Vydání 5/2016

Klíčovou právní otázku, kterou bylo v předmětné věci kázeňského postihu žalobce třeba zodpovědět, představovaly podmínky aplikace § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru, tedy uložení kázeňského trestu odnětí služební hodnosti a jeho vztahu k § 186 odst. 5 zákona o služebním poměru.

Mezi účastníky řízení přitom nebylo sporu o tom, že se žalobce dopustil jednání, které naplňovalo znaky přestupku dle § 50 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích, když pro vlastní potřebu použil peněžní prostředky vybrané od přestupců za uložené blokové pokuty v hodnotě 4 000 Kč. Dle tohoto ustanovení se přestupku proti majetku dopustí ten, kdo „“ Jádro sporu se týkalo přiměřenosti uloženého kázeňského trestu a postupu při jeho uložení.

Podle § 50 odst. 1 zákona o služebním poměru je kázeňským přestupkem „“. Dle § 10 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích se ovšem podle zvláštních předpisů (např. právě podle zákona o služebním poměru) projedná jednání, které má znaky přestupku, jehož se dopustily „“ Podle § 189 odst. 1 písm. a) zákona o služebním poměru se při projednávání jednání, které má znaky přestupku, postupuje podle zvláštního právního předpisu (zákona o přestupcích), mj. jde-li o „“.

Již zmíněná a ve věci klíčová ustanovení pak upravují způsob stanovení druhu kázeňského trestu tak, že dle § 186 odst. 5 zákona o služebním poměru se při určení druhu kázeňského trestu „“ Podle § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru se kázeňský trest odnětí služební hodnosti „“

S ohledem na citovanou právní úpravu přitom ředitel krajského ředitelství a policejní prezident rozhodli o tom, že byl žalobci uložen kázeňský trest odnětí služební hodnosti uvedený v § 51 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru. Jak již bylo řečeno, vycházeli uvedení služební funkcionáři z toho, že se při rozhodování o uložení tohoto kázeňského trestu bylo třeba řídit (především) § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru. Z níže uvedených důvodů Nejvyšší správní soud s tímto názorem souhlasí, stejně jako souhlasí s názorem stěžovatele uvedeným v kasační stížnosti, že § 186 odst. 5 zákona o služebním poměru se v dané věci neuplatní (byť v samotných rozhodnutích služebních funkcionářů tato skutečnost, jak bude rovněž zmíněno níže, nebyla zcela přesně vyjádřena).

Nejvyšší správní soud je toho názoru, že obecně je třeba při určení druhu kázeňského trestu vycházet z § 186 odst. 5 zákona o služebním poměru (pozn.: skutečnost, že se toto ustanovení zmiňuje pouze o „“ a nikoli též o závažnosti jednání, které má znaky přestupku, považuje Nejvyšší správní soud spíše za terminologickou nepřesnost; při ukládání kázeňského trestu za jednání, které má znaky přestupku, je samozřejmě třeba též přihlížet mj. k § 51 odst. 2 a 3 a § 189 zákona o služebním poměru). Výjimkou z postupu podle § 186 odst. 5 zákona o služebním poměru je v tomto směru právě jen kázeňský trest odnětí služební hodnosti, který je ve své podstatě trestem nejpřísnějším, neboť dle § 42 odst. 1 písm. e) zákona o služebním poměru musí být příslušník propuštěn, jestliže mu byl uložen kázeňský trest odnětí služební hodnosti. Právě závažnost tohoto druhu trestu zákonodárce zřejmě vedla k přijetí právní úpravy, která podmínky pro jeho uložení definuje v relativně samostatném a komplexním § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru, který je třeba považovat za ustanovení zvláštní vůči § 186 odst. 5 téhož zákona. Platí tak, že pokud je naplněna některá z hypotéz uvedených v této normě, nastoupí povinnost služebního funkcionáře uložit předmětný kázeňský trest a prostor pro jeho správní uvážení tu není dán. V daném případě šlo o „“, přičemž v případě, že služební funkcionář sezná, že se takto definovaného jednání příslušník dopustil, nezbývá mu než uložit kázeňský trest odnětí služební hodnosti. Jinak řečeno – dopustí-li se příslušník jednání uvedeného v § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru, má mu být uložen kázeňský trest odnětí služební hodnosti.

Daný závěr vychází také z toho, že jednání uvedená v § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru zákonodárce koncipoval jako jednání typově natolik závažná, že za jejich spáchání předpokládá uložení právě nejpřísnějšího kázeňského trestu. Není zde tedy dán prostor pro zvažování kritérií dle § 186 odst. 5 zákona o služebním poměru, neboť právě typová závažnost (kvalifikovaná povaha) daného jednání má za následek nutnost uložení nejpřísnějšího kázeňského trestu. Záruka přiměřeného a spravedlivého kázeňského trestu, jakož i toho, že daný příslušník nebude vystaven svévolnému jednání služebního funkcionáře, spočívá v důkladném zjišťování naplnění podmínek pro uložení příslušného kázeňského trestu a jeho řádném odůvodnění. Neplatí tak názor žalobce, že by aplikace § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru bez přihlédnutí k § 186 odst. 5 zákona o služebním poměru vedla k absurdním a nepřiměřeně přísným závěrům. U každé takto formálně vymezené „“ (např. spáchání kázeňského přestupku se zvlášť škodlivým následkem) je totiž třeba počítat s explicitně formulovaným či implicitním materiálním korektivem spočívajícím v hodnocení škodlivosti příslušného jednání, ovšem v rámci pojmů použitých přímo v § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru. U zvoleného příkladu je tak třeba, aby správní orgán pečlivě zkoumal, zda se spáchaný kázeňský přestupek vyznačuje zvlášť škodlivým následkem, a aby tento svůj závěr řádně odůvodnil. V případě žalobce zase bylo třeba, aby ředitel krajského ředitelství, resp. stěžovatel uvedl, v čem přesně spatřuje rozpor daného jednání, které má znaky přestupku, s požadavky kladenými na příslušníka. Naplnění předmětných neurčitých právních pojmů tak musí být spolehlivě zjištěno a přezkoumatelně odůvodněno. U méně závažného jednání, které má znaky přestupku, by tedy podmínky pro uložení kázeňského trestu odnětí služební hodnosti nebyly dány, v případě žalobce však tyto podmínky dle názoru Nejvyššího správního soudu (viz níže) splněny byly.

Nad rámec vlastního posouzení nynější věci Nejvyšší správní soud v souvislosti s argumentací žalobce pro úplnost dodává, že jedinými případy, kdy § 186 odst. 7 neobsahuje explicitně vyjádřenou kvalifikovanou podmínku pro nastoupení trestu odnětí služební hodnosti, je „“ resp. kdy se dopustil „“. Ovšem i k tomu, aby jednání, kterým příslušník porušil služební slib, bylo důvodem pro uložení kázeňského trestu odnětí služební hodnosti, je třeba, aby toto jednání svou závažností odpovídalo kupř. některému z dalších důvodů uvedených v § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru. Předmětný kázeňský trest by tak nebylo možné uložit za každé porušení služebního slibu, včetně těch bagatelních, ale pouze u závažnějších případů takového porušení. Korektiv výlučně gramatického a formalistického výkladu je tak v tomto případě třeba hledat v samotném § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru, popř. (byť pouze přiměřeně) v § 42 zákona o služebním poměru upravujícím důvody pro propuštění příslušníka. Podobný závěr se týká „“ v tomto kontextu je stále inspirativní, i přes změnu rozhodné právní úpravy, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2003, čj. 5 A 121/2002–42, č. 285/2004 Sb. NSS, dle něhož důvodem k propuštění ze služebního poměru podle § 107 a § 152 odst. 2 písm. b) předchozího zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky*), nebylo, jestliže příslušník po vyslovení nesouhlasu služebního funkcionáře s podnikatelskou činností pouze prodléval s oznámením o přerušení či ukončení živnosti.

Výklad § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru, jak ho podává stěžovatel, pokud není prováděn pouze formalisticky, tak Nejvyšší správní soud pokládá za správný a nevidí důvod, proč by měl vést k „“ důsledkům, jak naznačuje žalobce. Jak již bylo řečeno, § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru je ustanovením speciálním vůči § 186 odst. 5 téhož zákona, nadto ustanovením relativně samostatným a komplexním.

V rámci takto vymezeného právního rámce je tak třeba vyhodnotit (pouze) to, zda jednání žalobce skutečně bylo jednáním, které a) má znaky přestupku a které je b) v rozporu s požadavky kladenými na příslušníka. K naplnění podmínky ad a) se Nejvyšší správní soud vyjádřil již výše, podmínku ad b) považuje s ohledem na dále uvedené také za splněnou.

Žalobci bylo příslušnými kázeňskými rozhodnutími vytýkáno, že v blíže nezjištěné době od 17. 7. 2012 do 28. 8. 2012 pro blíže nezjištěnou osobní potřebu (úmyslně) použil hotovostní finanční prostředky vybrané od přestupců za uložené blokové pokuty v celkové hodnotě 4 000 Kč. Toto jednání nejenže nepochybně naplňuje znaky přestupku dle § 50 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích, konkrétně zpronevěry (to ve svém rozsudku nezpochybnil ani krajský soud, který ve věci shledal nepřiměřenou toliko uloženou sankci), ale je i natolik závažné, že vyžaduje uložení kázeňského trestu odnětí služební hodnosti.

Lze souhlasit s rozhodnutím ředitele krajského ředitelství, které bylo potvrzeno rozhodnutím stěžovatele, že svým jednáním žalobce porušil základní povinnosti příslušníka Policie České republiky, jak jsou výslovně definovány v § 45 zákona o služebním poměru. Lze zmínit především § 45 odst. 1 písm. b) zákona o služebním poměru, podle něhož je příslušník povinen „“, jakož i § 45 odst. 1 písm. i) zákona o služebním poměru, dle kterého je příslušník povinen „“. Použití veřejných prostředků (vybraných za uložené blokové pokuty od přestupců) v důsledku protiprávního jednání pro vlastní soukromé účely (navíc v rozsahu blížícím se hranici pro trestný čin zpronevěry – viz § 206 odst. 1 ve spojení s § 138 odst. 1 trestního zákoníku) je jedno z nejzávažnějších jednání, kterým je příslušník schopen ohrozit pověst Policie České republiky a důvěru v ni. Je smutným paradoxem, pokud příslušník policie, jehož základní povinností, jak důvodně uvádí stěžovatel, je podílet se na objasňování a postihu protiprávního jednání jiných osob, sám takto závažným způsobem porušuje zákon, a to ještě úmyslným přisvojením si jemu svěřených finančních prostředků, které vybral právě jakožto sankci (blokovou pokutu) za protiprávní jednání jiných osob. Je zřejmé, že autorita takového policisty v očích veřejnosti, resp. důvěra v něj musí být v podstatě nulová. Takové jednání rovněž signalizuje jeho ochotu dát přednost vlastním zájmům před důležitým zájmem služby ve smyslu § 201 odst. 1 zákona o služebním poměru. Aniž by Nejvyšší správní soud přehlížel žalobcovo tvrzení o jeho složité osobní finanční situaci, jakož i skutečnost, že přisvojenou částku po několika dnech vrátil (ovšem až poté, co byl jeho čin odhalen a bylo s ním zahájeno řízení o daném deliktu), je třeba říci, že podobného jednání se příslušník Policie České republiky jednoduše dopustit nesmí, takové jednání nakonec může (mimo jiné) nastolit otázku, zda policista, který se takto chová, neukládá blokové pokuty právě s cílem zajistit si finanční prostředky pro svou osobní potřebu. Touto úvahou Nejvyšší správní soud žalobci takové motivy nijak nepodsouvá, jen ilustruje, do jaké míry je dané jednání mající znaky přestupku, kterého se žalobce dopustil zcela zjevně v souvislosti s výkonem služby, schopné ohrozit pověst Policie České republiky, zpochybnit objektivitu jejích postupů a důvěru občanů v její počínání.

Vzhledem k uvedenému výkladu § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru jsou pak bezpředmětné argumenty žalobce uplatněné ve vyjádření ke kasační stížnosti, že pro uložení kázeňského trestu odnětí služební hodnosti by bylo třeba zkoumat existenci zavrženíhodné pohnutky apod.

Význam povinností stanovených v § 45 odst. 1 písm. b) a i) zákona o služebním poměru (a závažnost jejich porušení) ilustruje i to, že dané povinnosti jsou součástí služebního slibu dle § 17 odst. 3 zákona o služebním poměru, který zní: „.“ Pokud jde o význam služebního slibu, resp. dříve služební přísahy, odkazuje Nejvyšší správní soud rovněž na svou dosavadní judikaturu, např. na rozsudek ze dne 31. 8. 2005, čj. 1 As 23/2004-54. K závažnosti, jakou Nejvyšší správní soud přisuzoval krádeži policisty v obchodě dle § 50 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích (řádově v hodnotě stovek korun), byť za účinnosti dřívější právní úpravy, Nejvyšší správní soud odkazuje např. na své rozsudky ze dne 29. 4. 2009, čj. 6 Ads 25/2009–87, č. 1875/2009 Sb. NSS, nebo ze dne 7. 5. 2009, čj. 3 Ads 2/2007-114.

Nejvyšší správní soud tak považuje za nesprávný právní názor krajského soudu, že se stěžovatel ve svém rozhodnutí měl zabývat vedle splnění podmínek dle § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru také „“ či spíše kritérii pro určení druhu kázeňského trestu uvedenými v § 186 odst. 5 téhož zákona. Dlužno však dodat, že tyto úvahy krajského soudu navazovaly na nepřesné úvahy obsažené v rozhodnutí ředitele krajského ředitelství, který sice konstatoval, že se § 186 odst. 5 zákona o služebním poměru zabýval „ dictum“, nicméně je zvažoval, jakož i na rozhodnutí stěžovatele, který zopakoval, k čemu ředitel krajského ředitelství ve smyslu § 186 odst. 5 zákona o služebním poměru přihlédl, přičemž rozhodl „“ Touto nesprávnou cestou se vydaly i krajským soudem citované závěry člena senátu poradní komise policejního prezidenta JUDr. T. Jak již bylo vyloženo, nepřicházelo zde v úvahu správní uvážení, pouze zhodnocení, zda byl naplněn neurčitý právní pojem „“.

V souvislosti s již uvedeným tak jsou v daném případě nadbytečné otázky nastoleny zejména v řízení o žalobě, jako je např. služební hodnocení žalobce, podklady pro něj apod. Nejvyšší správní soud však na druhou stranu nesouhlasí s názorem stěžovatele o nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu. Tato „“ totiž vyplývá z vyloženého nesprávného právního názoru krajského soudu, v jehož rámci se krajský soud vypořádával především s otázkami, které byly rozhodné právě z tohoto pohledu. Nadto dílčí nedostatky rozsudku krajského soudu jsou nepodstatné s ohledem na důvody, pro které Nejvyšší správní soud napadený rozsudek ruší, a právní názor, kterým bude krajský soud v dalším řízení vázán. Krajský soud tak v dalším řízení bude jednání žalobce a rozhodnutí stěžovatele hodnotit především z hlediska naplnění podmínek pro uložení kázeňského trestu odnětí služební hodnosti dle § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru, to však neznamená, že by krajský soud neměl rozhodnutí stěžovatele posoudit z hlediska dalších žalobních námitek, které přicházejí v úvahu, např. otázky řádného vypořádání se s odvolacími námitkami žalobce apod. (...)