 3, které v souvislosti s bezdůvodným obohacením řeší vrácení neprávem vyplacených dávek. Jak již bylo zmíněno, nárok na vrácení jednotlivých splátek příspěvku podle ustanovení § 150 lze považovat za speciální případ neprávem vyplacených částek podle ustanovení § 151 odst. 3, protože se výslovně týká jednotlivých splátek příspěvku, tedy příspěvku za službu (ustanovení § 116 odst. 1). Zákon č. 186/1992 Sb. předpokládá, že tyto splátky příspěvku mohou být poskytnuty neprávem nebo v nesprávné výši. Jejich poskytnutí neprávem nebo v nesprávné výši je proto speciální skutkovou podstatou bezdůvodného obohacení k důvodům uvedeným v ustanovení § 151 odst. 2. Vedle skutečnosti, že šlo buď o plnění bez právního důvodu nebo na základě neplatného právního důvodu, proto nárok na vydání bezdůvodného obohacení v tomto případě zakládá i skutečnost, že šlo o příspěvky poskytnuté neprávem nebo v nesprávné výši. Jde v takových případech o plnění, které bylo poskytnuto na základě řádně vydaného a dosud platného rozhodnutí, avšak posléze bylo zjištěno, že ve věci nebyly splněny skutkové okolnosti, z nichž rozhodnutí o přiznání příspěvku za službu vycházela. Pokud zákon výslovně předpokládá, že i neoprávněně vyplacené příspěvky za službu lze nárokovat zpět, nemůže tomu být okolnost, že tyto příspěvky byly poskytnuty na základě jednotlivých rozhodnutí o jejich přiznání a tato rozhodnutí nebyla následně zrušena, na překážku.
Lze tedy uzavřít, že pokud byly vyplaceny příspěvky za službu a tomu korespondovala jednotlivá rozhodnutí, kterými byla stanovena jejich výše, a následně dospěl žalovaný k tomu, že nebyly splněny podmínky pro jejich vyplacení, lze se v takových případech obecně domáhat jejich vrácení z titulu bezdůvodného obohacení s poukazem na ustanovení § 151 a speciální ustanovení § 150 zákona č. 186/1992 Sb. Tomuto závěru konečně koresponduje i rozsudek Vrchního soudu v Praze sp. zn. 7 A 12/2000, podle kterého dospěje-li správní orgán k závěru, že příspěvek za službu byl poskytnut neoprávněně nebo v nesprávné výši, je nutno zjistit, zda jsou také splněny hmotněprávní podmínky pro vrácení bezdůvodného obohacení, upravené v § 151 zákona č. 186/1992 Sb.; nepostačí tedy, že byly dodrženy lhůty uvedené v § 148 odst. 2 a § 150 zákona, jejichž marným uplynutím by došlo k promlčení práva. (...)
*)
Zákon ČNR č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, je s účinností od 1. 1. 2007 zrušen zákonem č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.