Vydání 5/2006

Námitky kasační stížnosti lze stručně charakterizovat takto:

Porušení služební přísahy nebo služební povinnosti zvlášť závažným způsobem jako důvod pro propuštění ze služebního poměru příslušníka Policie České republiky je podmíněno porušením služební povinnosti anebo jiné povinnosti stanovené právním předpisem, jež musí být prokázáno v řízení k tomu příslušném; sama služební přísaha žádné povinnosti příslušníku policie neukládá. Pokud se tak nestalo, je rozhodnutí o propuštění nezákonné.

Stěžovatel nepožil alkohol v době služby, neboť jeho služba (její výkon) (a služební cesta) skončila událostí, dopravní nehodou.

Stěžovatel nebyl povinen poskytovat orgánům šetřícím dopravní nehodu součinnost ve vztahu ke zjištění přítomnosti alkoholu v jeho krvi poté, co se okamžitě po nehodě podrobil dechové zkoušce, byť tato zkouška nebyla doložena.

O těchto přípustně uplatněných námitkách Nejvyšší správní soud uvážil takto; vycházel přitom ze skutkových okolností a právní situace v době, kdy vydala rozhodnutí žalovaná (září 2000).

Služební poměr příslušníka Policie České republiky je poměrem práva veřejného; jako takový je ovládán soustavou přísně vymezených povinností a práv příslušníků, založených začasté na zcela odlišných principech, než je tomu ve sféře pracovních vztahů soukromoprávních. Charakter tohoto vztahu podal Nejvyšší správní soud vyčerpávajícím způsobem ve svém rozhodnutí čj. 6 As 29/2003-97, v řízení, jehož byl stěžovatel účastníkem, a argumentace tam uvedená je mu tedy známa. Toto rozhodnutí bylo též publikováno pod č. 415/2004 Sb. NSS. Jedním ze zvláštních znaků tohoto vztahu je existence služební přísahy. Podle jejího textu (§ 6 odst. 2 zákona o služebním poměru) příslušník slibuje mimo jiné být čestným, statečným a ukázněným. Tento závazek na sebe vzal stěžovatel ze své vůle a trvá po dobu, dokud nepřestal být příslušníkem Policie České republiky, tedy samozřejmě při plnění služebních povinností, ale rovněž i mimo tuto dobu; vlastnosti cti, statečnosti a ukázněnosti jsou natolik spjaty s postavením příslušníka Policie České republiky, který vůči ostatním občanům je nadán významnými pravomocemi, že tyto požadavky na jeho chování, jednání a vystupování se uplatňují i mimo dobu služby (srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu publikované pod č. 231/2004 Sb. NSS). Svým chováním v době služby i mimo tuto dobu totiž příslušník Policie České republiky ovlivňuje pověst a věrohodnost policie jako instituce, ale rovněž vážnost každého jednotlivého policisty. Jednání a chování policisty, pokud je v rozporu se závazkem přísahy chovat se čestně, statečně a ukázněně, tak může nepochybně - s ohledem na panující názory morální a společenské - stavět Policii České republiky do nepříznivého světla. Evidentním smyslem tohoto závazku je vyvarovat se všeho, co by mohlo zmenšit důvěru a úctu, kterou postavení příslušníka Policie České republiky vyžaduje. O konstitutivním významu přísahy svědčí § 6 odst. 3 zákona o služebním poměru, jenž stanoví, že služební poměr končí dnem, kdy policista odmítne složit služební přísahu. Služební přísaha tedy obsahuje dobrovolně a vědomě převzatý závazek, jehož porušení může vést až k propuštění ze služebního poměru.

Důvod propuštění, který byl uplatněn vůči stěžovateli [§ 106 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru], předpokládá porušení služební přísahy zvlášť závažným způsobem, druhou skutkovou podstatou zde uvedenou je porušení služební povinnosti zvlášť závažným způsobem. Pro naplnění těchto podstat je nutno shledat buď porušení služební přísahy, nebo porušení služební povinnosti (případně jistě i obého), a to v intenzitě dosahující zvláštní závažnosti ("zvlášť závažným způsobem"). Porušení služební přísahy nebo služební povinnosti může být podle okolností kvalifikováno i jako kázeňský delikt, správní delikt, či dokonce trestný čin, nemusí tomu však tak být vždy a nutně. Pokud je pro jednání, v němž se spatřuje porušení služební přísahy či služební povinnosti, vedeno příslušné řízení, není jeho pravomocné ukončení předpokladem pro to, aby mohlo být konstatováno porušení služební přísahy či služební povinnosti; služební funkcionář rozhodující o propuštění musí rozhodnout na základě takového zjištění skutkového stavu věci, který nezavdává pochybnosti o skutkovém ději a podřadí jej pod právní důvod propuštění, přičemž musí zvlášť odůvodnit intenzitu, která je pro důvod propuštění podle zákona podstatná. Řízení o propuštění se tedy vede jako řízení samostatné, které není závislé na výsledku řízení kázeňských, správních či trestních. Tyto závěry sdílí soudy ve správním soudnictví již řadu let, byly příslušným způsobem publikovány (po vzniku Nejvyššího správního soudu srov. č. 112/2004 Sb. NSS, č. 201/2004 Sb. NSS). Propuštění ze služebního poměru není za těchto okolností porušením neviny, a to ani v případě, půjde-li o totéž jednání, o němž se vede trestní řízení; tento právní závěr byl rovněž podroben testu souladu s ústavním pořádkem, přičemž Ústavní soud jej shledal s ústavními principy zcela konformním (sp. zn. I. ÚS 529/03). V posuzované věci tedy pro řízení o propuštění ze služebního poměru nebylo určující, že řízení ve věcech kázeňských bylo v případě stěžovatele zastaveno, podezření ze spáchání trestného činu ublížení na zdraví bylo odloženo, řízení o přestupku podle § 30 odst. 1 písm. h) zákona ČNR č. 200/1990 Sb., o přestupcích, bylo zastaveno. Vedle obecného principu, že tato řízení nejsou vzájemně podmíněna, je však nutno zdůraznit, že jednání, které bylo podle rozhodnutí služebních funkcionářů příčinou propouštěcího aktu (bránění spolehlivému vyšetření okolností dopravní nehody a požití alkoholu v době služby), nebyla totožná s jednáními, o nichž se vedla výše uvedená řízení (řízení motorového vozidla po požití alkoholického nápoje, zavinění dopravní nehody). Vymezení jednání, která byla podřazena pod porušení služební přísahy a služební povinnosti, plynou ze třetího odstavce prvé strany odůvodnění rozhodnutí ze dne 8. 6. 2000 a dále ze třetí strany tohoto odůvodnění (odstavec ""). Těmito jednáními bylo chování stěžovatele na místě dopravní nehody, kdy neuposlechl jak pokynů policistů šetřících dopravní nehodu, tak nadřízených služebních funkcionářů k dechové zkoušce na alkohol, a dále požití alkoholu v době výkonu služby, čímž porušil služební povinnost stanovenou v čl. 3 odst. 1 písm. b) nařízení MV ČR č. 36/1999, kterým se upravují pravidla chování a zdravení v Policii ČR. Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že v odůvodnění rozhodnutí ze dne 8. 6. 2000 je v prvním odstavci uvedeno, že stěžovatel řídil služební vozidlo pod vlivem alkoholu, ovšem toto konstatování již nebylo v dalším textu odůvodnění vzato jako jednání, pro které byl stěžovatel propuštěn ze služebního poměru. Námitka stěžovatele směřující k podmíněnosti rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru pro porušení služební přísahy nebo služební povinnosti existencí jiného rozhodnutí, kterým je autoritativně rozhodnuto o určitém porušení právních povinností, tedy neobstojí; tento výklad ustanovení § 106 odst. 1 zákona o služebním poměru, jak byl podán stěžovatelem, nemá žádné opory ani na úrovni práva tzv. jednoduchého, ale nelze jej dovodit ani z ústavních principů.

Další stěžovatelova námitka míří na závěr krajského soudu ohledně konce doby služby a konce služební cesty dne 7. 5. 2000. Stěžovatel v kasační stížnosti uvádí, že dne 7. 5. 2000 vykonal služební cestu, přičemž tvrdí, že

Podle § 41 odst. 2 zákona o služebním poměru o rozvržení základní doby služby v týdnu rozhoduje příslušný služební funkcionář, stanoví též začátek a konec doby služby v jednotlivých dnech; doba nepřetržité služby může přitom činit nejvýše 24 hodin. Vyhláška č. 31/2000 Sb., o náhradách výdajů poskytovaných příslušníkům Policie ČR, stanovila, že služební cestou se rozumí doba, která počíná nástupem policisty na cestu za účelem plnění služebních povinností v jiném místě, než je jeho pravidelné pracoviště, a končí návratem policisty z této cesty [§ 2 písm. b)], podle § 3 citované vyhlášky služební funkcionář, který vysílá policistu na služební cestu, určí policistovi dobu a místo nástupu služební cesty, dobu a místo ukončení služební cesty, místo plnění služebních povinností, způsob dopravy na služební cestě, popřípadě další podrobnosti. V posuzované věci ze správních spisů plyne, že příslušný služební funkcionář stanovil dobu služby i služební cestu identicky, tedy určil, že doba služby a služební cesta počíná 7. 5. 2000 v Brně v 7.00 hodin a skončí předáním služebního vozidla řediteli Okresního ředitelství Policie ČR v Břeclavi v místě jeho bydliště v B. Služebními povinnostmi, které měl stěžovatel plnit, byla účast na oslavách v P. v Rakousku, a rovněž řízení služebního vozidla na trase B. - B. a B. - B.; podle § 28 odst. 1 písm. a) zákona o služebním poměru je policista povinen plnit svědomitě a řádně úkoly uložené mu zákony a dalšími obecně závaznými právními předpisy; plnit svědomitě a řádně úkoly uložené mu rozkazy a pokyny služebních funkcionářů a nadřízených, s nimiž byl řádně seznámen. Pro účely odpovědnosti za škodu definoval tehdejší výnos publikovaný pod č. 374/1992 Sb. jako výkon služby činnost vyplývající ze služebního poměru, jinou činnost vykonávanou na rozkaz služebního funkcionáře a činnost, která je předmětem služební cesty (§ 67 odst. 1).

Z uvedených právních předpisů plyne, že služební funkcionář byl oprávněn určit dobu služby tak, že byla identická se služební cestou - obecně je samozřejmě možné, že služební cesta je delší (anebo naopak kratší) než doba služby, služební povinnosti může policista plnit (tedy konat službu) v rámci základní doby služby anebo nad základní dobu služby v týdnu (tzv. přesčas). Jak uvedeno výše, stěžovatel zpochybňuje ukončení služební cesty a doby služby; z tehdy platného předpisu (citovaná vyhláška a zákon o služebním poměru) plyne, že služební cesta končí návratem policisty z této cesty (místo a čas určuje služební funkcionář), v projednávané věci tak měla skončit i doba služby. Služební cesta tedy nekončí jakýmkoli excesem ani přerušením, jež mělo například svůj původ v dohodě s nadřízeným služebním funkcionářem (v projednávané věci byla služební cesta nepochybně přerušena poté, co se stěžovatel dostavil na své pravidelné pracoviště v B. a setrval tam za účelem , neboť se jednalo o jinou činnost než činnost při výkonu služebních povinností nebo v přímé souvislosti s nimi). Výkon služebních povinností na služební cestě může být přerušen z rozličných důvodů (mimo jiné například pro osobní překážky), neznamená to však, že tím služební cesta nebo služební doba končí. Služební cesta končí návratem policisty z této cesty. Obecně je možno zdůraznit, že určitý právní stav, pokud tak nestanoví výslovně právní úprava, nekončí tím, že je přerušen (srov. úpravy , přerušení příčinné souvislosti, ). Stěžovatel na rozkaz svého nadřízeného plnil služební povinnosti v podobě účasti na oslavách v P. v Rakousku a poté řízením motorového vozidla na trase B. - B.; k ukončení plnění těchto služebních povinností v důsledku dopravní nehody však mohlo dojít až po skončení šetření na místě dopravní nehody, nehodou automaticky neskončila ani služební cesta, ani služební doba. Služební funkcionář ukončil služební cestu a služební dobu stěžovateli po 21.00 hod. dne 7. 5. 2000, po návratu stěžovatele na místo dopravní nehody ze zdravotnického zařízení, kde mu byla odebrána krev na zkoušku přítomnosti alkoholu.

Nařízení MV ČR 4. 36/1999 zakazuje policistovi požívání alkoholických nápojů v objektech a na pracovištích policie, ve výkonu služby a před nástupem do služby. Policista je povinen podrobit se před nástupem služby a ve výkonu služby na výzvu vyšetření ke zjištění, zda není ovlivněn alkoholickým nápojem (čl. 3 odst. 1 a 2). Předpisy o služebním poměru užívají výraz "výkon služby" (mimo již výše podanou definici v § 67 výnosu č. 374/1992 Sb. pro účely odpovědnosti za škodu) v širokém významu. Nejvyšší správní soud zde chápe výkon služby v rozsahu této definice § 67 citovaného výnosu (tedy musí se jednat o činnost vyplývající ze služebního poměru, činnost vykonávanou na rozkaz služebního funkcionáře anebo činnost, která byla předmětem služební cesty); nelze přitom odhlédnout ani od úkonů bezprostředně s výkonem služby souvisejících. V projednávané věci bylo výkonem služby jednak účastnit se oslav v P., jednak řídit služební automobil na vymezených trasách a ve vymezené době, a to až do skončení vyšetřování dopravní nehody na místě, kde se tato nehoda stala.

Z výše citovaných předpisů plyne, že stěžovatel požil alkohol ve výkonu služby nepochybně; stalo se tak již při výkonu služby v P.: čtyři osoby nezávisle na sobě potvrzují, že jim tuto skutečnost sdělil sám stěžovatel, a to pplk. R., pplk. S., MUDr. B. a J. P. z TV N. - na tom nemůže nic změnit ani stěžovatelovo posléze učiněné tvrzení v podání vysvětlení dne 18. 5. 2000, že v průběhu celého dne žádný alkohol nepil, jde evidentně o tvrzení nevěrohodné; ve prospěch stěžovatele v tomto ohledu nebylo možno užít ani vyjádření ostatních účastníků služební cesty, neboť ani jeden z nich netvrdí, že by stěžovatel v průběhu oslav nic nepil, pouze uvedli, že na oslavě se podávalo pivo a víno, a že neviděli, že by stěžovatel požíval alkohol (kpt. H. - č. l. 40 správního spisu, npor. H. - č. l. 41, npor. S. - č. l. 43). Poněvadž doba služby byla stěžovateli ukončena až po 21.00 hodině dne 7. 5. 2000, požil další alkohol nesporně v této době služby, učinil-li tak mezi 19.45 - 20.00 hodin, jak tvrdí. Učinil tak na místě dopravní nehody, , již 55 minut poté, co se nehoda se smrtelným následkem udála, poté, co byl opakovaně vyzýván k dechové zkoušce na alkohol, při vědomí, že jak vyšetřující policisté, tak jeho nadřízení mají pochybnosti o tom, že alkohol nepožil již dříve a údajná prvá dechová zkouška je neprokazatelná.

Pro závěr, zda stěžovatel porušil služební povinnost stanovenou citovaným nařízením, proto bylo určující, zda požil alkohol ve výkonu služby, což bylo prokázáno (k požití alkoholu došlo toho dne dokonce dvakrát), přičemž rozhodující bylo, zda tak učinil ve výkonu služby, navíc tak učinil ve služební době. Právní závěr učiněný v této otázce krajským soudem shledává proto Nejvyšší správní soud přiléhavým.

Z hlediska širších souvislostí posuzované věci, zejména srovnávacího pohledu požadavků kladených na služební poměr policisty a soukromoprávní pracovní poměr, poukazuje Nejvyšší správní soud na rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 1755/2002 (publ. Sb. NS 2003, 10:457), jenž vyslovil, že pokud se zaměstnanec se zaměstnavatelem dohodne, že zaměstnanec bude svěřené služební vozidlo po skončení pracovní doby ukládat ve svém bydlišti, je i odvoz vozidla do bydliště zaměstnance v přímé souvislosti s plněním pracovních úkolů; svěřené vozidlo se stává z pohledu ustanovení § 135 odst. 3 písm. d) zákoníku práce (zakazující požívat alkoholické nápoje na pracovištích) pracovištěm zaměstnance. Ani z hlediska tohoto srovnávacího pohledu se nejeví výklad krajského soudu a žalované, který zde stvrzuje i Nejvyšší správní soud, nepřiměřeně přísným.

K námitce vztahující se k výkladu tehdy platné a účinné vyhlášky č. 99/1989 Sb., o pravidlech provozu na pozemních komunikacích, lze uvést: ustanovení § 38 odst. 1 písm. b) citované vyhlášky ukládalo řidiči, který měl účast na dopravní nehodě, povinnost zdržet se požití alkoholu po nehodě po dobu, do kdy by to bylo na újmu zjištění, zda před jízdou nebo během jízdy požil alkoholický nápoj. Představa stěžovatele, že bude zcela na subjektivním posouzení řidiče, který měl účast na nehodě, do kdy se má zdržet požívání alkoholu na místě dopravní nehody se smrtelným následkem, je mylná. Tato povinnost mohla pominout až v okamžiku, kdy by bylo zcela najisto postaveno, že požití alkoholu před jízdou nebo během jízdy je vyřešeno (vyloučeno); to ovšem nemohlo nastat v důsledku úkonu prvého policisty, který se dostavil na místo dopravní nehody a údajnou prvou dechovou zkoušku nemohl nijak prokázat, zvláště pak s přihlédnutím k tomu, že již za 25 minut po nehodě (v cca 19.15 hodin) byl policistou k tomu příslušným šetřícím tuto dopravní nehodu vyzván k dechové zkoušce, kterou opakovaně odmítl; nemohl mít tedy za to, že zjištění, zda požil před jízdou alkohol, bylo relevantně učiněno a ukončeno, přesto alkohol podle svého tvrzení požil, a to po těchto dalších výzvách svých nadřízených, okolo 19.45 hod. Právní názor krajského soudu v rozsudku předestřený, že totiž stěžovatel citované ustanovení porušil, považuje Nejvyšší správní soud za zcela správný.

Stěžovatel byl podle názoru Nejvyššího správního soudu povinen vyhovět výzvám svých nadřízených i policistů šetřících dopravní nehodu i poté, co byla údajně provedena prvá dechová zkouška na alkohol ihned po dopravní nehodě prvým policistou, který se na místo nehody dostavil. Jednak zde opravdu není ustanovení právních předpisů, které by účastníku dopravní nehody výslovně zaručovalo, že bude provedena pouze jedna dechová zkouška; taková zkouška může být ovlivněna způsobem, jakým byla provedena (správní spisy svědčí o tom, že stěžovatel se snažil i dechovou zkoušku, kterou podstoupil nakonec po řadě výzev po 20.00 hodině, ovlivnit způsobem "foukání"), nelze odhlédnout od charakteru dopravní nehody (následek smrti chodkyně), tedy stěžovateli při jeho postavení muselo být zřejmé, že zde bude příslušnost určitých útvarů Policie ČR takovou nehodu šetřit na místě, jednak byl pro posuzovanou věc zcela určující fakt, že účastníkem nehody byl vysoký funkcionář Policie České republiky, vůči němuž měli svá řádná oprávnění jeho nadřízení (povinnost plnit rozkazy nadřízených je jedna ze základních povinností příslušníka Policie České republiky). Za situace, kdy údajná prvá dechová zkouška nebyla nijak doložena, policista šetřící dopravní nehodu pojal podezření na požití alkoholu stěžovatelem před jízdou, stěžovatel utíkal ze služebního vozidla, v němž byl vyzýván k dechové zkoušce, tuto zkoušku opakovaně odmítal, a to i na výzvu svých nadřízených, na místě různě lamentoval ve vztahu k ohrožení jeho služebního poměru, neoznámil nikomu, že na místě nehody požíval v podstatě těsně před druhou dechovou zkouškou alkohol přivezený manželkou, ačkoliv jako odborník věděl, že by tento fakt měl značný vliv na šetření alkoholu v jeho organismu, nelze toto chování hodnotit jinak než jako nečestné, nestatečné a neukázněné, a to i s přihlédnutím k psychickému rozrušení jako následku dopravní nehody, které jistě mohlo být značné.