Vydání 2/2024

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2023, čj. 2 As 244/2023-42)

Rozhodnutím žalovaného ze dne 26. 4. 2021 bylo zamítnuto odvolání žalobkyně proti rozhodnutí rektora Univerzity Karlovy (dále jen „univerzita“) – osvědčení ze dne 19. 1. 2021. Tím univerzita žalobkyni uznala diplom Univerzity Karla Marxe v Lipsku ze dne 2. 7. 1981 a potvrdila jeho rovnocennost s vysokoškolským diplomem vydaným v České republice veřejnou vysokou školou pro studium v navazujícím magisterském studijním programu v oblasti vzdělávání . Současně jí uznala vzdělání v oboru získané studiem na téže univerzitě a potvrdila jeho rovnocennost s vysokoškolským vzděláním získaným v České republice na veřejné vysoké škole absolvováním studia v daném studijním programu. Univerzita uvedla, že žalobkyně může užívat zahraniční titul , ale nikoliv akademické tituly udělované podle vysokoškolského zákona. Současně konstatovala, že se nejednalo o správní řízení podle zákona č. 18/2004 Sb., o uznávání odborné kvalifikace a jiné způsobilosti státních příslušníků členských států Evropské unie a některých příslušníků jiných států a o změně některých zákonů (zákon o uznávání odborné kvalifikace).

Žalobkyně proti tomuto rozhodnutí brojila žalobou. Namítala, že univerzita nevyčerpala celý předmět řízení, neboť požadovala uznání studijního programu ; pokud správní orgán chtěl vyhovět žádosti toliko z části, měl současně s osvědčením vydat i odůvodněné negativní rozhodnutí o zamítnutí části žádosti. Žalobkyně brojila též proti tomu, že nedostala možnost vyjádřit se k podkladům před vydáním rozhodnutí podle § 36 odst. 3 správního řádu. Dále tvrdila, že jí mělo být vzdělání uznáno tak, jak požadovala, neboť Úmluva o uznávání kvalifikací týkajících se vysokoškolského vzdělávání v evropském regionu (č. 60/2000 Sb. m. s.; dále jen „Lisabonská úmluva”), užívá jako referenční kritérium při uznávání zahraničního vzdělání srovnání studijních programů, nikoliv oblastí vzdělávání. Z předložených dokladů bylo zjevné, že studium žalobkyně bylo zaměřeno na učitelství; plynulo z nich, že na základě absolvovaných zkoušek a praxe je oprávněna učit. Akcentovala, že rozhodující je obsah studijního oboru a jeho zaměření, nikoliv znění diplomu. Neměl jí být uznán studijní program , ale .

Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 20. 6. 2023, čj. 3 A 59/2021-48, žalobu zamítl. Konstatoval, že při zjišťování oblasti vzdělávání, která je v případě žalobkyně , vycházel z jí předložených dokladů. Na základě nich posuzoval, pod kterou oblast vzdělávání lze podřadit požadovanou nostrifikaci . Naznal přitom, že z výčtu oblastí vzdělávání uvedených v příloze č. 3 vysokoškolského zákona ve spojení s částí třináctou přílohy č. 3 k nařízení vlády č. 275/2016 Sb., o oblastech vzdělávání ve vysokém školství, je zřejmé, že spadá pod oblast vzdělávání ; to je také uvedeno v napadeném osvědčení. Městský soud se proto ztotožnil se žalovaným, že univerzita řádně osvědčila rovnocennost zahraničního vzdělání žalobkyně s tím tuzemským, a to jak ohledně stupně (magisterský studijní program), tak také odpovídající oblasti vzdělávání uskutečňované v České republice. Městský soud nedospěl k závěru, že by univerzita svým postupem porušila čl. VI.1 Lisabonské úmluvy. K námitce existence podstatných rozdílů srovnávaných kvalifikací uvedl, že je z ničeho neshledal a žalobkyně je ani blíže nespecifikovala.

Dále městský soud vyslovil, že z právní úpravy nevyplývá povinnost žalovaného hledat k uznanému vzdělání obsahově podobné studijní programy, neboť za se považují jednotlivé oblasti vzdělávání; tento požadavek přitom neukládá ani Lisabonská úmluva, neboť studijní program je toliko součástí studia. Rozhodující je proto oblast vzdělávání, kterou žalovaný příhodně dovodil. Žalobkyně ostatně ani netvrdila, že se univerzita zabývala neadekvátním studijním programem. K její námitce, že nepožadovala uznání germanistiky, nýbrž učitelství německého a anglického jazyka, městský soud uvedl, že oblast vzdělávání jí byla osvědčením uznána; obor germanistika pak vyplynul z překladů vysvědčení. Žalovaný nikdy netvrdil, že titul je názvem studijního oboru nebo programu. Městský soud též podotknul, že žalobkyně nevysvětlila, co konkrétního ji vede k doplnění dřívější nostrifikace z roku 1983, kdy jí byl uznán obor . Nepředložila jiné podklady než ty, z nichž vyplývá její studium germanistiky; pokud nyní nesouhlasí s jejich obsahem, měla by vysvětlit, proč u Univerzity Karla Marxe nebrojila proti obsahu vystudovaného oboru.

Žalobkyně se dle městského soudu svou žádostí o uznání učitelství německého a anglického jazyka domáhala uznání tzv. odborné kvalifikace. Univerzita je ovšem oprávněna toliko nostrifikovat vysokoškolské kvalifikace; jestliže tedy neakceptovala požadavek žalobkyně, nepostupovala v rozporu s Lisabonskou úmluvou ani vysokoškolským zákonem. Nadto žalobkyni v závěru osvědčení informovala o tom, že uznání odborných kvalifikací se provádí podle zákona o uznávání odborné kvalifikace. V opačném případě by univerzita překročila svou věcnou příslušnost, která náleží jinému orgánu.

Městský soud se neztotožnil ani s tvrzením žalobkyně, že žalovaný nevyčerpal předmět řízení, neboť o žádosti bylo univerzitou rozhodnuto v plném rozsahu. Žalobkyně sice tvrdila, že univerzitu k jinému postupu zavázal žalovaný již svými předchozími rozhodnutími ze dnů 4. 5. 2020 a 20. 11. 2020, ovšem tuto námitku městský soud shledal nekonkrétní. Stejně tak žalobkyni vytknul, že nespecifikovala, co konkrétního měla univerzita v negativním rozhodnutí (částečně zamítajícím její žádost) rozhodnout.

K namítanému porušení § 36 odst. 3 správního řádu městský soud zdůraznil, že podklady pro vydání rozhodnutí do správního spisu poskytla toliko sama žalobkyně, univerzita ani žalovaný žádné dokumenty neobstarali. Správní orgány žalobkyni v maximální možné míře vyhověly, ostatně na základě doložených podkladů dle městského soudu nemohly rozhodnout jinak. I kdyby žalobkyni vyzvaly k možnosti vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, na věci by to nic nezměnilo, neboť ve správním spise jsou pouze listiny, u nichž lze důvodně předpokládat, že žalobkyni byly známy. Městský soud proto uzavřel, že tímto postupem správních orgánů nebylo zasaženo do práv žalobkyně, neboť její žádosti bylo plně vyhověno.

Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. Zdůraznila, že se jednalo o řízení zahajované na žádost; právě jí je určen předmět řízení, čímž je správní orgán vázán. Požadovala uznání studijního programu . Takto formulovaný předmět řízení ovšem nebyl vyčerpán, neboť jí byl uznán obor (nikoliv studijní program) . Stěžovatelka poukázala na to, že univerzitu zavázal k povinnosti vyčerpat předmět řízení již žalovaný rozhodnutím ze dne 20. 11. 2020, v němž jí uložil, aby porovnala stěžovatelčino zahraniční vysokoškolské vzdělání s obdobným studijním programem uskutečňovaným univerzitou, a zároveň uvedl, že před vydáním rozhodnutí je třeba dát stěžovatelce možnost vyjádřit se k podkladům ve smyslu § 36 odst. 3 správního řádu, pakliže nebude žádosti vyhověno. Stěžovatelka se dovolávala též dřívějšího rozsudku městského soudu ze dne 11. 3. 2020, čj. 14 A 174/2018-38, v němž přikázal žalovanému rozhodnout o (ne)uznání studijního programu učitelství anglického a německého jazyka. V napadeném rozsudku se však městský soud od tohoto svého názoru odklonil a dovodil, že uznání oblasti a oboru vzdělání je dostatečné. Žádost stěžovatelky ale jednoznačně směřovala k uznání studijního programu učitelství anglického a německého jazyka, o čemž rozhodnuto nebylo. Uznání oboru germanistika a oblasti vzdělávání učitelství není totéž. Stěžovatelka rozporovala, že by příslušná žalobní námitka byla nekonkrétní, neboť od počátku jasně tvrdila, co požadovala uznat a že to je v rozporu s tím, co jí nakonec bylo uznáno. Pokud univerzita chtěla její žádosti vyhovět jen částečně, měla současně s osvědčením vydat i řádně odůvodněné negativní rozhodnutí o zamítnutí části žádosti. Z toho, že žádosti nebylo v plném rozsahu vyhověno, pak plyne procesní pochybení univerzity spočívající v tom, že stěžovatelce nedala možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí. Nerespektování § 36 odst. 3 správního řádu je přitom absolutní vadou řízení, která je i sama o sobě vždy důvodem pro zrušení rozhodnutí. Pokud správní orgán hodlal uznat stěžovatelčino vzdělání jinak, než jak to ona sama požadovala v žádosti, měl ji o tom informovat nebo to mělo alespoň plynout ze spisu, jinak je rozhodnutí překvapivé. Právě proto bylo nutné vydat výzvu dle § 36 odst. 3 správního řádu, k čemuž ovšem nedošlo. Nadto stěžovatelka dodala, že ani případné doplnění chybějícího odůvodnění osvědčení žalovaným by nemohlo překlenout nevyčerpání předmětu řízení, neboť si nelze představit osvědčení, k němuž bude nutné přikládat další rozhodnutí obsahující „dovysvětlení“.

Stěžovatelka akcentovala, že dle čl. VI.1 Lisabonské úmluvy má být v pochybnostech rozhodnuto ve prospěch uznání vysokoškolské kvalifikace, přičemž opačný postup je odůvodněn pouze podstatným rozdílem srovnávaných kvalifikací. Zdůraznila, že Lisabonská úmluva pojednává o studijních programech a jejich srovnávání (nikoliv oblastech vzdělávání). Dle vysokoškolského zákona uskutečňují vysoké školy studijní programy. Kompetenční norma ve vztahu k uznávání zahraničního vzdělávání uvádí, že k uznání je příslušná vysoká škola uskutečňující obsahově obdobný studijní program; podkladem pro uznání je doklad vydaný zahraniční vysokou školou a doplňující informace o tom, že studijní program uskutečňovala instituce oprávněná poskytovat srovnatelné vysokoškolské vzdělání. Vzdělání pak nelze uznat, pokud jsou studijní programy (absolvovaný zahraniční a žádaný domácí) v podstatných rysech odlišné. Dle stěžovatelky proto bylo nesprávné, pokud jí byla uznána . Jedná se o specifický výraz, který vysokoškolský zákon dříve vůbec neznal a nyní se užívá zejména ve vztahu k tzv. institucionální akreditaci; jde tedy spíše o administrativní kategorii. Stěžovatelka poukázala na to, že vzdělání se získává studiem studijního programu. Ostatně oblast vzdělávání není ani součástí vysokoškolského diplomu. Tvrdila proto, že z vysokoškolského zákona jasně plyne, že „to“, co se uznává a srovnává, jsou studijní programy, nikoliv oblasti vzdělávání.

Dále stěžovatelka nesouhlasila ani s uznáním oboru germanistika, neboť neměl být hodnocen jen název studijního programu, ale i jeho obsah. Srovnávat se má studijní program na zahraniční vysoké škole s nabídkou studijních programů na české vysoké škole. V samotném názvu programu mohlo dojít k významovému posunu, neboť od jeho absolvování uplynulo více než 40 let. K žádnému porovnání studijních programů ovšem nedošlo. Není ani úlohou soudu něco takového provádět, neboť prvně musí toto srovnání učinit univerzita. Stěžovatelka zdůraznila, že titul (Diplomovaná germanistka) je akademickým titulem, nikoliv názvem studijního oboru či programu v dnešním pojetí. V dané době jej dostávali všichni, kdo vystudovali učitelství, germánskou lingvistiku, tlumočnictví či překladatelství němčiny. Žádné další rozlišení titul neobsahoval, což lze ostatně přirovnat k dnešní době, kdy samotný titul zpravidla nevypovídá o vystudovaném oboru, tím méně o jeho obsahu. Rozhodující je proto obsah daného oboru a jeho zaměření. Stěžovatelka reflektovala, že předměty řízení dle zákona o uznávání odborné kvalifikace a dle vysokoškolského zákona jsou odlišné – v prvním případě jde o uznání kvalifikace pro regulované povolání, v druhém o uznání vysokoškolského vzdělání jako takového. Zahájila druhé řízení a na něm trvá. Teprve poté, co bude správně ukončeno, hodlá dosáhnout také uznání odborné kvalifikace (má totiž obavu, že jí kvalifikace nebude uznána s podpůrným odkazem na výsledek řízení o uznání vzdělání). Tento postup je plně na její úvaze a nemůže jí být kladen k tíži.

Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že napadený rozsudek považuje za správný. Stěžovatelka dle něj neuvedla žádné argumenty nad rámec žaloby. Žalovaný připustil, že kulturní a právní odlišnosti cizozemských vzdělávacích systémů mají za následek zejména různost v označení studijních programů či samotných předmětů. Správní orgán proto musí při uznávání zahraničního vzdělání přihlížet především k obsahové (věcné) stránce studia. Není tudíž zcela určující, jak žadatel pojmenoval svou žádost. Pokud by bylo nominální označení studijního programu, vedlo by to ke globálnímu zamítání žádostí, což by bylo v rozporu s Lisabonskou úmluvou i vysokoškolským zákonem. Dle žalovaného je předmět žádosti určen především obsahem absolvované oblasti vzdělávání či studijního programu. Samotná intence žadatele by mohla být tehdy, pokud obsah vystudovaného vzdělávacího programu odpovídá obsahu více studijních programů v České republice. Taková situace bude ovšem s ohledem na principy tvorby vzdělávacích programů zcela výjimečná. Žalovaný zdůraznil, že neexistuje veřejné subjektivní právo, aby bylo rozhodnuto o přesném označení studijního programu. Správní orgány musejí činit interpretaci žádosti s ohledem na její obsah, který je po důkazní stránce určen zejména předloženými doklady o vzdělání. Námitku nevyčerpání předmětu řízení považoval žalovaný za lichou, neboť žádosti o uznání zahraničního vzdělání (kvalifikace) bylo v plném rozsahu vyhověno. Stěžovatelčina argumentace měla dle žalovaného původ v nepochopení rozdílu mezi termíny a . O odborné kvalifikaci v oboru se v řízení vůbec nerozhodovalo, tudíž nebylo možné ani vydat rozhodnutí o zamítnutí části žádosti. Tato problematika se řeší v řízení podle zákona o uznávání odborné kvalifikace (týkajícího se osob, které hodlají na území České republiky vykonávat některá z povolání upravených zvláštním zákonem stanovícím pro jejich výkon specifické podmínky). Žalovaný měl za to, že stěžovatelka od řízení dle vysokoškolského zákona mylně očekávala rozhodnutí mající parametry výsledku řízení podle zákona o uznávání odborné kvalifikace.

Dále žalovaný nesouhlasil ani s tvrzením stěžovatelky, že oblast vzdělávání je pouhou administrativní kategorií, která nemá oporu v právních předpisech. Zdůraznil, že univerzita musí vycházet z obsahu zahraničních dokladů o předmětném vysokoškolském vzdělání. Stěžovatelka v zahraničí nepochybně absolvovala obor se zaměřením na germanistiku, a proto je v osvědčení uvedena ; celé uznání je ovšem pro oblast , takže stěžovatelka dosáhla maxima možného. Univerzita dle žalovaného nepochybila, pokud rozhodla o uznání diplomu a o jeho rovnocennosti k diplomu vydanému v oblasti vzdělávání učitelství. Naznala totiž, že tehdejší zahraniční studium stěžovatelky mělo i pedagogické prvky, na jejichž základě jí uznala magisterské vzdělání pro oblast . Uvedení konkrétního textu studijního oboru na osvědčení o magisterském studiu (v daném případě ) se nelze v této věci domoci. Pokud stěžovatelka potřebuje posoudit i svou odbornou způsobilost pro účely výkonu regulovaného povolání učitele na některé škole na území České republiky, musí si podat žádost podle jiného zákona.

Žalovaný byl taktéž přesvědčen, že správní orgány nepochybily, pokud stěžovatelce nezaslaly výzvu dle § 36 odst. 3 správního řádu. Jelikož odvolací orgán neobstarával žádné nové podklady a univerzita žádosti stěžovatelky vyhověla, nebylo povinností správních orgánů vyzývat ji k seznámení se s podklady rozhodnutí. Ty totiž neshromáždily podklady, které by nebyly stěžovatelce známy; žádostí se nadto zabývaly opakovaně. Pokud jde o námitku, že prvoinstanční rozhodnutí neobsahuje podrobné odůvodnění, žalovaný uznal, že by v dané věci bylo vhodné, ovšem absence odůvodnění nemůže zapříčinit nezákonnost osvědčení, jelikož se nejedná o jeho povinnou náležitost.

Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.