Vydání 4/2012

Výkon shromažďovacího práva je zaručen čl. 19 Listiny základních práv a svobod, podléhá však určitým zákonným omezením. Shromáždění podléhá oznamovací povinnosti a na jeho průběh je oprávněn dozírat úřad, jemuž bylo konání oznámeno, či Policie ČR. V daném případě shromáždění bylo oznámeno, ovšem v jeho průběhu žalovaný seznal, že jsou splněny zákonné důvody, za nichž je třeba shromáždění rozpustit. V tomto kasačním řízení nelze posuzovat, zda toto rozpuštění bylo důvodné, či nikoliv. Shromáždění bylo starostkou obce rozpuštěno a toto rozhodnutí bylo k žádosti vyhotoveno písemně.

Úkon, jímž je shromáždění rozpuštěno, podléhá soudní kontrole. Podle § 13 shromažďovacího zákona může svolavatel nebo účastník shromáždění podat proti rozpuštění shromáždění do 15 dnů námitky u soudu. Soud rozhodne, zda shromáždění bylo nebo nebylo rozpuštěno v souladu se zákonem. Pro řízení se přiměřeně použijí ustanovení soudního řádu správního. Poznámka pod čarou vztahující se k poslední větě tohoto ustanovení odkazuje na § 65 až § 78 s. ř. s., tedy na ustanovení upravující řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Nejvyšší správní soud si je vědom, že poznámka pod čarou není závaznou součástí zákona, ale pouhou legislativní pomůckou, jak plyne např. z nálezu Ústavního soudu ze dne 30. 11. 2009, sp. zn. II ÚS 485/1998, č. 173/2009 Sb. ÚS. V daném případě však uvedená poznámka není v rozporu s textem zákona, a je tedy pouze vodítkem pro určení žalobního typu.

Úkon, jímž se rozpouští shromáždění, je také svou podstatou rozhodnutím zasahujícím do práv svolavatele či účastníků shromáždění způsobem předpokládaným v § 65 s. ř. s. Ačkoliv tedy shromažďovací zákon v § 12 odst. 1 používá formulaci „“, svou podstatou se jedná o rozhodnutí orgánu veřejné moci, jímž se zasahuje do základního práva. Shromažďovací zákon nepředpokládá, že by k rozpuštění shromáždění mělo dojít písemným rozhodnutím. Situace při rozpouštění shromáždění je jiná než při rozhodování o zákazu shromáždění nebo době jeho ukončení podle § 9 a § 10 shromažďovacího zákona. Tam jde o běžnou rozhodovací činnost, byť s vlastní procesní úpravou (§ 11 odst. 1 a 2, § 16 citovaného zákona) a s určitými odlišnostmi v úpravě soudního přezkumu (§ 11 odst. 3 téhož zákona). Rozpuštění shromáždění však je úkonem prováděným operativně v místě shromáždění, při němž musí být okamžitě vyhodnocena situace, a pokud svolavatel neuposlechne výzvy k ukončení shromáždění, musí být rozhodnutí na místě vyhlášeno. Shromažďovací zákon v § 12 odst. 1 (§ 12 odst. 5) také stanoví, že „“ musí obsahovat důvody k rozpuštění a upozornění na následky neuposlechnutí této výzvy a musí být učiněno takovým způsobem, aby bylo účastníkům srozumitelné, a aby se s ním všichni účastníci mohli seznámit. Při nerespektování rozhodnutí úřadu o rozpuštění shromáždění přichází totiž v úvahu policejní zákrok směřující k rozpuštění shromáždění, který provádí policejní útvar na základě rozhodnutí zástupce úřadu (§ 12 odst. 7 citovaného zákona). Pokud by „“ úřadu o rozpuštění shromáždění nebylo rozhodnutím, nemohlo by být na místě ani rozhodnuto o takovémto dalším postupu, ač by to bylo nezbytné v zájmu zachování veřejného pořádku. Stranou je třeba ponechat možnosti zákroku bez takového rozhodnutí, neboť se týkají jiných případů.

Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, který je zastáván i autory komentáře (Černý, P.; Lehká, M. . 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2010, s. 136 a násl.), že se jedná o rozhodnutí na místě ve smyslu § 143 odst. 1 písm. d) správního řádu. Jak uvádí tento komentář na s. 138, jde o rozhodnutí vydané v návaznosti na výkon dozoru správního orgánu nad dodržováním právních předpisů (zachování účelu shromáždění, dodržování povinností svolavatele, dodržování povinností účastníků shromáždění a sledování, zda nejsou naplněny podmínky pro rozpuštění shromáždění).

Užití správního řádu přitom pro rozhodování o rozpuštění shromáždění vyloučeno není (§ 16 shromažďovacího zákona). Podle § 143 odst. 2 správního řádu je předpokladem uložení povinnosti na místě zjištění stavu věci. Rozhodnutí se vyhlašuje ústně, jeho písemné vyhotovení se bez zbytečného odkladu doručuje dodatečně. O ústním vyhlášení rozhodnutí se vždy na místě vydá písemné potvrzení (§ 67 odst. 3 správního řádu), které obdrží účastník. To znamená, že v případě ústně vyhlášeného rozhodnutí na místě musí být vydáno písemné potvrzení vždy, nikoliv jen na žádost.

Otázka, zda možnost podání námitek podle § 13 shromažďovacího zákona je nutno vázat na rozhodnutí vyhlášené na místě, či na písemné vyhotovení tohoto rozhodnutí, zatím nebyla v dostupné judikatuře výslovně řešena. Ze soudních rozhodnutí předcházejících soudnímu řádu správnímu a správnímu řádu z roku 2004 lze poukázat na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 19. 9. 1997, sp. zn. 30 Ca 124/1995, Soudní č. 299/1998, a rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 15. 10. 1997, sp. zn. 28 Ca 348/1996, Soudní č. 663/2000, které posuzovaly zákonnost rozhodnutí pouze vyhlášeného. Z doby po jejich účinnosti lze poukázat na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 22. 6. 2011, čj. 30 Ca 82/2009-40, či na rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočka Liberec, ze dne 29. 9. 2011, čj. 59 A 3/2011-35, z nichž, stejně jako z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2010, čj. 5 As 25/2009-84, lze soudit, že předmětem soudního řízení byly rovněž námitky proti rozhodnutí pouze vyhlášenému, a že tedy soudy implicitně vyslovily, že právě k tomuto rozhodnutí je třeba vázat podání námitek; jinak by totiž návrhy (námitky) odmítly.

Správní řád tedy sice přepokládá, že písemné vyhotovení rozhodnutí vyhlášeného ústně na místě musí být bezodkladně vydáno a doručeno, ovšem možnost podání námitek podle § 13 shromažďovacího zákona se k tomu neváže. Nejde tu totiž o celkový přezkum postupu a rozhodování správního orgánu ve správním řízení, ale jen a pouze o zjištění, zda shromáždění bylo či nebylo rozpuštěno v souladu se zákonem. V těchto mezích se také pohybuje přiměřenost použití § 65 až § 78 soudního řádu správního. Námitky se totiž podávají proti „“; k tomu došlo vyhlášením rozhodnutí na místě a tím okamžikem bylo také účinné. Skutečnost, že by písemné vyhotovení rozhodnutí nebylo vydáno bezodkladně (tj. v řádu několika dnů) či dokonce nebylo vydáno vůbec, nic nemění na tom, že k rozpuštění shromáždění došlo. Bylo by proti smyslu a účelu shromažďovacího zákona, pokud by se svolavatel či účastníci shromáždění museli cestou odstranění nečinnosti správního orgánu domáhat vydání písemného vyhotovení rozhodnutí o rozpuštění shromáždění jen proto, aby mohli podat námitky u soudu, přičemž výsledkem soudního řízení by bylo pouze posouzení zákonnosti samotného rozpuštění shromáždění.

Žalobce také v daném případě žalobou brojil výslovně proti rozpuštění shromáždění. V žalobě uvedl, že podává námitky proti rozpuštění shromáždění podle § 13 shromažďovacího zákona, přičemž potvrzení žalovaného o rozpuštění shromáždění označil pouze jako důkaz, že k rozpuštění skutečně došlo. Nedomáhal se zrušení tohoto potvrzení, jak mylně tvrdí krajský soud; petitem se domáhal vyslovení, že rozpuštění shromáždění bylo nezákonné.

Nad rámec potřebného odůvodnění je řešení možného souběhu námitek proti rozhodnutí o rozpuštění shromáždění podle § 13 shromažďovacího zákona a žaloby proti vydanému písemnému vyhotovení rozhodnutí, jakož i řešení okruhu účastníků správního řízení.

Lze tak uzavřít, že námitky podané proti rozhodnutí o rozpuštění shromáždění žalobce vyhlášenému žalovaným dne 1. 12. 2010, nejsou předčasným návrhem ve smyslu § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. a krajský soud je měl (v případě splnění ostatních podmínek řízení) věcně projednat.