Vydání 7/2020

[17] Jádro stěžovatelovy argumentace leží v přesvědčení, že byl zcela oprávněn se již při zahájení studia rozhodnout pro studium delší než právními předpisy předpokládané, včetně jeho prodloužení více než o jeden rok a že měl právo již při zahájení studia znát výši případných poplatků za takto prodloužené studium. Stěžovatel s žalovaným a krajským soudem nesouhlasí v názoru o regulační funkci poplatku za studium. Shledává jeho smysl v úhradovosti, tedy ve vazbě na náklady, které s takovým studiem veřejným vysokým školám vznikají. Jeho regulační povahu připouští maximálně jako sekundární.

[18] Argumentaci stěžovatele nelze přisvědčit. Vysoké školy jako nejvyšší článek vzdělávací soustavy umožňují v souladu s demokratickými principy přístup k vysokoškolskému vzdělání, získání odpovídající profesní kvalifikace a přípravu pro výzkumnou práci a další náročné odborné činnosti a přípravu mladých lidí pro život ve společnosti (§ 1 písm. b) a d) zákona o vysokých školách). Stanovení výše jednotlivých poplatků spojených se studiem náleží do samosprávné působnosti veřejné vysoké školy [§ 6 odst. 1 písm. m)]. Podle § 17 odst. 2 písm. f) je vnitřním předpisem veřejné vysoké školy mimo jiné statut, který obsahuje též ustanovení o poplatcích spojených se studiem. Poplatky za studium u veřejných vysokých škol představují poplatky za úkony spojené s přijímacím řízením (§ 58 odst. 1) poplatky za delší studium (odst. 3), poplatky za studium v cizím jazyce (odst. 4) a do 1. 9. 2016 - účinnosti novely zákona o vysokých školách provedené zákonem č. 137/2016 Sb. - rovněž poplatky za tzv. další studium. Poplatky spojené se studiem jsou součástí příjmů rozpočtu veřejné vysoké školy [§ 18 odst. 2 písm. d)] a jsou příjmem stipendijního fondu, s výjimkou poplatků za studium v cizím jazyce (§ 18 odst. 7 a § 58 odst. 6).

[19] Součástí každého studijního programu je standardní doba studia při průměrné studijní zátěži vyjádřená v akademických rocích [§ 44 odst. 2 písm. e)]. Standardní doba bakalářského studijního programu činí 3-4 roky, zpravidla navazujícího magisterského studia pak 1-3 roky (§ 45 odst. 2).

[20] Studuje-li student ve studijním programu déle, než je standardní doba studia zvětšená o jeden rok v bakalářském nebo magisterském studijním programu, stanoví mu veřejná vysoká škola poplatek za studium, který činí za každých dalších započatých šest měsíců studia nejméně jedenapůlnásobek základu; do doby studia se započtou též doby všech předchozích studií v bakalářských a magisterských studijních programech, které byly ukončeny jinak než řádně podle § 45 odst. 3 nebo § 46 odst. 3, nejde-li o předchozí studium, po jehož ukončení student řádně ukončil studijní program stejného typu. Období, ve kterém student studoval v takovýchto studijních programech, nebo v takovýchto studijních programech a v aktuálním studijním programu souběžně, se do doby studia započítávají pouze jednou. Od celkové doby studia vypočtené podle tohoto odstavce se však nejdříve odečte uznaná doba rodičovství (§ 58 odst. 3).

[21] Nejvyšší správní soud konstatoval v rozsudku ze dne 29. 8. 2013, čj. 7 As 182/2012-58, že „[č]“ (zvýraznění přidáno).

[22] Nejvyšší správní soud neshledal v projednávané věci žádný důvod odchýlit se od citovaného přístupu k funkci poplatků za studium na veřejných vysokých školách. Nadále je přesvědčen, že primárním účelem poplatku za delší studium je modifikovat podmínky, za nichž lze zahájené studium dokončit v případě, že netrvá po dobu předpokládanou konkrétním studijním programem a tedy zpravidla obvyklou pro řádné dokončení studia. Tomu svědčí i fakt, že příjmy z tohoto druhu poplatku striktně míří do stipendijního fondu a tedy mimo jakoukoli formu financováním výuky na vysoké škole (což by mohlo svědčit jeho úhradové funkci – tedy pojetí, kdy si takový student byť zprostředkovaně připlácí na dokončení vlastního studia). Je zcela na místě, pokud jsou vzhledem ke značným veřejným prostředkům směřujícím do veřejného vysokého školství formulovány rovněž požadavky na to, aby takové studium probíhalo v přiměřeném čase směrem k maximální efektivitě. Ta sice nutně nemusí být spojena s absolvováním studia v co nejkratším čase, důsledkem opačného trendu by však nepochybně bylo nebezpečí neúčelně vynakládaných dalších veřejných prostředků k zajištění takového studia (k tomu např. Kudrová, V. Poplatky za studium na veřejných vysokých školách – úvahy o roli dnešní i budoucí 2012, č. 7, s. 422). Nelze tedy vejít na názor stěžovatele, který aspekt délky předpokládaného studia na veřejné vysoké škole klade výlučně do dispozice studenta s jediným limitem v podobě případně stanovené maximální délky studia. Takový postup studenta sice není v rozporu s právními předpisy, je však třeba v takovém případě počítat též s následkem v podobě poplatkové povinnosti za delší studium.

[23] O úhradovosti poplatku nesvědčí ani to, že spodní hranice jeho výše je dle § 58 odst. 3 zákona o vysokých školách navázána na základ definovaný v § 58 odst. 2 téhož zákona jako 5 % z průměrné částky připadající na jednoho studenta z celkových neinvestičních výdajů poskytnutých ministerstvem ze státního rozpočtu veřejným vysokým školám v kalendářním roce. Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že se jedná „pouze“ o kritérium pro stanovení výše poplatku, resp. její spodní hranici. Jeho smyslem je vyjádřit, že při studiu oborů pro veřejné prostředky nákladnějších lze předpokládat, že i výše poplatků za jejich delší studium bude vyšší. Nic to však nemění na tom, že příjem z těchto poplatků neslouží k přímému financování prodlouženého studia, ale má směrem ke studentovi motivační a regulační účel a potenciál tlaku na dokončení studia v předpokládaném termínu. Nedůvodné jsou tedy úvahy stěžovatele, že obor jeho studia nevyžaduje zvláštního technického zajištění a je možné teoreticky v něm vzdělávat neomezené množství studentů, protože účel poplatku za delší studium a tím spíše jeho časová účinnost bezprostředně s tímto kritériem nesouvisí.

[24] K úvahám, že by mohla být výše poplatku konstruována koeficientem k proměnlivému základu, aby tak byla předvídatelnější v čase, je nutno konstatovat, že platná právní úprava takovému řešení nesvědčí. Ve shodě s názorem krajského soudu je třeba znovu zdůraznit, že stanovení konkrétní výše poplatku je svěřeno samosprávné působnosti veřejné vysoké školy, se zákonnými kritérii ve vztahu k jeho spodní hranici. Na okraj lze jen poznamenat, že ani stěžovatelem předkládané řešení by nebylo prosto úskalí. Nejenže by zcela neodstranilo stěžovatelem vytýkanou nepředvídatelnost výše poplatku v čase, ale rovněž by nezohledňovalo další proměnlivý faktor, a sice množství studentů z celkového počtu, kteří se pro delší studium i za ztížených podmínek nakonec rozhodnou. To má nepochybně vliv na skladbu „studentstva“ konkrétního oboru v konkrétním čase. Netřeba zdůrazňovat, že na podobu výuky oboru má klíčový vliv též to, kolik studentů je ke studiu přijímáno či jaké množství se nachází ve fázi před absolutoriem. I v těchto ohledech nabývá na významu regulační a motivační funkce poplatku za delší studium, jako poplatku nikoli obligatorního, ale nastupujícího až za splnění zákonných podmínek k zajištění efektivního studia na vysoké škole z pozice studenta, ale i efektivního vynakládání veřejných prostředků na takové studium.

[25] Pokud stěžovatel uvažuje o porušení principu předvídatelnosti či právní jistoty v souvislosti s v mezidobí zvýšenou částkou poplatku, je třeba uvažovat, co má být vlastně v této situaci předvídatelným stavem. Především v souzené věci nevyplynulo, že by výše poplatku byla diskriminační k ostatním studentům ve srovnatelné situaci, že by byl někomu vyměřen poplatek za delší studium v jiné výši. Předvídatelným stavem pak není podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu předem daný přehled o finanční náročnosti studia pro konkrétního studenta, ale skutečnost, že veřejné vysoké školy poskytují v České republice vysokoškolské vzdělání v principu bezplatně, bez zavedení školného, pokud je studium řádně ukončeno za zákonem stanovených podmínek. Stěžovatel měl v počátku studia nepochybně informaci o předpokládané délce studia v konkrétním studijním programu. Rovněž byla v době zahájení studia účinnou právní úprava povinnosti k úhradě poplatku za delší studium, pokud doba studia přesáhne standardní dobu prodlouženou o jeden kalendářní rok. Věděl, že mu povinnost k poplatku může v budoucnu vzniknout. Poplatek za delší studium není součástí předpokládaných nákladů studenta na budoucí studium. Za předpokladu řádného studia v řádných termínech stanovených studijním programem k aktivaci této povinnosti vůbec nedochází. Z ničeho tedy neplyne, že by případná poplatková povinnost nutně musela vycházet z poměrů, které byly dány v době zahájení studia.

[26] Obecně nelze stěžovateli vytýkat přístup, podle kterého se měl již na počátku studia rozhodnout, že bude studovat déle než standardní dobu studia. Takový přístup není protiprávní. Neznamená to však, že by současně měl mít již na jeho počátku jistotu o výši poplatků za delší studium. Překročením standardní doby studia o více než jeden rok se ze studia na veřejné vysoké škole nestává studium „soukromé“, kde jistě výše poplatků za studium hraje ještě významnější roli. Zcela legitimní regulační a motivační význam poplatku by byl podstatně oslaben i tím, že by se ve srovnatelné pozici (se stejnou délkou účasti na studiu) mohli ocitnout studenti, jimž by byla rozdílně stanovena výše poplatku za delší studium jenom v závislosti na tom, kdy v minulosti studium zahájili. Za předpokladu postupného zvyšování poplatku (jako je tomu i nyní) by byl student přijatý ke studiu dříve a studující objektivně déle ve výhodnějším postavení oproti studentu, který studuje kratší dobu a k poplatku je povinen poprvé. K takovému stavu není objektivně důvod a zřetelně není zamýšleným důsledkem motivační a regulační funkce poplatku za delší studium.

[27] Z právní úpravy zákona o vysokých školách, ani ze statutu vydaného veřejnou vysokou školou v rámci samosprávné působnosti v této věci nevyplývá vázanost výše poplatku za delší studium na dobu zahájení studia konkrétního studenta. Jediné pravidlo k stanovení a zveřejnění výše poplatků je obsaženo v § 58 odst. 5 část před středníkem zákona o vysokých školách, podle kterého výši poplatků spojených se studiem pro následující akademický rok veřejná vysoká škola stanoví a zveřejní ve veřejné části svých internetových stránek nejpozději poslední den lhůty stanovené pro podávání přihlášek ke studiu. Důsledek nesplnění této povinnosti, stanovený v části normy za středníkem, se v případě stěžovatele neuplatní, protože nešlo o uchazeče přijatého ke studiu. Uvedené ustanovení platí pro všechny poplatky za studium, nikoli pouze pro poplatek v souvislosti s přijímacím řízením, kde by vazba na lhůtu pro podávání přihlášek byla nejracionálnější. Jakkoli se tomu stěžovatel brání, má tato lhůta i v případě poplatku za delší studium. Jde totiž nikoli o poplatek za studium jako takové, ale o poplatek pro následující akademický rok. Student v prvním ročníku skutečně nemůže být povinen k poplatku za delší studium. Ustanovení však upravuje, s jakým předstihem musí být zveřejněna výše poplatků pro nadcházející akademický rok. Účelem je zajistit, aby měl uchazeč o studium možnost zvážit, zda se bude účastnit přijímacích zkoušek (s ohledem na výši zpoplatnění účasti) a rovněž k tomu, aby mohl ještě adekvátně reagovat v rámci probíhajícího studia na případné poplatky a jejich výši v nadcházejícím akademickém roce. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 23. 2. 2016, čj. 7 As 200/2015-34, konstatoval, že „[z]“ V podmínkách projednávané věci je zvýrazněnou alternativu nutno interpretovat tak, že řádná a včasná informovanost o výši poplatku za delší studium má za účel umožnit studentu, jemuž takový poplatek hrozí, ve zbývajícím čase adekvátně upravit splnění chybějících studijních povinností, aby případně poplatku předešel. Nelze v této souvislosti případně namítat praktickou nerealizovatelnost tohoto požadavku v konkrétních podmínkách. Je třeba vycházet z premisy, že zpoplatňován je stav (déle trvající studium) sice právními předpisy připuštěný, avšak s poukazem na shora uvedené souvislosti nestandardní a nepreferovaný.