Vydání 11/2016

(...) [15] Předmětem sporu v projednávané věci je otázka, zda v rozhodnutí, kterým došlo dle § 159 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů ke zvýšení (valorizaci) výsluhového příspěvku, může stěžovatel rozporovat pravomocně přiznanou výši výsluhového příspěvku, ke které došlo samostatným rozhodnutím dle § 116 a § 117 zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky.*) (...)

[18] Stěžovatel fakticky svou argumentací nenapadá rozhodnutí o zvýšení výsluhového příspěvku, nýbrž se snaží docílit změny výpočtu u původně přiznaného výsluhového příspěvku. Soud se naprosto ztotožňuje s posouzením předmětu sporu ze strany městského soudu, který dospěl k závěru, že služební funkcionář I. stupně při rozhodování o zvýšení výsluhového příspěvku vycházel z rozhodnutí, jímž byl výsluhový příspěvek pravomocně přiznán, tedy pravomocně stanoven základ pro jeho následné zvýšení. V rámci přezkumu napadeného rozhodnutí se soud mohl zabývat pouze tím, zda ke zvýšení (valorizaci) výsluhového příspěvku došlo v souladu se zákonem. Nemohl proto přezkoumávat způsob výpočtu původně přiznaného výsluhového příspěvku jako základu pro jeho zvýšení, jelikož tato otázka vůbec nebyla předmětem žalobou napadeného rozhodnutí.

[19] V této souvislosti soud poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2012, čj. 6 Ads 153/2011-44, v němž mj. konstatoval, že „[p]okud měl stěžovatel za to, že rozhodnutí čj. OSZ – 50536-15/VD-Da-2001, ze dne 2. 1. 2001, kterým bylo rozhodnuto, že mu nenáleží příspěvek za službu, bylo nezákonné, bylo namístě, aby využil opravných prostředků ve správním řízení včetně případné následné žaloby ve správním soudnictví proti tomuto rozhodnutí (obdobně tomu bylo např. právě i ve stěžovatelem odkazované věci čj. 5 As 71/2006-86). Totéž platí i o rozhodnutí ze dne 18. 4. 2001, čj. OSZ – 50536-20/VD-Da-2001, kterým byl přiznán stěžovateli starobní důchod. Pokud tak stěžovatel neučinil, nemůže tato rozhodnutí napadat v řízení, jehož předmětem nebylo rozhodování o příspěvku za službu ani o nároku na starobní důchod, ale pouze rozhodnutí o valorizaci přiznaného důchodu.“

[20] U správních rozhodnutí se uplatňuje princip správnosti, podle kterého se má za to, že správní akt je zákonný a správný, a to až do okamžiku, kdy příslušný orgán zákonem předvídanou formou prohlásí správní akt za nezákonný a zruší jej. Po celou dobu své existence až do svého eventuálního zrušení vyvolává správní akt právní následky, zakládá práva a povinnosti. (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2009, čj. 1 As 79/2008-128, č. 1815/2009 Sb. NSS).

[21] Soud nesouhlasí s názorem stěžovatele, že v případě pochybností mělo být rozhodnuto v jeho prospěch, a to dle zásady in dubio pro mitius. V projednávané věci totiž při vydávání žalobou napadeného rozhodnutí, popř. napadeného rozsudku žádné pochybnosti žalovanému, popř. městskému soudu nevznikly. Navíc lze konstatovat, že výklad § 159 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, podle kterého bylo ve věci rozhodováno, je jasný a srozumitelný. Nejsou zde žádné výkladové pochybnosti, tudíž uplatnění výše uvedené zásady v případě zvýšení výsluhového příspěvku nebylo na místě.

[22] Lze tedy jednoznačně uzavřít, že ve věci zvýšení (valorizace) výsluhového příspěvku soud nemá oprávnění způsob výpočtu původně přiznaného výsluhového příspěvku přezkoumat. Proto mu nezbylo než podanou kasační stížnost zamítnout.

[23] Nad rámec výše uvedeného soud uvádí, že se nelze ztotožnit s kasační námitkou, že kvůli nesprávnému výpočtu původně přiznané výše výsluhového příspěvku bude stěžovatel doživotně na této dávce krácen.

[24] Lze souhlasit s tím, že v případě přezkumu se jedná o postup zahajovaný z úřední povinnosti, na který nemá nikdo z okruhu případných adresátů právní nárok. Žádost, resp. podnět k přezkumu rozhodnutí o výsluhovém příspěvku proto nezakládá právní nárok žadatele na jeho věcné projednání. Jen pro srovnání lze uvést ustálenou rozhodovací praxi správních soudů ve věcech posuzování přípustnosti žalob proti sdělením o podnětu k přezkumu správního rozhodnutí dle správního řádu. Dle této judikatury přípis, jímž správní orgán sděluje, že neshledává důvody k zahájení přezkumného řízení (§ 94 odst. 1 správního řádu), je pouhým sdělením úřadu straně a není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s.; takový úkon je proto vyloučen z přezkoumání soudem ve správním soudnictví a žalobu proti němu podanou správní soud odmítne jako nepřípustnou (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2008, čj. 7 As 55/2007-71, č. 1831/2009 Sb. NSS).

[25] Výsluhový příspěvek je opakující se dávkou sloužící k zachování životní úrovně příslušníků ozbrojených složek při jejich dalším zaměstnání v civilním životě. Při respektování zásad demokratického právního státu a ústavních principů nelze připustit, že kvůli prvotnímu nesprávnému výpočtu výsluhového příspěvku by byl příjemce této dávky navždy a opakovaně každý měsíc krácen při její výplatě. Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů výslovně mechanismus úpravy výsluhového příspěvku při zjištění jeho nesprávné výše (s výjimkou standardních řádných a mimořádných opravných prostředků) neupravuje. Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že tato chybějící úprava je zákonodárcem nezamýšlenou mezerou v právu. (...)

[27] Z důvodové zprávy vládního návrhu zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů soud ověřil, že záměr zákonodárce vyloučit přepočet jednou přiznaného výsluhového příspěvku dovodit nelze.

[28] Skutečnost, že zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů mechanismus přepočtu žádným způsobem neupravuje, neznamená, že by v budoucnu již nikdy takový přepočet nemohl být umožněn a jednou nezákonně vypočtená opakující se dávka by se nemohla do budoucna již nikdy změnit. I ve veřejném právu je přípustná analogie práva. V rozsudku ze dne 14. 9. 2011, čj. 9 As 47/2011-105, Nejvyšší správní soud vyslovil, že „[a]nalogií aplikace práva je třeba rozumět řešení právem neupravených vztahů podle právní úpravy vztahů podobných. Teorie práva rozlišuje tzv. analogii legis, tedy situaci, kdy se na skutkovou podstatu zákonem neřešenou aplikuje právní norma, která je obsažena ve stejném zákoně a která upravuje skutkovou podstatu nejpodobnější, a tzv. analogii iuris, tzn. situaci, kdy lze výjimečně aplikovat právní zásady příslušného právního odvětví, případně dokonce obecné právní zásady, které obsahuje celý právní řád, ovšem pouze za předpokladu, že není možné postupovat prostřednictvím analogie legis. Použití analogie iuris je ve veřejném právu značně nežádoucí, zatímco použití analogie legis lze za účelem vyplnění mezer v procesní úpravě za předpokladu, že je to ve prospěch ochrany práv účastníků řízení, použít. [...] Doktrína připouští ve veřejném právu použití analogie legis pouze v omezené míře, a to navíc pouze pro použití v situacích, kdy zákon danou právní problematiku vůbec neřeší. V takovém případě je přípustné pro výklad chybějící právní úpravy či pojmu podpůrně užít zákonného ustanovení svou povahou a účelem nejbližšího.“

[29] Jak Nejvyšší správní soud uvedl v rozsudku ze dne 21. 1. 2016, čj. 6 As 75/2015-17, č. 3383/2016 Sb. NSS: „[a]nalogie iuris nemusí spočívat pouze v aplikaci právních zásad příslušného právního odvětví, případně obecných právních zásad, nýbrž i v aplikaci takového ustanovení, které se vyskytuje na jiném místě právního řádu a je co do své povahy nejbližší na řešenou skutkovou podstatu, avšak za respektování právě oněch zásad (obdobně srov. Mates, P. Analogie ve správním právu, kdy ano a kdy ne. Správní právo, Praha, 2014, roč. 47, č. 1–2, s. 37). Takto obdobně uplatnil analogii iuris Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 28. 4. 2005, čj. 2 Afs 51/2004-57, v němž uvedl, že ‚[j]e-li úprava daňového ručitelství jako zvláštního veřejnoprávního institutu v daňových zákonech kusá, nezbývá než si tam, kde daňové zákony mlčí a kde nelze užít analogii legis v rámci veřejného práva [...], vypomoci analogií iuris ve vztahu k základním principům soukromoprávního institutu ručení, který je upraven zejména v § 546 až § 550 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku‘.“

[30] Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů neobsahuje normu upravující podobnou materii, a proto analogie legis využít nelze. Je tak třeba přistoupit k analogii iuris. Jakkoliv je použití analogie iuris ve veřejném právu značně nežádoucí, existují situace, kdy je této analogie třeba využít, přičemž právě projednávaný případ je jednou z těchto situací. V úvahu by připadala analogická aplikace § 142 odst. 4 zákona o vojácích z povolání, který stanoví, že „[n]ení-li v této části zákona stanoveno jinak, řídí se organizace a řízení o výsluhových náležitostech a jejich výplata stanoveními zvláštních právních předpisů o organizaci a řízení ve věcech důchodového pojištění a výplatě dávek důchodového pojištění“. V poznámce pod čarou (poznámky pod čarou nemají normotvorný charakter, ale jsou významným vodítkem při výkladu práva) je odkazováno na zákon o důchodovém pojištění a zákon č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. V § 56 zákona o důchodovém pojištění je zakotveno tzv. řízení o změně důchodu, které pro oblast vztahů důchodového pojištění výrazným způsobem upřednostňuje zásadu materiální správnosti před zásadou neměnnosti správních rozhodnutí. Jinými slovy zde nedochází k překážce rei administratae.

[31] Je-li možný přepočet zcela shodné dávky zákonem upraven u výsluhového příspěvku vojáků z povolání, musí být taková úprava analogicky aplikována i u výsluhových příspěvků příslušníků bezpečnostních sborů. Nelze totiž připustit, aby se u svým charakterem zcela shodné dávky vojáci z povolání mohli domoci vydání soudně přezkoumatelného rozhodnutí o jejím přepočtu, zatímco příslušníci bezpečnostních sborů by takovou možnost neměli, a v tomto důsledku by případně opakovaně po dlouhou dobu pobírali výsluhový příspěvek ve výši neodpovídající zákonu. Pokud by soud dospěl k opačnému závěru a uvedenou mezeru by odmítl zaplnit, vedlo by takové řešení k nespravedlivému výsledku. Zvolené řešení je naopak ve prospěch adresáta veřejné správy (příslušníka) a nikterak významně nezasahuje do veřejného zájmu.