2736/2013
Školství: povaha předškolního vzdělávání; přezkum rozhodnutí mateřské školy o přijetí dítěte
Školství: povaha předškolního vzdělávání; přezkum rozhodnutí mateřské školy o přijetí dítěte
k § 34 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění zákona č. 49/2009 Sb.*)
I. Rozhodování mateřské školy o nepřijetí dítěte do (předškolního) vzdělávacího systému podle § 34 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání, se odehrává v oblasti veřejné správy. Vzdělávání včetně předškolního je veřejnou službou, je svázáno přísnou regulací a kontrolováno státem; rozhodování o jeho poskytnutí proto nelze považovat za akt vymykající se soudní kontrole.
II. Disponuje-li mateřská škola pravomocí rozhodovat o přijetí dítěte do systému (předškolního) vzdělávání - mateřské školy - podle § 34 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání, přičemž zákonné podmínky pro taková rozhodování zákon nikterak neupravuje, pak je nutno zajistit, aby byla při rozhodování vážena předem stanovená kritéria pro přijímání dětí do tohoto systému vzdělávání.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2012, čj. 1 As 35/2012-40)
Prejudikatura:
č. 1108/2007 Sb. NSS, č. 1112/2007 Sb. NSS, č. 1717/2008 Sb. NSS a č. 2566/2012 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 112/1996 Sb.; rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 23. 7. 1968, Belgický jazykový případ
(stížnosti č. 1474/62, 1677/62, 1691/62, 1769/63, 1994/63, 2126/64, Series A, č. 6, s. 218).Věc
: Viktorie T. proti Krajskému úřadu Jihomoravského kraje o nepřijetí žalobkyně k předškolnímu vzdělávání, o kasační stížnosti žalobkyně.Dne 25. 3. 2011 rozhodla ředitelka mateřské školy o nepřijetí žalobkyně k předškolnímu vzdělávání. Žalobkyně podala proti rozhodnutí ředitelky mateřské školy odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 7. 6. 2011 zamítl.
Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Brně, který ji usnesením ze dne 23. 11. 2011, čj. 31 A 52/2011-22, odmítl. V odůvodnění krajský soud zdůraznil, že rozhodnutí o nepřijetí dítěte do mateřské školy není rozhodnutím způsobilým soudního přezkumu. Nelze se totiž domáhat soudní ochrany žalobou proti rozhodnutí, jež je ze soudního přezkumu vyloučeno. Podle § 70 písm. a) s. ř. s. jsou ze soudního přezkoumání vyloučeny úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutími; takovým je i rozhodnutí napadené žalobou. Ač se jedná o úkon veřejné správy, nelze ho považovat za úkon způsobilý dotčení hmotných práv žalobkyně. Žádná její práva jím totiž nebyla založena, změněna či zrušena. Soud zdůraznil, že žalobkyni nesvědčí žádné subjektivní právo navštěvovat mateřskou školu. O zařazení dětí do předškolního zařízení rozhoduje ředitel mateřské školy podle kapacity volných míst. V tomto ohledu krajský soud poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2006, čj. 7 As 11/2005-149, č. 1108/2007 Sb. NSS.
Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti tomuto usnesení kasační stížnost, v níž namítala, že krajský soud špatně posoudil právní otázku soudního přezkumu rozhodnutí o nepřijetí dítěte do mateřské školy. Stěžovatelka nesouhlasila se závěrem krajského soudu, že tímto rozhodnutím není nikterak zasaženo do jejích subjektivních práv garantovaných veřejným právem. Uvedla, že v předchozích řízeních rozhodoval správní orgán, resp. žalovaný rozhodnutím podle správního řádu a stěžovatelka vystupovala v těchto řízeních jako účastník řízení na rozdíl od shora uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, čj. 7 As 11/2005-149, který se týkal osob zúčastněných na řízení. Stěžovatelka dodala, že krajský soud se nezabýval žalobními námitkami diskriminace a rovného zacházení. Odmítla závěry krajského soudu, ze kterých lze dovodit, že by rozhodnutí o nepřijetí dítěte do předškolního vzdělávacího zařízení, ač by bylo založeno na diskriminačních důvodech či libovůli (nebo nebylo odůvodněno vůbec), zůstalo bez soudní ochrany. Dovedeno do absurdních závěrů, stanoví-li si jakákoliv mateřská škola na území státu, že nepřijme do vzdělávacího předškolního zařízení např. dítě určité národnosti, pak by se takové dítě (v duchu napadeného usnesení krajského soudu) nemohlo domáhat soudní ochrany. Stěžovatelka byla přesvědčená, že o jejím nepřijetí do mateřské školy rozhodovaly správní orgány rozhodnutím, a to nejen po stránce formální, ale i materiální, postupovaly při tom podle správního řádu; takové rozhodnutí nemůže být ze soudní ochrany vyjmuto. Podle stěžovatelky jsou rozhodnutí žalovaného i ředitelky mateřské školy rozhodnutími o veřejných subjektivních právech ve smyslu § 65 s. ř. s. a jako taková podléhají přezkumu ve správním soudnictví.
Nejvyšší správní soud usnesení Krajského soudu v Brně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...) [11] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval ústavní a zákonnou úpravou práva na vzdělání (III. A) a poté naplněním podmínek pro soudní přezkum rozhodnutí mateřské školy o nepřijetí dítěte do systému předškolního vzdělávání (III. B).
III. A Ústavní a zákonná úprava práva na vzdělání
[12] Listina základních práv a svobod (dále jen "Listina") v článku 33 odst. 1 větě první stanoví, že každý má právo na vzdělání. Toto právo jednotlivce vyžaduje pozitivní konání státu, které ovšem není neomezené. Ústavní soud v nálezu ze dne 3. 4. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 32/95, č. 112/1996 Sb., uvedl, že "[p]
ojmový znak ,
právo na vzdělání' (článek 33 odst. 1 Listiny) je sám o sobě vágní, neboť s tímto jen všeobecně formulovaným právem je spojen nespočet sociálních aspektů a účelů, a to mnohdy rozdílné sociální kvality a sociálního dopadu. Tendence posunout jakýkoliv z těchto aspektů a účelů do roviny způsobilé k porušení tohoto práva by, podle názoru Ústavního soudu, byla způsobilá, stejně jako v celé řadě obdobných případů, vyvolat celou řadu sociálně disfunkčních a nežádoucích účinků.
" Jakkoliv lze tedy právo na vzdělání vnímat relativně široce, domáhat se jej lze v souladu s článkem 41 odst. 1 Listiny pouze v mezích zákonů, které jej provádějí.[13] Právo dítěte na vzdělání s cílem postupného uskutečňování tohoto práva a na základě rovných možností výslovně uznává též Úmluva o právech dítěte (č. 104/1991 Sb.). Rovněž článek 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb., dále jen "Úmluva") stanoví, že nikomu nesmí být odepřeno právo na vzdělání. Podle výkladu Evropského soudu pro lidská práva obsahuje citovaný článek Úmluvy pozitivní závazek státu, přičemž právo na vzdělání svou povahou vyžaduje regulaci státu, jež se může měnit v čase a místě podle potřeb a zdrojů společnosti a jednotlivců. Bez dalšího je přitom zřejmé, že taková regulace se nesmí nikdy dotknout podstaty práva na vzdělání ani se nesmí dostat do konfliktu s jinými právy zaručenými Úmluvou (rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 23. 7. 1968,
Belgický jazykový případ
, stížnosti č. 1474/62, 1677/62, 1691/62, 1769/63, 1994/63, 2126/64, Series A, č. 6, s. 218).[14] Právo na vzdělání na zákonné úrovni rozvíjí a zajišťuje školský zákon. Podle § 1 "[t]
ento zákon upravuje předškolní, základní, střední, vyšší odborné a některé jiné vzdělávání ve školách a školských zařízeních, stanoví podmínky, za nichž se vzdělávání a výchova (dále jen ,vzdělávání') uskutečňuje, vymezuje práva a povinnosti fyzických a právnických osob při vzdělávání a stanoví působnost orgánů vykonávajících státní správu a samosprávu ve školství
." Podstatnou v tomto ohledu je právě skutečnost, že zákon sám řadí (na rozdíl od předchozí právní úpravy) i předškolní vzdělávání (v mateřských školách) do systému vzdělávání. V ustanovení § 2 odst. 3 školský zákon výslovně stanoví, že "[v]zdělávání poskytované podle tohoto zákona je veřejnou službou
." Školský zákon umožňuje (srov. § 8) široké škále subjektů zřizovat školy a školská zařízení ve vyjmenovaných formách. Školský zákon nepoužívá pojem státní školy; pod tímto pojmem je třeba ve školském zákoně rozumět školy zřizované státem, krajem, obcí nebo svazkem obcí.[15] Školský zákon s účinností od 1. 1. 2005 nahradil tři předchozí zákony upravující příslušné oblasti školství, a to zákon č. 29/1984 Sb., o soustavě základních škol, středních škol a vyšších odborných škol (školský zákon), zákon č. 564/1990 Sb., o státní správě a samosprávě ve školství, a zákon č. 76/1978 Sb., o školských zařízeních.
[16] Školský zákon tedy v současné době představuje základní zákonnou normu pro oblast tzv. regionálního školství, která upravuje výše uvedené oblasti vzdělávání a školských služeb v zásadě komplexně. Zcela samostatná právní úprava se pak vztahuje na oblast vysokoškolského vzdělávání, a to zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), kde vysoké školy jsou zařazeny jako nejvyšší článek vzdělávací soustavy a jsou garantovány jako vrcholná centra vzdělanosti, nezávislého poznání a tvůrčí činnosti, jež mají klíčovou úlohu ve vědeckém, kulturním, sociálním a ekonomickém rozvoji společnosti.
III. B Soudní přezkum rozhodnutí mateřské školy o nepřijetí dítěte do systému předškolního vzdělávání
[17] Rozsah přezkumné pravomoci soudů ve správním soudnictví je na zákonné úrovni vymezen soudním řádem správním, konkrétně v § 4 ve spojení s § 2 s. ř. s. Pro soudní přezkum aktů správních orgánů pak podle ustálené judikatury zdejšího soudu musí být kumulativně splněny tyto tři podmínky: 1) jde o orgán moci výkonné [či jiný typ orgánu uvedený v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]; 2) tento orgán rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob; 3) rozhodování se děje v oblasti veřejné správy (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197, č. 1717/2008 Sb. NSS).
[18] Ohledně typu orgánu vydávajícího soudně napadnutelné rozhodnutí je třeba vyjít z toho, že v projednávaném případě by tímto orgánem mohla být pouze Mateřská škola ZVÍDÁLEK jakožto školská právnická osoba s právní subjektivitou, nikoliv její ředitelka. V oblasti správního práva je totiž třeba rozlišovat subjekt veřejné správy a vykonavatele veřejné správy, tj. toho, kdo jménem subjektu jako nositele veřejné správy jedná (Hendrych, D. a kol.
Správní právo. Obecná část
. 5. rozšířené vydání. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 376). Ředitel je přitom ve smyslu § 130 a § 131 školského zákona statutárním orgánem školské právnické osoby. Ředitel jedná za školskou právnickou osobu dovnitř i navenek, a je tudíž jejím výkonným orgánem. Ačkoliv školský zákon v řadě případů stanoví přímo řediteli pravomoc k rozhodování, jedná se fakticky o stanovení působnosti školské právnické osoby prostřednictvím vymezení pravomoci jejího funkčně příslušného orgánu. To plyne především z § 7 odst. 1 školského zákona, podle nějž tvoří vzdělávací soustavu školy a školská zařízení a nikoliv jejich ředitelé (Vedral, J. K otázce, zda správním orgánem podle školského zákona je ředitel školy nebo škola jako právnická osoba. ASPI
, 2011). Z tohoto pohledu lze o subjektu veřejné správy uvažovat pouze ve vztahu ke školské právnické osobě, neboť její ředitel by mohl zastávat pozici pouhého vykonavatele veřejné správy. V tomto ohledu Nejvyšší správní soud podotýká, že ředitel mateřské školy je fyzickou osobou, které bylo v § 34 školského zákona svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických osob; takové rozhodování by mohlo být svěřeno pouze samotné mateřské škole jako školské právnické osobě coby subjektu veřejné správy.[19] Pro naplnění druhé podmínky pravomoci správních soudů je třeba posoudit skutečnost, zda rozhodnutí mateřské školy o nepřijetí dítěte do systému předškolního vzdělávání je rozhodnutím o právech a povinnostech fyzických nebo právnických osob. Nejvyšší správní soud o věci uvážil takto. Předškolní vzdělávání podle § 33 školského zákona "
podporuje rozvoj osobnosti dítěte předškolního věku, podílí se na jeho zdravém citovém, rozumovém a tělesném rozvoji a na osvojení základních pravidel chování, základních životních hodnot a mezilidských vztahů. Předškolní vzdělávání vytváří základní předpoklady pro pokračování ve vzdělávání. Předškolní vzdělávání napomáhá vyrovnávat nerovnoměrnosti vývoje dětí před vstupem do základního vzdělávání a poskytuje speciálně pedagogickou péči dětem se speciálními vzdělávacími potřebami
." Hodlá-li z různých důvodů (třeba i kapacitních) mateřská škola uchazeče o tento způsob předškolního vzdělávání nepřijmout do takového systému, musí tak učinit na základě předem stanovených a předně rovně uplatňovaných, logických a nediskriminačních kriterií, jež musí být podrobeny soudní kognici. Nejvyšší správní soud proto shledal naplnění i druhé podmínky pravomoci správních soudů.[20] Poslední podmínka stanoví, že rozhodování se musí dít v oblasti veřejné správy. Ustanovení § 165 odst. 2 školského zákona uvádí, že ředitel školy a školského zařízení, které zřizuje stát, kraj, obec nebo svazek obcí, rozhoduje o právech a povinnostech v oblasti státní správy v dále vyjmenovaných případech, mezi nimiž je i rozhodnutí o přijetí dítěte do tohoto systému předškolního vzdělávání podle § 34 školského zákona.
[21] Rovněž je nutno vzít v úvahu i skutečnost, že poskytování vzdělání, jímž je i vzdělání předškolní, je podle školského zákona veřejnou službou. Tato skutečnost svědčí o zvláštním charakteru činnosti škol a školských zařízení a vyplývá z vnímání vzdělání jako jednoho z veřejných statků garantovaných Listinou. Jestliže hodlá určitý subjekt vzdělávání jako veřejnou službu poskytovat, musí tak učinit v souladu se školským zákonem a musí být zapsán příslušným orgánem do školského rejstříku (do rejstříku škol a školských zařízení a případně též do rejstříku školských právnických osob, hodláli vzdělání poskytovat v této formě, viz § 141 až § 159a školského zákona). Pro zápis do rejstříku musí žadatel splnit řadu podmínek a doložit je podklady; orgán provádějící zápis přitom může žádost zamítnout též proto, že "
žádost není v souladu s dlouhodobým záměrem vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy České republiky nebo příslušného kraje
; [nebo že ]nejsou dány předpoklady pro řádnou činnost školy nebo školského zařízení po stránce personální, materiální a finanční
; [případně, že] žádost obsahuje nepravdivé údaje nebo činnost školy nebo školského zařízení by nebyla v souladu s právními předpisy
" (§ 148 odst. 3 školského zákona). K výmazu z rejstříku škol a školských zařízení může dojít též z úřední povinnosti např. proto, že škola nebo školské zařízení neposkytuje vzdělávání v souladu se zásadami a cíli uvedenými v § 2 nebo vzdělávacími programy uvedenými v § 3 školského zákona, nebo že právnická osoba, která vykonává činnost školy nebo školského zařízení, závažným způsobem nebo opakovaně poruší právní předpisy související s poskytováním vzdělávání a školských služeb. Jak již bylo zmíněno, v průběhu poskytování vzdělání je škola bez ohledu na zřizovatele vázána rámcovým vzdělávacím programem a podléhá státní kontrole České školní inspekce (§ 174 školského zákona).[22] Uvedené
dosvědčuje rozsáhlou veřejnoprávní regulaci poskytování veřejného statku
, jímž vzdělávání je. Na základě této regulace může jednotlivci vzniknout veřejné subjektivní právo, splní-li určitá kritéria. Mezi tyto případy lze podle názoru Nejvyššího správního soudu zařadit i nepřijetí dítěte do systému předškolního vzdělávání podle § 34 školského zákona v případech, kdy by k takovému rozhodnutí došlo na základě excesivních předem stanovených kritérií či na základě rozhodnutí založeném na libovůli správního orgánu.[23] Podle argumentační logiky krajského soudu vyslovené v nyní napadeném usnesení by nemohla být soudní kontrole podrobena ani rozhodnutí o nepřijetí studentů ke studiu na vysokých školách, neboť taková rozhodnutí by rovněž nezakládala či neměnila žádná subjektivní práva uchazeče o studium.
Judikatura
soudů však jednoznačně dovodila, že i taková rozhodnutí jsou podrobena soudnímu přezkumu (viz rozsudek NSS ze dne 21. 12. 2006, čj. 2 As 37/2006-63, č. 1112/2007 Sb. NSS, nebo pozdější rozsudek NSS ze dne 8. 9. 2011, čj. 7 As 79/2011-120, č. 2566/2012 Sb. NSS).[24] Listina zaručuje každému právo na vzdělání (čl. 33 odst. 1 Listiny). Podle čl. 41 odst. 1 Listiny se lze práva na vzdělání domáhat v mezích zákonů, které čl. 33 odst. 1 provádějí. Dále podle čl. 36 odst. 2 Listiny "
kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak
" (tedy jestliže zákon takový přezkum nevyloučí). Předně lze konstatovat, že ředitelka mateřské školy v dané věci rozhoduje v postavení orgánu veřejné správy, jak ho chápe čl. 36 odst. 2 Listiny a autenticky pak definuje § 4 odst. 1 s. ř. s. Soudní řád správní stanoví, že z rozhodování soudů ve správním soudnictví jsou vyloučeny věci, o nichž to stanoví tento nebo zvláštní zákon. Avšak ani soudní řád správní, ani školský zákon (ani jiný zvláštní zákon) rozhodování podle § 34 školského zákona ze soudního přezkumu nevylučuje, a tudíž je proti takovému rozhodnutí v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny přípustná žaloba ve správním soudnictví.[25] Disponuje-li mateřská škola pravomocí rozhodovat o přijetí dítěte do systému (předškolního) vzdělávání - mateřské školy podle § 34 školského zákona, přičemž zákonné podmínky pro taková rozhodování zákon nikterak neupravuje, pak je nutno zajistit, aby byla při rozhodování vážena předem stanovená kritéria pro přijímání dětí do tohoto systému vzdělávání. To právě proto, že nelze zajistit zpravidla z kapacitních důvodů vždy a všem dětem přístup do jimi zvoleného předškolního zařízení, a tedy i do zmíněného předškolního vzdělávacího systému.
[26] Mezi demokratické principy (princip rovnosti, princip zákazu diskriminace a neodůvodněně nerovného zacházení) jako esenciální zásady materiálního právního státu jistě patří i fundamentální zásady správního řízení, jako nutnost zohlednit při rozhodování konkrétní okolnosti daného případu a dbát na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly, přičemž tyto zásady nacházejí svůj výraz právě v odůvodnění rozhodnutí. Podmínky přijímání do předškolních vzdělávacích zařízení musí být proto určeny předem a musí vycházet z principu rovnosti příležitostí. Přístup do zmíněného systému vzdělávání by měl být především v souladu s principem transparentnosti, který v širším smyslu vyjadřuje, že postupy při rozhodování jsou srozumitelné a otevřené, dle předem stanovených kritérií. Kromě zákonem určeného kritéria přednostního přijetí dětí předškolního věku, si lze jako další kritérium představit např. přednostní přijetí starších dětí, zaměření na vzdělávání dětí v určité oblasti, teritoriální hledisko dle bydliště dítěte, sociální hledisko apod.; takto stanovená a zvolená kritéria jsou zcela na vůli a rozhodnutí jednotlivých předškolních vzdělávacích zařízení, musí být transparentní a založena na demokratických principech (viz obdobně rozhodnutí o nepřijetí studenta na vysokou školu - výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 37/2006- 63).
[27] Přiléhavým v dané věci nemůže být odkaz krajského soudu na shora uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 7 As 11/2005-149. Podstatné je, že se tento rozsudek týkal předchozí právní úpravy [zákon č. 29/1984 Sb., o soustavě základních škol, středních škol a vyšších odborných škol (školský zákon), zákon č. 564/1990 Sb., o státní správě a samosprávě ve školství, a správní řád z roku 1967], a jeho aplikace v projednávaném případě proto musí být již z tohoto ohledu omezená. To zejména též proto, že předškolní zařízení nebylo předchozí právní úpravou zařazeno jako součást vzdělávací soustavy.
[28] Nejvyšší správní soud na základě těchto úvah dospěl k závěru, že rozhodování mateřské školy o nepřijetí dítěte do (předškolního) vzdělávacího systému podle § 34 školského zákona se odehrává v oblasti veřejné správy, přičemž důvody pro tento závěr lze shrnout následovně: relativně striktní regulace poskytování vzdělávání je ústavně aprobovaná, rozhodování o nepřijetí do systému předškolního vzdělávání je upraveno veřejnoprávními normami školského zákona
kogentní
povahy. Mateřská škola a dítě nejsou při rozhodování o nepřijetí do předškolního vzdělávání v rovném postavení, mateřská škola rozhoduje autoritativně, mocensky. Zákonodárce sám v § 165 odst. 2 školského zákona uvádí, že rozhodování podle § 34 citovaného zákona je rozhodováním v oblasti státní (veřejné) správy. Vzdělávání včetně předškolního je veřejnou službou, je svázáno přísnou regulací a kontrolováno státem; rozhodování o jeho poskytnutí proto nelze považovat za akt vymykající se soudní kontrole.[29] Jelikož všechny tři podmínky přezkumné pravomoci soudů ve správním soudnictví shledal Nejvyšší správní soud za naplněné, nemůže usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby obstát. Ochranu případnému nezákonnému zasažení do ústavně zaručeného práva na vzdělání, jež by mohlo spočívat v rozhodnutí o nezařazení dítěte do předškolního vzdělávání, musí poskytnout správní soudy.
*)
S účinností od 1. 1. 2012 byl § 34 změněn zákonem č. 472/2011 Sb. a s účinností od 1. 4. 2012 zákonem č. 375/2011 Sb.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.