Vydání 3/2023

[13] V této věci má Nejvyšší správní soud vyložit § 148 odst. 3 písm. a) školského zákona. Podle něj orgán, který vede rejstřík škol a školských zařízení, žádost o zápis školy zcela nebo zčásti zamítne, pokud zjistí, že .

[14] Dále je třeba zabývat se výkladem kritéria rozvoje sítě škol Dlouhodobého záměru vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy Moravskoslezského kraje 2016 v části kapitoly 2.2.2, které zní takto: „“.

[15] Hlavní spornou otázkou je, zda mohou bránit zápisu soukromé školy do rejstříku škol a školských zařízení jen kapacitní důvody – tedy zda mohou správní orgány zamítnout žádost soukromé školy jen proto, že školy fungující v místě mají dostatek volných kapacit pro přijetí dalších žáků.

[16] Stěžovatelka podporuje svůj postoj k této otázce ve dvou rovinách. V té širší prosazuje takový výklad školského zákona a dlouhodobého záměru, který naplní ústavní a mezinárodní závazky a který nebude plošně znemožňovat vznik nestátních škol (k čemuž však výklad městského soudu a správních orgánů vede). Úžeji potom argumentuje také v rovině podústavního práva, že ani spornou pasáž dlouhodobého záměru kraje nelze omezit jen na kritérium kapacity.

[17] Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 34/17 hodnotil ústavnost § 148 odst. 3 písm. a) školského zákona a jeho soulad s čl. 33 odst. 3 Listiny, podle něhož .

[18] Závěry Ústavního soudu mají vliv i na posouzení nynější věci, opírá se o ně též městský soud v napadeném rozsudku. Ústavní soud ve výsledku shledal, že zápis do rejstříku škol a školských zařízení podmíněný celostátním dlouhodobým záměrem a krajským dlouhodobým záměrem není neústavní, neboť plošně neznemožňuje vznik nestátních škol a dopadá rovně na státní i nestátní školy. Samotná potencialita zneužití zákonného mechanismu nemůže sloužit jako argument protiústavnosti ustanovení (bod 58 nálezu).

[19] Ústavní soud vyložil, že čl. 33 Listiny nezaručuje právo na vzdělání na jiných než veřejných základních a středních školách, ale stanoví „jen“ možnost v souladu se zákonem zřizovat soukromé školy a vyučovat na nich. Nestátní školy podle něj představují subsidiární prostředek pro naplnění práva na vzdělání. Stát jejich existenci v přiměřeném počtu umožňuje (a reguluje jejich zřizování a fungování), aby tak účelně doplnil soustavu veřejných základních a středních škol, ovšem Listina neobsahuje subjektivní veřejné právo na zřízení neveřejné (nestátní, soukromé) základní a střední školy. Nevzniká tedy ani povinnost státu zajišťovat právo na vyučování na těchto školách (body 50 až 52 nálezu). Vyjádřil se rovněž k omezení vzniku nestátních škol z kapacitních důvodů, jak je užívají některé dlouhodobé záměry. Ani toto omezení podle něj „“ (bod 62 nálezu)

[20] Současně však Ústavní soud shledal, že stát nemůže zákonnou úpravou práva na vzdělání přímo či nepřímo úplně znemožnit existenci a fungování nestátních škol. Zákonodárce je totiž vázán principem rovnosti a nemůže nedůvodně rozdílně právně zacházet se státními a nestátními školami (body 49 a 54 nálezu). Ústavní soud zdůraznil, že zákonné instituty či mechanismy potenciálně omezující základní práva je třeba vykládat a užívat ústavně konformně a orgány odpovědné za tvorbu dlouhodobých záměrů nemohou jejich prostřednictvím plošně likvidovat nestátní školy (bod 61).

[21] Konečně Ústavní soud uzavřel, že orgány zodpovědné za formulaci vzdělávacích záměrů musejí nejen respektovat širší kvalitativní požadavky v oblasti vzdělávání stanovené školským zákonem (obsahové požadavky na dlouhodobé záměry v § 9 školského zákona a zásady a cíle vzdělávání uvedené v jeho § 2), ale zároveň musejí přihlédnout k samotné ústavní povaze práva na vzdělání, jakož i k ústavním principům výkonu státní (veřejné) moci. Dlouhodobé záměry tedy nemohou být užívány jako prostředek zamezující plošnému vzniku nestátních škol či školských zařízení, neboť právě tím by byl narušen esenciální obsah práva na vzdělání podle čl. 33 odst. 3 Listiny (bod 70 nálezu).

[22] Stěžovatelka v kasační stížnosti poukazuje na mezinárodní závazky České republiky, které podle ní městský soud opomněl.

[23] Článek 2 prvního dodatkového protokolu k Úmluvě stanoví, že .

[24] Podle čl. 29 odst. 2 Úmluvy o právech dítěte (č. 104/1991 Sb.) . Obdobné ustanovení obsahuje též Mezinárodní pakt o hospodářských a sociálních právech (č. 120/1976 Sb.), podle jehož čl. 13 odst. 4 . Kromě toho pakt v čl. 13 odst. 3 výslovně stanoví, že se státy .

[25] Stěžovatelka zmiňuje též čl. 14 odst. 3 Listiny základních práv Evropské unie, ten však na tuto věc přímo nedopadá. Stěžovatelka totiž netvrdí, že by věc měla nějaký unijní prvek; jen tehdy by se mohlo uplatnit unijní právo (čl. 51 odst. 1 této Listiny). Neuplatní se ani Úmluva o boji proti diskriminaci ve vzdělávání, jejíhož čl. 5 odst. 1 písm. b) se stěžovatelka dovolává, neboť nebyla vyhlášena a nemohla by se ve smyslu čl. 10 Ústavy použít namísto zákona.

[26] Stěžovatelka namítá, že z těchto úmluv podle ní vyplývá právo na alternativu ve vzdělávání. Městský soud podle ní dostatečně nezhodnotil dopad napadeného rozhodnutí do práva zřizovat nestátní školy a poskytovat v nich státem uznané vzdělání, i do práva rodičů vzdělávat své děti v nestátních školách v souladu se svým filozofickým přesvědčením, splňuje-li takové vzdělání minimální standardy stanovené státem.

[27] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou, že z citovaných ustanovení skutečně právo na alternativu ve vzdělávání vyplývá, i když nejde o právo absolutní (srov. citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 34/17, poslední věta bodu 73 a bod 74). V judikatuře i v odborné literatuře je však sporné, co je obsahem tohoto práva.

[28] Evropský soud pro lidská práva (ESLP) vyložil právo na vzdělání ve větě první čl. 2 prvního dodatkového protokolu k Úmluvě tak, že znamená otevřený a rovný přístup do státem již zřízených a existujících vzdělávacích zařízení. Nezakládá však povinnost státu zřizovat jakákoli nová vzdělávací zařízení (, rozsudek pléna ESLP ze dne 23. 7. 1968, stížnost č. 1474/62 a další¹⁾). O pár let později ovšem již ESLP uvedl, že větu druhou čl. 2 prvního dodatkového protokolu je třeba číst dohromady s tou první. Přípravné práce na Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“) i vyjádření řady členů Poradního shromáždění podle něj podporují výklad, že z článku vyplývá rovněž , ačkoli přijatý text Úmluvy tuto svobodu nakonec výslovně nezmiňuje (bod 50 rozsudku ze dne 7. 12. 1976, , stížnosti č. 5095/71, 5920/72, a 5926/72²⁾). Tento výklad je správný i podle komentáře k Úmluvě. Podle něj dokonce platí, že „(Bobek, M. In: Kmec, J.; Kosař, D.; Kratochvíl, J.; Bobek, M. . 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 1314).

[29] V jednom novějším českém případu pak ESLP prohlásil stížnost za zjevně neopodstatněnou a mimo jiné připomněl, že čl. 2 prvního dodatkového protokolu nezakládá povinnost státu zřídit určitý typ školy, jen zaručuje osobám v jurisdikci státu právo využít existujících vzdělávacích zařízení (rozhodnutí ze dne 22. 11. 2011, , stížnost č. 8314/10³⁾). Ministerstvo v té věci nevyhovělo žádosti první ze stěžovatelek, soukromé základní školy, o zařazení do sítě škol s odůvodněním, že počet základních škol a volných míst v základních školách v Praze je dostatečný a žádost není v souladu s dlouhodobým záměrem ministerstva ani s potřebami a možnostmi rozvoje sítě škol.

[30] Stěžovatelka v kasační stížnosti poukazuje také na rozhodnutí Evropské komise pro lidská práva (Komise) ze dne 6. 3. 1987 , stížnost č. 11533/85. V ní švédské orgány nepovolily nestátní škole vyučovat na vyšším stupni (ve třídách 7 až 9), neboť shledaly, že škola nesplňuje zákonné požadavky na kvalitu vzdělání. Stěžovatelka namítala rovněž porušení čl. 2 prvního dodatkového protokolu, Komise však shledala stížnost v této části nepřijatelnou. S odkazem na bod 50 rozsudku ESLP ve věci uvedla, že čl. 2 prvního dodatkového protokolu zaručuje , nikoli však bezpodmínečně. Toto právo musí podléhat další státní regulaci, která má zajistit fungování řádného vzdělávacího systému jako celku. V této konkrétní věci švédské orgány neporušily čl. 2 tím, že zamítly stěžovatelčinu žádost, neboť jejich rozhodnutí bylo založeno výhradně na zjištění, že vzdělání nabízené na vyšším stupni nesplňuje kvalitativní podmínky švédského zákona. Stěžovatelé navíc nedoložili, že by jiné školy, které byly dceři paní Jordebo k dispozici, poskytovaly výuku, která by byla v rozporu s náboženským a filozofickým přesvědčením paní Jordebo (i pokud platilo, že v okolí nebyla k dispozici žádná jiná křesťanská škola).⁴⁾

[31] V pozdějším rozhodnutí ze dne 6. 9. 1995, , stížnost č. 23419/94, Komise sice rovněž shledala stížnost nepřijatelnou, s odkazem na věc však také jednoznačně vyslovila, že čl. 2 prvního dodatkového protokolu zaručuje .⁵⁾

[32] Stěžovatelka se dovolává i rozsudku ESLP ze dne 9. 10. 2007, , stížnost č. 1448/04, v němž se soud zabýval výukou náboženství. V bodě 48, který stěžovatelka zmiňuje, soud také odkazuje na rozsudek ve věci a shrnuje, že účelem druhé věty čl. 2 prvního dodatkového protokolu je zejména zajistit možnost plurality ve vzdělávání, která je nezbytná pro zachování demokratické společnosti, jak ji chápe Úmluva, a že tento účel má plnit zejména státní výuka.

[33] Komentářová literatura vesměs zastává názor, že z Úmluvy, respektive z jejího dodatkového protokolu, plyne právo na alternativu ve vzdělávání a že svoboda vzdělávání a výuky zahrnuje také za podmínek stanovených zákonem.⁶⁾ Objevuje se také náhled, že nejen z judikatury ESLP k čl. 2 prvního dodatkového protokolu, ale i z čl. 33 Listiny plyne přímo .⁷⁾ Naproti tomu nejnovější komentář k Listině je zdrženlivější: podle něj čl. 33 odst. 3 Listiny nezakládá právo na zřízení nestátních škol, jen tuto možnost otevírá.⁸⁾

[34] Komentář k čl. 29 Úmluvy o právech dítěte uvádí, že z druhého odstavce vyplývá právo jednotlivce zakládat, organizovat, řídit a vzdělávat děti, žáky a studenty v soukromých institucích. Jeho znění je přitom podle komentáře téměř totožné s čl. 13 odst. 4 Mezinárodního paktu o hospodářských a sociálních právech a odpovídá také čl. 2 prvního dodatkového protokolu k Úmluvě. Jasná formulace obsahující bezprostřední pokyn adresovaný státu a odpovídající právo subjektů právního řádu navíc podle autorek napovídá, že alespoň druhý odstavec čl. 29 je možné považovat za přímo vykonatelné právo. Obsah práva by měl být totožný s právem v čl. 33 odst. 3 Listiny (viz Dušková, Š. In: Dušková, Š.; Hofschneiderová, A.; Kouřilová, K. . Praha: Wolters Kluwer, 2021, komentář k čl. 29).

[35] Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 34/17 naproti tomu jasně vyslovil, že čl. 33 odst. 3 Listiny neobsahuje samostatné právo zřizovat nestátní školy, ale jde o jednu z „“, jejímž prostřednictvím ústavodárce vytváří prostor zákonodárci, aby k tomuto cíli využil i nestátních škol. Stanoví se tedy možnost – v souladu se zákonem – zřizovat a vyučovat např. na soukromých školách za úplatu (body 50 a 51 nálezu). Z judikatury ESLP poukázal Ústavní soud na , z něhož podle něj vyplývá, že čl. 2 prvního dodatkového protokolu k Úmluvě neukládá státu povinnost zakládat určitý typ školských zařízení, ale zaručuje osobám spadajícím do jejich právo využívat existujících vzdělávacích prostředků (bod 48 a 54 nálezu).

[36] V těchto pasážích jsou závěry Ústavního soudu v napětí s judikaturou ESLP. V se několik frankofonních valonských rodin domáhalo toho, aby jejich děti byly vyučovány ve francouzštině, což však v jejich školních obvodech neumožňovaly belgické zákony. Tyto rodiny bydlely ve vlámských částech Belgie s vlámštinou jako jediným úředním a vyučovacím jazykem. Je pravda, že na podkladě těchto skutkových okolností učinil ESLP i obecné poznámky k zaručenému čl. 2 prvního dodatkového protokolu k Úmluvě. Podle Nejvyššího správního soudu z nich však nelze učinit jednoznačný obecný závěr, že celý čl. 2 zaručuje „jen“ právo využívat existujících vzdělávacích institucí, a nelze jimi přesvědčivě argumentovat k tématu svobody (či práva) zřizovat nestátní školy. O to totiž v nešlo. Proti tomu navíc hovoří věc (a z ní vycházející dvě rozhodnutí Komise), kterou Ústavní soud vůbec nezmiňuje. ESLP v ní vykládal obě věty čl. 2 dohromady a výslovně se vyjadřoval i k soukromým školám.

[37] Pro přezkum této věci však není nezbytné určit, zda existuje základní právo založit a řídit (provozovat) nestátní školu – ať už by mělo vyplývat přímo z čl. 33 Listiny (k tomu nález sp. zn. Pl. ÚS 34/17 včetně odlišných stanovisek Ludvíka Davida a Milady Tomkové), z čl. 2 prvního dodatkového protokolu k Úmluvě, z čl. 13 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech nebo z čl. 29 Úmluvy o právech dítěte –, či zda takové základní právo neexistuje. Ani toto právo či svoboda by totiž nebyly absolutní, ale omezené prováděcí vnitrostátní úpravou. Ta ovšem nesmí jednak zasáhnout do esenciálního obsahu práva na vzdělání, jednak být ve střetu s jinými zaručenými právy (viz rozsudek ESLP ze dne 25. 2. 1982, , stížnosti č. 7511/76 a 7743/76, bod 41, v němž k tomuto závěru soud dospěl ve vztahu k právu na vzdělání v první větě čl. 2 prvního dodatkového protokolu; či již zmiňované rozhodnutí Komise ve věci ). Jakkoli tedy podle Ústavního soudu čl. 33 odst. 3 Listiny neobsahuje základní právo založit nestátní školu, ale jen „možnost“ a „“ školským zákonem, stejně Ústavní soud v rozebíraném nálezu prováděl test racionality a zabýval se tím, zda § 148 odst. 3 písm. a) školského zákona nezasahuje do esenciálního obsahu (jádra) práva na vzdělání.

[38] Ústavní soud své závěry učinil k § 148 odst. 3 písm. a) školského zákona, který podmiňuje zápis školy a školského zařízení souladem s dlouhodobými vzdělávacími záměry jako strategicko-politickými dokumenty. Pro přezkum považuje Nejvyšší správní soud za podstatné zejména tyto požadavky plynoucí z nálezu i mezinárodních úmluv a judikatury ESLP:

– omezení plynoucí ze zákona a dlouhodobých záměrů se musejí vykládat ústavně konformně a v souladu s mezinárodními závazky České republiky, tedy mimo jiné i se zřetelem k právu rodičů na alternativu ve vzdělávání (souvisícím s respektem k jejich náboženskému a filozofickému přesvědčení), a s požadavkem zajistit možnost plurality ve vzdělávání;

– zákonná úprava a dlouhodobé záměry nesmějí přímo či nepřímo plošně znemožňovat vznik a fungování nestátních škol;

– zákon i dlouhodobé záměry by měly dopadat na státní i nestátní školy rovnou měrou (tedy nikoli neodůvodněně nerovně).

[39] Podstatný je i obecný závěr Ústavního soudu, že kapacitní důvody legitimním kritériem regulace vzdělávací soustavy. Neznamená to však, že mohou být kritériem jediným.

[40] Ústavní soud současně vyzdvihl právně závazné kvalitativní požadavky na vzdělávací záměry, jimiž jsou zásady a cíle vzdělávání vymezené v § 2 odst. 1 školského zákona, mimo jiné „“ (bod 69 nálezu).

[41] Nejvyšší správní soud má za to, že požadavky shrnutými v předchozích třech bodech by se měly řídit ministerstvo a krajský úřad při tvorbě dlouhodobých záměrů, správní orgány při rozhodování o zápisu školy a školského zařízení do rejstříku i správní soudy při přezkumu rozhodnutí správních orgánů. Měly by zejména zvažovat, zda jimi přijatá či přezkoumávaná pravidla nevyprazdňují jádro práva na vzdělání a plošně neznemožňují vznik a fungování nestátních škol v daném místě a čase.

[42] Nejvyšší správní soud proto nesouhlasí s kategorickým závěrem městského soudu, že orgán rozhodující o zápisu školy do školského rejstříku je sice povinen zkoumat soulad žádosti s dlouhodobými záměry, ale ani on, ani správní soud není oprávněn hodnotit obsah těchto záměrů (bod 28 napadeného rozsudku a totožně rozsudky NSS ze dne 30. 11. 2010, čj. 2 As 66/2010-74, a ze dne 28. 3. 2018, čj. 2 As 312/2017-34, bod 14). Správní orgány i soudy naopak mohou a musejí vykládat a hodnotit obsah dlouhodobých záměrů a dbát na to, aby tyto záměry nezasahovaly do jádra práva na vzdělání; k tomuto cíli vede respektování požadavků uvedených v bodech [38] a [39] výše.

[43] Právě v tomto rozsahu tak nemohou při vědomí závěrů Ústavního soudu obstát ani dřívější závěry Nejvyššího správního soudu vyslovené v rozsudcích čj. 2 As 66/2010-74 a čj. 2 As 312/2017-34. Jakkoli Nejvyšší správní soud nezpochybňuje povahu dlouhodobých záměrů jako strategických dokumentů odborného a politického charakteru, jak ji vystihl v druhém z uvedených rozsudků (body 14 a 15) a jak ji převzal i Ústavní soud ve svém nálezu (bod 65), zdůrazňuje, že správní orgány i soudy musejí k řádně uplatněné námitce přezkoumat též to, zda dlouhodobé záměry či jejich užití na konkrétní věc nepopírají výše shrnuté ústavněprávní požadavky.

[44] Nyní je třeba posoudit, zda výklad přijatý ministerstvem, ministrem a městským soudem splňuje uvedené ústavněprávní požadavky. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že nikoli. Kromě toho však shledal, že rozhodnutí správních orgánů a rozsudek městského soudu jsou v rozporu i se školským zákonem a dlouhodobým vzdělávacím záměrem kraje.

[45] Ze správního spisu vyplývá, že ministerstvo zamítlo stěžovatelčinu žádost o zápis základní školy do rejstříku škol a školských zařízení proto, že v místě je i s ohledem na očekávaný budoucí vývoj věkové kategorie žáků základních škol dostatek volných kapacit pro přijetí dalších žáků ve stávajících školách. Deset základních škol působících v okruhu asi 8 km od stěžovatelčiny školy vykazovalo ve školním roce 2016/2017 naplněnost mezi 61 až 94 % (z přehledu byly vyňaty dvě základní školy vzdělávající zejména žáky se speciálními vzdělávacími potřebami a dále dvě naplněné základní školy, jedna soukromá stoprocentně naplněná, druhá naplněná z 96 %). Z toho ministerstvo usoudilo, že žádost není v souladu s výše (bod [14]) citovanou částí dlouhodobého záměru kraje, a stěžovatelčinu žádost zamítlo.

[46] Podkladem rozhodnutí bylo ministerstvu mimo jiné souhlasné stanovisko rady města Frýdku-Místku přijaté na schůzi rady dne 20. 9. 2016, v němž rada vyjádřila souhlas se zřízením stěžovatelčiny základní školy [podle § 147 odst. 1 písm. p) školského zákona]. Krajský úřad Moravskoslezského kraje naproti tomu vydal dne 22. 11. 2016 nedoporučující stanovisko (podle § 146 odst. 1 tohoto zákona): podle něj nebylo dostatečně prokázáno, že je základní školy třeba. Popsaný způsob vzdělávání, který by měla nabízet stěžovatelčina škola, by měl být obecným cílem běžných základních škol zřizovaných obcí, charakteristika vzdělávací koncepce je podle krajského úřadu obecná a přidaná hodnota zřízení základní školy v lokalitě není v žádosti dostatečně vysvětlena. Krajský úřad uvedl přehled naplněnosti základních škol ve Frýdku-Místku za předchozí tři školní roky a uzavřel, že „“ není žádost v souladu s dlouhodobým záměrem kraje.

[47] Stěžovatelka svou žádost o zápis třikrát doplnila během března a začátku dubna 2017. K rozkladu pak přiložila změněné stanovisko Krajského úřadu Moravskoslezského kraje ze dne 4. 4. 2017, v němž krajský úřad z doplněných dokladů vyhodnotil, že stěžovatelčina základní škola „“. Poukázal rovněž na to, že stěžovatelka deklarovala a doložila velký zájem zákonných zástupců dětí o zřízení základní školy ve Frýdku-Místku. Krajský úřad také upozornil na dopis města Frýdku-Místku ze dne 3. 4. 2017 podporující zápis školy. Město v něm uvedlo, že se v obci s rozšířenou působností trvale zvyšuje počet mladých rodin s dětmi. Představitelé města proto chtějí podpořit pestrou nabídku kvalitního vzdělávání dětí občanů města a jsou přesvědčeni, že zřízení školy je plně v souladu s koncepcí vzdělávání.

[48] Ministr zamítl stěžovatelčin rozklad ze stejného důvodu jako ministerstvo, tedy pro nesoulad žádosti s dlouhodobým vzdělávacím záměrem kraje z kapacitních důvodů. Podle něj se příslušná pasáž dlouhodobého záměru nezabývá principy a způsoby výuky. Ministerstvu tedy nelze vyčítat, že se nezabývalo tím, jaký mají jednotlivé školy učební program a jak se to odráží na jejich naplněnosti, neboť všechny školy musejí dodržovat tentýž rámcový vzdělávací program. Reálně se od sebe mohou odlišovat až školním vzdělávacím programem, který však není neměnný a rodiče jej mohou ovlivňovat prostřednictvím školské rady. Předběžně projevený zájem rodičů je nepodstatný. Zásady a cíle vzdělávání v § 2 odst. 1 školského zákona nemají vztah k žádosti o zápis základní školy do rejstříku škol a školských zařízení. Změněné vyjádření krajského úřadu přiložené k rozkladu nemá na věc vliv. Naplněnost kapacit stávajících škol nejlépe vypovídá o situaci v dané lokalitě, a tedy i o potřebě další základní školy. Formulace „“ podporuje spíše přístup k věci. Stanovisko rady města a vyjádření krajského úřadu nejsou pro ministerstvo závaznými stanovisky podle § 149 správního řádu a ministerstvo je hodnotí individuálně a ve vzájemné souvislosti s dalšími podklady.

[49] Městský soud závěry ministerstva a ministra potvrdil, Nejvyšší správní soud se s nimi však neztotožňuje.

[50] Správní orgány opírají nesoulad žádosti s dlouhodobým vzdělávacím záměrem kraje o jediný jeho bod, který připouští „“. Toto kritérium ztotožňují jen s kritériem kapacity a „“ a „“ hodnotí čistě kvantitativně.

[51] Tento výklad předně neodpovídá jazykovému znění citované pasáže. Ta je formulována obecně a poměrně pružně a dává velký prostor k tomu uvážit různé okolnosti věci. (Naproti tomu stejný dokument v kritériích rozvoje sítě mateřských škol výslovně uvádí: „“, na což opakovaně poukazovala stěžovatelka; či např. u základního uměleckého vzdělávání stanoví: „“.) Již tedy samotný text nepodporuje čistě kvantitativní hledisko. Uvádí-li ministr, že citovaný bod se principy a způsoby výuky nezabývá, Nejvyšší správní soud podotýká, že stejně tak se výslovně nezabývá ani zaplněností stávajících škol. Ani z toho, že v dlouhodobém záměru není zvýrazněna jako potřeba vzniku základních škol s odlišným způsobem výuky či soukromých škol, nelze činit žádné závěry (bod 29 napadeného rozsudku městského soudu), neboť zákonným důvodem pro zamítnutí je přímý rozpor s dlouhodobým záměrem, nikoli to, že v něm něco není zdůrazněno jako .

[52] Citovaný bod v sobě kombinuje obdobu neurčitých právních pojmů (rozsudek Městského soudu v Praze čj. 10 A 148/2018-65, bod 49), ovšem s tou výhradou, že dlouhodobé záměry nemají povahu sekundárního normativního právního aktu (bod 65 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 34/17), ale jde o strategický dokument odborného a politického charakteru, v němž krajský úřad zpracovává dlouhodobý záměr vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy v kraji (§ 9 odst. 2 školského zákona). Takto je ho třeba i číst, se zřetelem k jeho povaze, účelu a tvůrcům – tedy nikoli jako striktně normativní právní text, ale jako strategický dokument, kterým kraj v ústavních a zákonných mantinelech a mezích dlouhodobého záměru vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy České republiky utváří svou vlastní koncepci vzdělávací soustavy.

[53] Proto má mít při výkladu dlouhodobého záměru velký význam též stanovisko obce a kraje k žádosti, neboť právě kraj a obec, na jejichž území má škola působit, má o „“ a „“ v místě největší povědomí. Již z prvního nedoporučujícího stanoviska kraje je přitom zřejmé, že kraj sice bral za rozhodné rovněž kvantitativní kritérium, avšak současně hodnotil i jiné okolnosti: původně předložená charakteristika vzdělávací koncepce podle něj byla obecná a přidaná hodnota zřízení základní školy nebyla v žádosti dostatečně podložena. Ve změněném stanovisku vydaném poté, co stěžovatelka doplnila svou žádost, již krajský úřad vznik stěžovatelčiny školy podpořil. Rovněž město Frýdek-Místek o zřízení školy stálo.

[54] Ministr i městský soud mají pravdu v tom, že stanoviska obce a kraje nejsou závaznými stanovisky podle § 149 správního řádu a správní orgány jimi nejsou při rozhodování formálně vázány více než jinými podklady, které mají společně s nimi hodnotit podle své úvahy a ve vzájemné souvislosti. Závisí-li však neúspěch žádosti na tak pružně formulovaném kritériu, které závisí na zhodnocení aktuálních podmínek a potřeb v místě, musí mít pro jeho posouzení nezbytně stěžejní význam stanovisko obce a kraje, tedy subjektů nejlépe znalých poměrů v místě. Kraj je navíc tvůrcem dlouhodobého záměru kraje (ministerstvo zase zpracovává dlouhodobý záměr vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy České republiky podle § 9 odst. 2 školského zákona, nesoulad s ním však u stěžovatelčiny žádosti neshledalo). V této věci nakonec město i kraj stály o zřízení stěžovatelčiny školy a považovaly kritérium dlouhodobého záměru kraje za naplněné, na rozdíl od správních orgánů. Nejvyšší správní soud má za to, že správní orgány ani městský soud tento rozpor dostatečně nevysvětlily. Nepřesvědčivě se omezily jen na to, že stanovisko krajského úřadu není pro ministra závazné (bod 36 rozsudku městského soudu).

[55] Upínají-li se správní orgány čistě na kvantitativní kritérium a odmítají-li vzít vůbec v úvahu tvrzenou odlišnou vzdělávací koncepci, popírají tím nejen právo na alternativu ve vzdělávání v mezích zákonné úpravy, ale popírají, že vůbec nějaká alternativa může existovat. Výslovně říkají, že „“, neboť musejí dodržovat tentýž rámcový vzdělávací program a podle něj utvářet své vlastní školní vzdělávací programy (§ 5 odst. 1 školského zákona), které mohou rodiče ovlivňovat prostřednictvím školské rady. Předně školní vzdělávací program vydává ředitel školy. Školská rada se sice vyjadřuje k jeho návrhu a následnému uskutečňování, její hlas však není pro ředitele školy závazný [§ 5 odst. 3 a § 168 odst. 1 písm. a) školského zákona]. Především je ale přístup ministra mimo společenskou realitu a omezuje dostupnou možnost plurality vzdělávání, o niž má stát v mezích zákonů dbát. Úvaha, že není třeba se zabývat tvrzenou odlišnou vzdělávací koncepcí této školy, neboť se od těch ostatních vlastně tolik neliší, je navíc logicky chybná. První věta popírá druhou.

[56] Nejvyšší správní soud netvrdí, že ke kvantitativním kritériím nelze při rozhodování o zápisu nestátní školy do rejstříku vůbec přihlížet. Jde o důležitý aspekt, nelze pro něj však pominout ani ty ostatní. V této věci jsou podstatnými kvalitativními aspekty, které bylo třeba při posuzování věci vzít v úvahu, tvrzená oproti stávajícím školám, a rovněž doložený .

[57] k tomu zabývat se i jinými než kvantitativními aspekty, tvrdí-li je stěžovatelka a jsou-li z okolností věci myslitelné, vyplývá z textu citovaného bodu dlouhodobého záměru kraje. se jimi zabývat pak plyne už ze zásad a cílů vzdělávání školského zákona, zejména ze zásady ohledu na vzdělávací potřeby jednotlivce, zásady vzájemné úcty, respektu, názorové snášenlivosti, solidarity a důstojnosti všech účastníků vzdělávání [§ 2 odst. 1 písm. b) a c) školského zákona], k nimž je třeba přihlížet i při rozhodování o zápisu školy do školského rejstříku (body [39] a [41] výše). Hlavně ji však lze dovodit z čl. 33 odst. 3 Listiny a z mezinárodních úmluv, které Nejvyšší správní soud podrobněji rozebral (část 3.1 výše). Z nich plyne, že omezení stanovená v zákoně a v dlouhodobých záměrech, tedy i stěžovatelčino omezení v jejím úmyslu založit soukromou základní školu ve Frýdku-Místku, je třeba vykládat s respektem k právu rodičů na alternativu ve vzdělávání a v souladu s povinností státu, aby zajistil možnost plurality ve vzdělávání.

[58] Na to navazuje též ústavní požadavek, aby zákonná úprava a dlouhodobé záměry, natož jejich výklad, přímo či nepřímo plošně neznemožňovaly vznik (a fungování) nestátních škol. Ovšem právě k tomu by přístup správních orgánů vedl. Tím, že vznik nové soukromé školy navázaly čistě na zaplněnost stávajících státních škol (v hodnocené oblasti byla toho času jedna soukromá škola, kterou však ministerstvo pro stoprocentní naplněnost do statistiky nezahrnulo) a odmítly vzít v potaz cokoli jiného, paušálně vyloučily vznik další školy, jestliže by se nezměnily demografické podmínky v lokalitě. Tento přístup neodůvodněně nerovně dopadá na nestátní školy, které by chtěly doplnit stávající státní školy v místě. Do důsledku by to znamenalo, že pokud by se zásadně nezvýšil počet dětí v oblasti, další soukromé školy by zde jen proto nemohly vzniknout. (Dočasný charakter dlouhodobých záměrů na tento závěr nemá vliv.) Správní orgány současně popřely právo rodičů na alternativu ve vzdělávání tím, že o stěžovatelčině vzdělávací koncepci vůbec odmítly uvažovat jako o alternativě k těm stávajícím. Nejvyšší správní soud tím neříká, že ministerstvo je povinno zapsat do rejstříku každou takovou základní školu, jejíž systém výuky není v dané lokalitě zastoupen. Nemůže však tento aspekt při svém hodnocení zcela pominout.

[59] Městský soud stěžovatelce v bodě 38 rozsudku vytýká, že nevysvětlila, proč žádala o zápis základní školy do rejstříku právě se sídlem ve Frýdku-Místku. Stěžovatelka v kasační stížnosti poukázala na to, že je právnickou osobou zřízenou ve Frýdku-Místku a založenou právě za účelem zřízení školy; poznámka tedy směřovala spíše osobě zúčastněné na řízení, společnosti www.scio.cz. Stěžovatelka doložila jak zájem místní samosprávy, tak zájem rodičů. Nejvyšší správní soud si není jist, kam touto poznámkou městský soud směřoval, zájem rodičů i místní samosprávy však považuje za dostatečně silný motiv k založení školy na určitém místě, jakkoli stěžovatelka žádný vysvětlovat nemusí. Pokud tím městský soud mířil k tomu, že osoba zúčastněná na řízení se může pokusit založit soukromou školu na jiném místě, míjí se s podstatou věci. V jejím středu totiž nestojí primárně zájem soukromé společnosti provozovat školu, ale zájem rodičů na dostupné alternativě.

[60] I na tom se ukazuje, jak moc je nedostačující zvolené kvantitativní hledisko poměřující kapacitu škol v okruhu do 8 km od místa plánované školy, neboť rodiče, kteří projevili zájem o vzdělávání dětí ve stěžovatelčině škole, současně projevili ochotu dojíždět s dětmi z okruhu mnohem širšího. Obec je ze zákona povinna zajistit podmínky pro plnění povinné školní docházky dětí s místem trvalého pobytu na jejím území a za tím účelem zřizuje základní školu nebo zajišťuje plnění povinné školní docházky v základní škole zřizované jinou obcí nebo svazkem obcí (§ 178 odst. 1 školského zákona). Zjednodušeně řečeno, děti by měly mít ze zákona zajištěno místo ve spádové státní škole. Jestliže by tedy mělo zřízení nové nestátní školy záležet jen na kapacitách stávajících škol v blízkém okolí, v důsledku by to mohlo vést k tomu, že správní orgány nepovolí zřídit novou nestátní školu nikdy, neboť kapacity těch státních musejí být vždy dostatečné. To je jistě v rozporu s čl. 33 odst. 3 Listiny, neboť to plošně brání vzniku nestátních škol.

[61] Čtrnáctý senát městského soudu rozhodující v této věci se ve svém rozsudku vymezuje proti rozsudku desátého senátu městského soudu čj. 10 A 148/2018-65. Desátý senát v něm přezkoumával žalobu stejné účastnice řízení (nyní stěžovatelky) proti rozhodnutí ministra ve věci zápisu základní školy do školského rejstříku pro pozdější školní rok než v této věci, a to na podkladě totožného bodu dlouhodobého záměru Moravskoslezského kraje z roku 2016. Desátý senát vyložil, že výklad podmínky dlouhodobého záměru nemůže ministerstvo omezit jen na kapacitní důvody. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s obecnými závěry desátého senátu městského soudu.

[62] Čtrnáctý senát městského soudu poukazuje v napadeném rozsudku také na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 69/2019-40 a jemu předcházející zamítavý rozsudek jedenáctého senátu Městského soudu v Praze ze dne 15. 2. 2019, čj. 11 A 158/2018-36, který obstál v kasačním přezkumu. Věc se týkala žádosti o zápis nové církevní školy ve Frýdku-Místku, kterou školské orgány posoudily podle totožného bodu kapitoly 2.2.2 dlouhodobého záměru Moravskoslezského kraje z roku 2016. Závěry Nejvyššího správního soudu přijaté v této věci nejsou protichůdné s těmi, k nimž dospěl druhý senát. Druhý senát v něm výslovně neuvedl (natož aby blíže rozebíral) tezi, podle níž mohou školské orgány nezapsat školu výlučně z kapacitních důvodů. S ohledem na konkrétní okolnosti jen podotkl, že „“ a že „“ (bod 22 rozsudku čj. 2 As 69/2019-40). Vyjádřil se též k tomu, že vyučovat náboženství mohou i jiné než církevní školy (bod 23). Jedenáctý senát městského soudu v rozsudku přezkoumávaném druhým senátem Nejvyššího správního soudu sice žalobu zamítl, ale současně shledal, že „“ (bod 48 rozsudku městského soudu čj. 11 A 158/2018-36) Správní soudy v tehdejší a v nynější věci tedy berou za svá stejná východiska, jen ve skutkově různých situacích dospívají k různým výrokům. Je třeba zdůraznit i to, že procesní úspěch či neúspěch v konkrétní při před správním soudem se často neodvíjí (jen) od toho, zda žalovaný správní orgán pochybil, ale také od toho, nakolik se účastníku podaří předložit soudu přesvědčivé argumenty. V nynější věci stěžovatelka uplatnila propracované námitky; oproti tomu pak stála spíše nevýstižná argumentace ministerstva a ministra, která poněkud míjela podstatu sporu.

[63] Ve dvou pozdějších rozsudcích ze dne 18. 11. 2020, čj. 4 As 139/2020-40, a ze dne 20. 8. 2021, čj. 2 As 208/2020-31, obou ve věci soukromé Základní školy EDUCAnet Brno, s. r. o., která měla vzniknout v Brně, Nejvyšší správní soud rovněž potvrdil zamítnutí zápisu do rejstříku škol z kapacitních důvodů a shledal, že „“ (bod 30 rozsudku čj. 4 As 139/2020-40). Nejvyšší správní soud zde dospěl ke svým závěrům na podkladě konkrétních skutkových okolností věci (mimo jiné dlouhodobý záměr Jihomoravského kraje kladl výslovně na kapacity stávajících škol větší důraz) a tyto závěry neformuloval nijak obecně a kategoricky tak, aby předurčovaly jeho rozhodnutí i v této věci. (…)

[65] Nejvyšší správní soud tedy shrnuje svou argumentaci: ministerstvo a ministr nemohli odepřít soukromé základní škole zápis do rejstříku škol a školských zařízení , že kapacity stávajících státních škol v okruhu cca 8 km od místa vzniku zamýšlené školy jsou dostatečné. Tento výklad jednak neodpovídá znění dlouhodobého záměru kraje, jednak je v rozporu s čl. 33 odst. 3 Listiny a čl. 2 prvního dodatkového protokolu k Úmluvě. Ministerstvo a ministr měli při svém rozhodování vzít v úvahu také tvrzenou odlišnou (alternativní) vzdělávací koncepci stěžovatelčiny školy oproti stávajícím školám, podporu samosprávy a velký zájem rodičů na vzniku školy. Tím Nejvyšší správní soud neříká, že museli žádosti nezbytně vyhovět, ovšem ani se nemohli odmítnout zabývat uvedenými kvalitativními faktory.