2917/2013
Školství: poplatek spojený se studiem
Školství: poplatek spojený se studiem
k § 10 odst. 4 a § 58 odst. 6 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách)
I. Ustanovení § 58 odst. 6 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, požaduje, aby byla výše poplatků spojených se studiem stanovena přímo ve statutu veřejné vysoké školy. Nepostačuje proto pouhé stanovení rozsahu poplatků ve statutu s tím, že konkrétní výši stanoví jiný orgán (zde děkan fakulty).
II. Rozhodnutí o přezkoumání rozhodnutí o vyměření poplatku spojeného se studiem je oprávněn vydat jménem rektora v zastoupení prorektor, pokud bylo takové zastoupení určeno rektorem v souladu s § 10 odst. 4 zákona o vysokých školách. Jelikož zákon nespecifikuje formu tohoto určení, může být obsaženo i ve vnitřním předpise vydávaném rektorem (zde v Organizačním řádu Masarykovy univerzity).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 7. 2013, čj. 7 As 41/2013-37)
Věc:
Bc. Anna P. proti Masarykově univerzitě o poplatek spojený se studiem, o kasační stížnosti žalované.Rozhodnutími děkana Ekonomicko-správní fakulty Masarykovy univerzity (správní orgán I. stupně) ze dne 1. 12. 2011 a 3. 9. 2012 byly žalobkyni vyměřeny poplatky za prodlouženou dobu studia v obou případech ve výši 15 000 Kč. Prorektor Masarykovy univerzity (správní orgán II. stupně) pak rozhodnutí I. stupně potvrdil dne 21. 2. 2012 a 26. 10. 2012 a žádosti žalobkyně o prominutí nebo snížení vyměřeného poplatku zamítl.
Žalobkyně podala proti uvedeným rozhodnutím žalobu u Krajského soudu v Brně. Krajský soud napadená rozhodnutí rozsudkem ze dne 16. 5. 2013, čj. 62 Af 38/2012-215, zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení. Při rozhodování vyšel z toho, že podle § 58 odst. 8 a § 68 odst. 4 zákona o vysokých školách je to pouze rektor, kdo rozhoduje o žádosti studenta o přezkoumání rozhodnutí o vyměření poplatku spojeného se studiem. V posuzované věci však rozhodoval „
z pověření rektora
“ prorektor (údajné pověření rektorem pouze slovně zmínil u svého podpisu rozhodnutí).Ustanovení § 58 odst. 6 zákona o vysokých školách jednoznačně stanoví povinnost veřejné vysoké školy uvést výši poplatků spojených se studiem přímo v jejím statutu. Ve Statutu Masarykovy univerzity (dále jen „Statut“) však není výše těchto poplatků stanovena. Stanovení výše poplatků přímo ve statutu skýtá určité právní záruky, které opatření děkana nemá. Zaručena je mimo jiné rigidita výše poplatků, jež je věcným důvodem, pro který je třeba nad rámec doslovného jazykového výkladu § 58 odst. 6 zákona o vysokých školách dovodit povinnost stanovit ve statutu kromě jiného i konkrétní výši poplatků. Nelze proto podle soudu akceptovat, aby výše poplatků nebyla určena ve statutu veřejné vysoké školy a aby zároveň povinnost nebo pravomoc určení výše poplatků byla realizována nezákonnou delegací na orgán vysoké školy (na rektora), či dokonce v prvním stupni na orgán fakulty (na děkana), jak je tomu v posuzované věci. Ustanovení § 24 odst. 2 zákona o vysokých školách umožňující delegaci „
v jiných věcech
“ nelze pokládat za speciální k § 6 odst. 1 ani k § 58 odst. 6 zákona o vysokých školách. Rozhodnutí I. stupně, ani rozhodnutí II. stupně nejsou nicotná, ale způsob stanovení poplatku je nezákonný, neboť vychází z nezákonné aplikace § 58 odst. 6 zákona o vysokých školách.Proti rozsudku krajského soudu podala žalovaná (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž namítla, že zákon o vysokých školách neobsahuje přímý příkaz uvést konkrétní výši poplatků přímo ve statutu. Znění Statutu schválil Akademický senát Masarykovy univerzity a následně jej Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy registrovalo, čímž dle § 36 odst. 3 zákona o vysokých školách potvrdilo, že je v souladu se zákonem. Pokud však soud argumentuje potřebou rigidity výše poplatků, není to v souladu s ustanoveními zákona o vysokých školách o vyhlašování základu pro jejich stanovení i o zveřejňování jejich výše, neboť zákon v obou případech stanoví povinnou roční frekvenci. Nejde ani o nezákonnou delegaci pravomoci na jiný orgán. Výše poplatků je ve Statutu vymezena dolní a horní hranicí. Děkan je povinen tuto výši respektovat. Výklad soudu neodpovídá ani kontextu komplexní úpravy poplatků spojených se studiem provedené § 58 zákona o vysokých školách. Z dikce odstavce 6 je zřejmé, že zveřejnění výše poplatků je odděleno od způsobu určení výše, formy placení a splatnosti. Logický, jazykový i systematický výklad vyvrací názor, že se konkrétní výše poplatků statutem zveřejňuje, a musí proto být přímo ve statutu uvedena. Správnost úpravy výše poplatků Statutem nepřímo potvrzuje zveřejněné znění návrhu novely zákona o vysokých školách.
Dále soud dle stěžovatelky nechal bez povšimnutí § 10 odst. 4 zákona o vysokých školách, dle kterého rektora zastupují v jím určeném rozsahu prorektoři. Na to navazují čl. 7 Statutu a Organizační řád Masarykovy univerzity (dále jen „Organizační řád“), obsahující v čl. 5 odst. 2 písm. b) bodu 4 výslovné pověření ve věci rozhodujícího prorektora. Při uplatnění názoru soudu by funkce prorektorů ztratily smysl a činnost většiny vysokých škol by byla paralyzována.
Žalobkyně se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila se závěry krajského soudu. Primárně sice požadovala prohlášení obou rozhodnutí za nicotná, ale krajský soud ji přesvědčivostí a moudrostí své argumentace zcela přesvědčil o „
pouhé
“ nezákonnosti obou rozhodnutí. Dikce zákona je jasná, ale zcela ve prospěch argumentace žalobkyně. Pokud by byl zákon tak zřejmý, jak tvrdí stěžovatelka, zřejmě by nevznikla potřeba jeho novelizace. Případná připravovaná novelizace potvrzuje právní názor žalobkyně a krajského soudu. Pokud by mělo dojít k vyloučení studentů na rozhodování o výši poplatků za studium, pak to není žádoucí. Ustanovení § 58 odst. 6 zákona o vysokých školách není kompetenční normou, nestanovuje pravomoc, o jejíž delegaci by se následně mohlo uvažovat, nýbrž stanovuje, že výše poplatku je uvedena ve statutu vysoké školy. Pravomoc stanovit výši poplatků je součástí pravomoci přijmout statut a nelze ji z ní nijak vyčlenit a přenést na orgány fakulty, jak to učinila stěžovatelka.Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
(...) Z uvedeného je patrné, že Statut nestanoví přesnou výši poplatku za prodlouženou dobu studia, nýbrž pouze rozsah, v rámci něhož určuje konkrétní výši poplatků pro příslušný akademický rok svým opatřením děkan po projednání v akademickém senátu fakulty. V posuzované věci je přitom sporné, zda tato úprava Statutu je v souladu s § 58 odst. 6 zákona o vysokých školách, či nikoliv.
Nejvyšší správní soud má shodně s krajským soudem za to, že zákon o vysokých školách zcela explicitně vyjadřuje požadavek, aby byla výše poplatků spojených se studiem stanovena přímo ve statutu veřejné vysoké školy. Hovoří-li § 58 odst. 6 věta druhá zákona o vysokých školách o výši poplatku, zjevně tím má na mysli požadavek, aby byla ve statutu určena konkrétní částka poplatků nebo alespoň určeno zcela jednoznačné pravidlo (vzorec) pro výpočet konkrétní částky poplatků. Jiný závěr by byl ve zjevném rozporu s jazykovým výkladem tohoto ustanovení. Ačkoliv by obecně jazykový výklad mohl být vyvrácen výkladem systematickým, teleologickým či například výkladem ústavně konformním, v daném případě tomu tak není.
Stěžovatelka proti uvedenému výkladu argumentuje kontextem § 58 zákona o vysokých školách, z jehož odstavce 6 je zřejmé, že zveřejnění výše poplatků je odděleno od způsobu určení výše, formy placení a splatnosti poplatků statutem. Podle stěžovatelky tak logický, jazykový i systematický výklad vyvrací názor, že se konkrétní výše poplatků statutem zveřejňuje.
Je nutno stěžovatelce přisvědčit v tom, že povinnost zveřejnit výši poplatku je oddělena od povinnosti stanovit výši poplatků statutem (
poznámka soudu: zákon neupravuje povinnost stanovit způsob určení výše, jak uvádí stěžovatelka
). Jedná se o dvě zcela samostatné povinnosti vysoké školy. Ovšem krajský soud netvrdil, že by tomu mělo být jinak. Stejně tak nevyslovil, že by se konkrétní výše poplatků statutem zveřejňovala. Ve statutu musí být konkrétní výše určena a posléze musí být také konkrétní výše zveřejněna. Ke zveřejnění pak musí docházet každoročně, na rozdíl od určení konkrétní výše. Ta může být řadu let neměnná. Logický, jazykový i systematický výklad tedy skutečně mohou vyvracet (nikým nevyslovený) názor, že se konkrétní výše poplatků statutem zveřejňuje, nicméně rozhodně nevyvrací závěr, že musí být konkrétní výše (popř. jasné pravidlo pro určení konkrétní výše) určena ve statutu vysoké školy.Kromě toho stěžovatelka argumentuje i připravovanou novelou zákona o vysokých školách s tím, že navržená úprava jeho § 58 odst. 6 údajně zní: „
Výši poplatků spojených se studiem pro příští akademický rok stanoví a zveřejní na úřední desce veřejné vysoké školy rektor před termínem pro podávání přihlášek ke studiu. Pravidla pro stanovení výše, formu placení a splatnost poplatků určí statut veřejné vysoké školy.
“ Bez ohledu na to, v jaké fázi se stěžovatelkou tvrzená příprava této novely nachází, má Nejvyšší správní soud shodně s žalobkyní za to, že tato skutečnost naopak potvrzuje závěry krajského soudu. Jazykový výklad stávajícího znění § 58 odst. 6 zákona o vysokých školách považuje zdejší soud za zřejmý. Tvrzenou novelizaci, pokud je skutečně připravována, pak nelze považovat za nic jiného, než za snahu o změnu stávající úpravy. Nově by totiž § 58 odst. 6 zákona o vysokých školách měl obsahovat pravidlo zcela odlišné od stávající právní úpravy. Jelikož nezazněl žádný skutečně pádný argument vyvracející výše předestřený zcela jednoznačný jazykový výklad stávajícího § 58 odst. 6 zákona o vysokých školách, jen stěží lze hovořit o výkladových pochybnostech, které by údajně měly být novelizací odstraněny.Na podporu jazykového výkladu § 58 odst. 6 zákona o vysokých školách naopak předkládají krajský soud a žalobkyně další argumenty. Krajský soud především poukazuje na požadavek rigidity poplatků spojených se studiem. Žalobkyně kromě toho zdůrazňuje požadavek, aby se na určení výše poplatků podíleli také studenti vysoké školy. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s názorem, že stávající právní úprava požadavkem na určení výše poplatků přímo ve statutu vysoké školy vykazuje atribut rigidity poplatků a že také zakládá právo studentů podílet se na procesu jejich určování. Vyplývá to z povinnosti stanovit výši poplatků ve statutu vysoké školy ve spojení s povinností dodržet proces přijetí statutu. Podle § 9 odst. 1 písm. b) zákona o vysokých školách totiž akademický senát veřejné vysoké školy „
na návrh rektora nebo na základě postoupení předpisu akademickým senátem fakulty schvaluje vnitřní předpisy vysoké školy a jejich součástí
“. Podle § 8 odst. 1 věty druhé přitom třetinu až polovinu jeho členů tvoří studenti.Nejvyšší správní soud přitom s ohledem na jednoznačnost jazykového výkladu zákona nepokládá za rozhodné, zda bylo naplnění zmíněných požadavků skutečně účelem zákonné úpravy, nebo jde „
pouze
“ o její důsledky. V každém případě jsou tyto atributy stávající právní úpravy plně legitimní a hodné ochrany. (...)Jak vyslovil Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 17. 12. 2009, čj. 9 As 1/2009-141, veřejnou vysokou školu je nutné vnímat jako právnickou osobu svého druhu s charakteristickými rysy veřejnoprávní
korporace
, realizující jak korporativní veřejnou samosprávu, tak státní správu, která na ni byla přenesena. „Veřejná vysoká škola, resp. její orgány rozhodující o právech a povinnostech studentů vystupují nikoli nezávisle na svém charakteru veřejné
“korporace
, ale právě z důvodu svého charakteru veřejné korporace
, tedy jako nositelé pravomocí.Bez ohledu na to, zda konkrétní pravomoc představuje výkon samosprávy nebo přenesené státní správy, je veřejná vysoká škola vždy vázána zákonem. Platí pro ni totiž zásada, že povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod (čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod). Při ukládání povinností je tak i pro samosprávu určující primárně zákonná úprava, v jejíchž mezích se musí pohybovat. To platí jak pro tvorbu vnitřních předpisů veřejné vysoké školy, tak pro jejich následnou aplikaci při rozhodování o právech a povinnostech adresátů. Pro účely nyní projednávaného případu lze z této obecné zásady extrahovat několik pravidel. V prvé řadě nemohou vnitřní předpisy veřejné vysoké školy stanovit pravidla v rozporu se zákonem. Dále pokud zákon předpokládá, že určitá otázka bude upravena v konkrétním vnitřním předpise, nemůže si veřejná vysoká škola pro tuto úpravu svévolně zvolit jinou formu vnitřního předpisu, či dokonce akt, který ani nemá povahu vnitřního předpisu. A nakonec adresátům veřejnosprávního působení veřejné vysoké školy nemohou být ukládány práva a povinnosti na základě vnitřních předpisů a jiných aktů, které jsou v rozporu s výše uvedenými pravidly.
Nutno poznamenat, že případný nesoulad vnitřního předpisu se zákonem, nemůže být zhojen tím, že Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy provede podle § 36 odst. 2 zákona o vysokých školách registraci vnitřního předpisu. Vyhovění žádosti o registraci je aktem aplikace práva a úsudek o souladu či rozporu se zákonem (viz odst. 3 uvedeného ustanovení), navíc v případě provedení registrace nijak nezdůvodněný, nemůže být považován za obecně závazný. Registrace vnitřního předpisu proto nemůže bránit následnému posouzení souladu vnitřního předpisu se zákonem v konkrétní věci.
Stanoví-li tedy zákon o vysokých školách, že výše poplatků za studium má být stanovena statutem veřejné vysoké školy, nepostačuje pouhé stanovení rozsahu poplatků ve statutu s tím, že konkrétní výši stanoví jiný orgán – děkan fakulty. Taková úprava je v přímém rozporu se zněním zákona. Výslovné určení konkrétního vnitřního předpisu, v němž má být obsažena výše poplatků za studium, je zákonným limitem samosprávy veřejné vysoké školy. Postup stěžovatelky tedy představuje delegaci pravomoci, která je v rozporu se zákonem o vysokých školách. Článek 12 odst. 1 Přílohy č. 6 Statutu, stejně jako všechna opatření děkana fakulty vydaná na základě tohoto ustanovení, jsou v části týkající se výše poplatků spojených se studiem v rozporu s § 58 odst. 6 zákona o vysokých školách. Žalobkyni proto nemohl být na základě nich vyměřen poplatek za prodlouženou dobu studia. Krajský soud tedy správně vyhodnotil rozhodnutí II. stupně i jim předcházející rozhodnutí I. stupně jako nezákonná.
Dále stěžovatelka brojí proti závěru krajského soudu, že napadená rozhodnutí byla v rozporu se zákonem o vysokých školách vydána prorektorem. Oprávnění prorektora totiž vyplývalo z § 10 odst. 4 zákona o vysokých školách, čl. 7 Statutu a čl. 5 odst. 2 písm. b) bod 4. Organizačního řádu. Ačkoliv Nejvyšší správní soud dává v této části stěžovatelce za pravdu, nemůže to být důvodem pro zrušení napadeného rozsudku. Zrušení rozhodnutí obou stupňů je totiž vystaveno na důvodu, který v řízení o kasační stížnosti obstál (viz výše).
Podle § 58 odst. 8 zákona o vysokých školách „[r]
ozhodnutí o vyměření poplatku spojeného se studiem podle odstavce 3 nebo odstavce 4 se vydává alespoň 90 dnů před splatností poplatku. Rektor může v rámci rozhodování o žádosti o přezkoumání rozhodnutí o vyměření poplatku spojeného se studiem vyměřený poplatek snížit, prominout nebo odložit termín jeho splatnosti s přihlédnutím zejména ke studijním výsledkům a sociální situaci studenta podle zásad uvedených ve statutu veřejné vysoké školy.
“Podle § 68 odst. 4 zákona o vysokých školách „[s]
tudent může do 30 dnů ode dne, kdy mu bylo rozhodnutí podle odstavce 3 doručeno, požádat o přezkoumání rozhodnutí; zmeškání této lhůty lze ze závažných důvodů prominout. Žádost se podává orgánu, který rozhodnutí vydal. Jestliže je tímto orgánem děkan, může sám žádosti pouze vyhovět a rozhodnutí změnit nebo zrušit, jinak ji předá k rozhodnutí rektorovi. Rektor změní nebo zruší rozhodnutí, které bylo vydáno v rozporu se zákonem, vnitřním předpisem veřejné vysoké školy nebo její součásti. Rozhodnutí o disciplinárním přestupku a o vyloučení ze studia podle § 67 zruší i v případě, že dodatečně vyšly najevo skutečnosti, které by odůvodňovaly zastavení řízení. Žádost o přezkoumání rozhodnutí vydaného podle odstavce 3 písm. f) má vždy odkladný účinek
.“Podle § 10 odst. 4 zákona o vysokých školách „[r]
ektora zastupují v jím určeném rozsahu prorektoři. Prorektory jmenuje a odvolává rektor.
“Podle čl. 7 odst. 1 Statutu „[p]
rorektoři zastupují rektora na jim určeném úseku a jejich právní postavení je dáno § 10 odst. 4
[zákona o vysokých školách], tímto Statutem a ostatními vnitřními předpisy Masarykovy univerzity
“.Podle odstavce 4 věty třetí Přílohy č. 2 Statutu „[v]
nitřní organizaci rektorátu stanoví
[Organizační řád], který vydává rektor
“.Podle čl. 5 odst. 2 písm. b) Organizačního řádu jsou funkčními místy na centrální úrovni prorektoři. „
Zabezpečením komplexního koordinovaného postupu ve specifických oblastech činnosti rektor pověřuje prorektory. Prorektory jmenuje a odvolává rektor po projednání v Akademickém senátu Masarykovy univerzity. Prorektoři jsou trvalými zástupci rektora ve svěřených oblastech činnosti, v nichž jednají jeho jménem, není-li ve Statutu, tomto organizačním řádu a dalších vnitřních normách Masarykovy univerzity uvedeno jinak. Prorektoři metodicky řídí, kontrolují a koordinují činnosti součástí Masarykovy univerzity v oblastech své působnosti.
“ Citované ustanovení následně uvádí v bodu 4 také svěřené oblasti činnosti prorektora pro záležitosti studentů a demonstrativní výčet jeho pravomocí. Mezi svěřené oblasti patří mimo jiné řízení agendy poplatků spojených se studiem. Mezi konkrétní pravomoci pak spadá také přezkoumávání rozhodnutí o vyměření poplatku spojeného se studiem a výkon pravomoci ve vztahu k jeho snižování, prominutí nebo odložení termínu jeho splatnosti.Ustanovení § 58 odst. 8 a § 68 odst. 4 zákona o vysokých školách tedy svěřují rektorovi vysoké školy pravomoc rozhodovat o přezkoumání rozhodnutí o vyměření poplatku spojeného se studiem a pravomoc v rámci tohoto přezkoumání vyměřený poplatek snížit, prominout nebo odložit termín jeho splatnosti. Tato ustanovení však nelze vykládat izolovaně. Ustanovení § 10 odst. 4 zákona o vysokých školách totiž umožňuje rektorovi určit, že při výkonu těchto pravomocí jej bude zastupovat prorektor. Jelikož zákon nespecifikuje formu tohoto určení, může se jednat o individuální pověření i obecnější vnitřní předpis. Vždy však musí rozsah zastoupení skutečně určit rektor. Tuto podmínku Organizační řád splňuje, neboť se jedná o vnitřní předpis vydávaný rektorem. Z jeho článku 5 odst. 2 písm. b) bodu 4 přitom jasně plyne rozsah zastoupení rektora prorektorem pro záležitosti studentů, do něhož spadá i přezkoumávání rozhodnutí o vyměření poplatku spojeného se studiem a jeho snižování, prominutí nebo odložení termínů jeho splatnosti. Jestliže tedy napadená rozhodnutí vydal jménem rektora v zastoupení prorektor pro záležitosti studentů, je takové rozhodnutí z hlediska funkční příslušnosti vydáno v souladu se zákonem o vysokých školách.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.