2634/2012
Shromažďovací právo: odůvodnění rozpuštění shromáždění
Shromažďovací právo: odůvodnění rozpuštění shromáždění
k § 12 zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím
Aby bylo možné konstatovat zákonnost použitých opatření ve vztahu k rozpuštění shromáždění (§ 12 zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím), které bylo oznámeno a nebylo zakázáno, je nezbytné vyjevit účastníkům shromáždění při jeho rozpuštění nejenom právní, ale rovněž skutkové důvody takového kroku.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 3. 2011, čj. 30 A 30/2010-169)
Prejudikatura:
č. 1468/2008 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 214/1994 Sb., č. 111/2007 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 23/05) a č. 209/2005 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 453/03).Věc:
M. H. proti Úřadu městského obvodu Plzeň 3 o rozpuštění shromáždění.Dne 24. 4. 2010 uspořádal žalobce shromáždění, které bylo téhož dne rozpuštěno starostou Městského obvodu Plzeň 3. Žalobce se proto u Krajského osudu v Plzni domáhal vydání rozsudku, jímž by soud prohlásil rozpuštění shromáždění za nezákonné.
Žalobce konstatoval, že konáním předmětného shromáždění realizoval shromažďovací právo, které mu garantuje Listina základních práv a svobod v čl. 19 spolu se zákonem o právu shromažďovacím. Orgán veřejné správy může shromáždění zakázat nebo rozpustit jen v odůvodněných a výjimečných případech, přičemž zákon o právu shromažďovacím jasně vymezuje, za jakých okolností, jakým způsobem a z jakých důvodů lze oznámené shromáždění zakázat nebo rozpustit. Takové zákonné důvody v posuzovaném případě nenastaly a shromáždění bylo rozpuštěno v rozporu se zákonem.
Dále žalobce kromě jiného uvedl, že mu nebyl na místě sdělen důvod rozpuštění shromáždění. Z mediálních výstupů starosty vyplývá, že důvodem k rozpuštění shromáždění mělo být jeho „
podstatné odchýlení od oznámeného účelu
“. V té souvislosti žalobce citoval dva články prezentované na webových stránkách, v nichž starosta k průběhu shromáždění mj. uváděl: „Některé projevy účastníků shromáždění jasně prokázaly, že došlo k podstatnému odchýlení od oznámeného účelu. Tím byl porušen zákon o právu shromažďovacím
.“, resp.: „[U]kázalo se, že se shromáždění podstatně odchýlilo od nahlášeného účelu, tedy podpořit politické vězně, což dokazovaly některé projevy účastníků pochodu. Tím byl porušen zákon o právu shromažďovacím. Navíc někteří účastníci svým chováním, nápisy a symboly na tričkách propagovali hnutí směřující k potlačení práv a svobod občanů.
“.Z uvedeného tedy dle žalobce vyplývá, že důvodem k rozpuštění shromáždění byly „
některé
[blíže nespecifikované] projevy účastníků shromáždění, z nichž vyplývalo podstatné odchýlení od oznámeného účelu
“. Žalobce však konstatoval, že na shromáždění žádné projevy nezazněly, tudíž logicky ani nemohl existovat nezákonný obsah takových projevů odůvodňující rozpuštění shromáždění.Žalobce dále uvedl, že z tvrzení starosty o podstatném odchýlení od oznámeného účelu lze dovodit, že shromáždění bylo rozpuštěno podle § 12 odst. 5 zákona o právu shromažďovacím, avšak okolnosti předpokládané tímto ustanovením jako důvod pro rozpuštění shromáždění v posuzovaném případě nenastaly, ani jejich údajná existence nebyla starostou blíže specifikována, což by v případě jejich existence nepochybně učinil.
Žalovaný ve svém vyjádření nejprve citoval znění § 10 odst. 1 písm. a) až c), § 12 odst. 5 a § 12 odst. 6 zákona o právu shromažďovacím, aby následně vyslovil přesvědčení, že byl dán zákonný důvod k rozpuštění shromáždění a že byl zákonný postup v plném rozsahu dodržen. Shromáždění se po jeho zahájení podstatným způsobem odchýlilo od oznámeného účelu, tedy od deklarované podpory politickým vězňům. Při shromažďování účastníků shromáždění a ani v jeho průběhu nebyla zaznamenána žádná aktivita svolavatele, pořadatelů či účastníků shromáždění ve směru k zajištění deklarovaného účelu shromáždění. Žalovaný měl za to, že shromáždění bylo svým obsahem zaměřeno nikoliv na podporu politickým vězňům, ale na podporu a propagaci nacionalismu a soudobého konceptu neonacismu, včetně vyjádření sympatií k těmto.
K vlastnímu obsahu návrhu žalobce uvedl, že není pravdivé tvrzení o tom, že důvod rozpuštění shromáždění nebyl pořadateli na místě sdělen. Rozhodnutí o rozpuštění shromáždění bylo řádně vyhlášeno, a to včetně odůvodnění. Svolavatel, pořadatelé i účastníci shromáždění byli s rozhodnutím o rozpuštění shromáždění řádně seznámeni, včetně jeho odůvodnění.
Krajský soud v Plzni rozhodl, že shromáždění nebylo rozpuštěno v souladu se zákonem.
Z odůvodnění:
(...) Úkolem soudu bylo posoudit (a rozhodnout), zda shromáždění pořádané navrhovatelem dne 24. 4. 2010 v Plzni před Nákupním a zábavním centrem Plzeň Plaza bylo nebo nebylo rozpuštěno v souladu se zákonem (§ 13 věta druhá zákona o právu shromažďovacím). Bylo proto nezbytné zaměřit se na zákonné důvody rozpuštění shromáždění a jejich interpretaci, přičemž bylo lze uvažovat o dvou důvodech rozpuštění shromáždění – podle § 12 odst. 5 nebo podle § 12 odst. 6 zákona o právu shromažďovacím.
Podle § 12 odst. 5 zákona o právu shromažďovacím „[s]
hromáždění, které bylo oznámeno a nebylo zakázáno, může být způsobem uvedeným v odstavci 1 rozpuštěno, jestliže se podstatně odchýlilo od oznámeného účelu takovým způsobem, že v průběhu shromáždění nastaly okolnosti, které by odůvodnily jeho zákaz podle § 10 odst. 1 nebo nebyly splněny povinnosti účastníků shromáždění podle § 7 odst. 3 a 4
“.Pro podstatu řešené věci je významná ta část ustanovení, podle které je možné rozpustit shromáždění, jestliže se podstatně odchýlilo od oznámeného účelu takovým způsobem, že v průběhu shromáždění nastaly okolnosti, které by odůvodnily jeho zákaz podle § 10 odst. 1 zákona o právu shromažďovacím. Dle § 10 odst. 1 „[ú]
řad, jemuž bylo shromáždění oznámeno, je zakáže, jestliže by oznámený účel shromáždění směřoval k výzvě: a) popírat nebo omezovat osobní, politická nebo jiná práva občanů pro jejich národnost, pohlaví, rasu, původ, politické nebo jiné smýšlení, náboženské vyznání a sociální postavení nebo k rozněcování nenávisti a nesnášenlivosti z těchto důvodů; b) dopouštět se násilí nebo hrubé neslušnosti; c) jinak porušovat ústavu a zákony
“.Podle § 12 odst. 6 věty prvé zákona o právu shromažďovacím „[s]
hromáždění uvedená v odstavci 3 a v odstavci 5 může zástupce úřadu rozpustit způsobem stanoveným v odstavci 1, jestliže účastníci shromáždění páchají trestné činy a nápravu se nepodařilo zjednat jiným způsobem, zejména zákrokem proti jednotlivým pachatelům
“.Za takto vymezených pravidel bylo na žalovaném (úřadu), aby prokázal, že shromáždění bylo rozpuštěno v souladu se zákonem, tj. že zde byl (byly) zákonný důvod (zákonné důvody) pro takové rozpuštění.
Prvním, a jak se v kontextu s ostatními hodnocenými okolnostmi projevilo, velmi zásadním problémem, s nímž se soud musel vypořádat, bylo, že ve správním spisu vedeném ve věci žalovaným se nenacházelo nic, co by soudu tuto záležitost pomohlo řešit. Soud proto musel primárně vycházet ze dvou zdrojů poznatků – jednak ze sdělení o rozpuštění shromáždění učiněného starostou Městského obvodu Plzeň 3, které bylo zaznamenáno na policejním videozáznamu, a dále z vyjádření žalovaného k námitkám žalobce. Podle tohoto vyjádření byl dán zákonný důvod k rozpuštění shromáždění ve smyslu § 10 odst. 1 písm. c) a § 12 odst. 6 zákona o právu shromažďovacím [srov. tvrzení: „
S odkazem na tyto skutečnosti byl dán zákonný důvod k rozpuštění shromáždění ve smyslu ustanovení § 10 odst. 1 písm. c) a § 12 odst. 6 zákona.
“].V každém konkrétním případě může existovat buď jeden zákonný důvod pro rozpuštění shromáždění, či jich naopak může být více. A je-li jich více, mohou být buď zhruba stejně závažné a je třeba řešit každý z nich, nebo je jeden výrazně závažnější než jiný (či jiné), a pak je patrně absorbuje.
Ve vztahu k vyjádření odpůrce soud předně považuje za významné upřesnit, že § 10 odst. 1 písm. c) zákona o právu shromažďovacím sám o sobě nereglementuje důvody rozpuštění shromáždění, ale je důvodem zákazu shromáždění, čili jeho aplikace by připadala v úvahu toliko ve spojení s § 12 odst. 5 téhož zákona. Z policejního videozáznamu shromáždění je zřejmé, že starosta ve sdělení o rozpuštění shromáždění uvedl: „
Prosím pozor pane svolavateli, tímto rozpouštím toto shromáždění ve smyslu ustanovení § 12 odst. 5 zákona číslo 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, ve znění pozdějších předpisů, a to vzhledem k tomu, že byly naplněny okolnosti uvedené v § 10 odst. 1 písm. c) zákona o právu shromažďovacím
[...]. Shromáždění se podstatně odchýlilo od oznámeného účelu takovým způsobem, že v jeho průběhu došlo k porušování zákonů, a to podporou, propagací a veřejnými projevy sympatií k hnutím, která prokazatelně směřují k potlačení práv a svobod člověka, a nápravu se nepodařilo zjednat ani po předchozím upozornění a zjednat nápravu není možné jiným způsobem. Prosím, abyste se rozešli směrem opačným od obchodního domu Plaza.
“ Z takto formulovaných vět je zřejmé, že sdělení starosty sice obsahovalo právní důvody rozpuštění shromáždění, ale neobsahovalo ani jediný skutkový důvod pro rozpuštění. (...)V další fázi byla posuzována otázka, zda shromáždění bylo rozpuštěno zákonným způsobem. Zákonný způsob rozpuštění shromáždění je upraven v § 12 odst. 1 zákona o právu shromažďovacím (stran postupu odkazují na prvý odstavec jak § 12 odst. 5, tak § 12 odst. 6). Dle § 12 odst. 1 „[j]
estliže se shromáždění koná, ačkoliv bylo zakázáno, zástupce úřadu vyzve svolavatele, aby shromáždění neprodleně ukončil. Pokud svolavatel neučiní účinná opatření, aby se účastníci pokojně rozešli, sdělí zástupce úřadu účastníkům, že shromáždění je rozpuštěno a vyzve je, aby se pokojně rozešli. Sdělení musí obsahovat důvody k rozpuštění a upozornění na následky neuposlechnutí této výzvy a musí být učiněno takovým způsobem, aby bylo účastníkům srozumitelné a aby se s ním všichni účastníci shromáždění mohli seznámit.
“Pozornost soudu byla zaměřena na tu část řečeného ustanovení, podle níž sdělení musí obsahovat důvody k rozpuštění (§ 12 odst. 1 věta třetí). Žalobce namítal, že důvod rozpuštění shromáždění nebyl pořadateli na místě sdělen. Žalovaný naopak oponoval, že rozhodnutí o rozpuštění shromáždění bylo řádně vyhlášeno, svolavatel, pořadatelé i účastníci shromáždění byli s rozhodnutím o rozpuštění shromáždění řádně seznámeni, včetně jeho odůvodnění.
Soud posuzovanému zákonnému ustanovení rozumí tak, že ve sdělení zástupce úřadu o rozpuštění shromáždění musí být nejen právní, ale i skutkové důvody rozpuštění. Tento požadavek soud dovozuje zejména z následujících ustanovení, resp. skutečností. Předně, právo pokojně se shromaždovat je právem ústavním a je zakotveno v Listině základních práv a svobod (článek 19). Dále je právo na svobodu pokojného shromaždování zakotveno v mezinárodních závazcích našeho státu, konkrétně v Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; článek 11). A v neposlední řadě je třeba vztáhnout na veškerou činnost správních orgánů některé základní zásady jejich činnosti. V úvahu připadá zásada normovaná v § 2 odst. 2 správního řádu, podle něhož „[s]
právní orgán uplatňuje svou pravomoc pouze k těm účelům, k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena
“.Soud se rovněž přiklání k většinovému názoru doktríny, že rozpuštění shromáždění, ať už v režimu § 12 odst. 5, nebo v posuzovaném případě § 12 odst. 6 zákona o právu shromažďovacím, je v režimu správního uvážení (srov. dikci § 12 odst. 5, resp. § 12 odst. 6, podle které „[...] [...],
shromáždění
[...] může být
rozpuštěno, jestliže
[...]“, resp. „shromáždění
[...] může
zástupce úřadu rozpustit jestliže
[...]“). Ostatně, evropská i naše judikatura
výrazně zdůrazňují potřebu aplikovat princip proporcionality při střetu konkurujících si práv [srov. např. nálezy Ústavního soudu ze dne 17. 7. 2007, sp. zn. IV. ÚS 23/05, č. 111/2007 Sb. ÚS, ze dne 11. 11. 2005, sp. zn. I. ÚS 453/03, č. 209/2005 Sb. ÚS, a ze dne 12. 10. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 4/94, č. 214/1994 Sb., jejichž společným jmenovatelem je důraz na potřebu vážit v případě střetu konkurujících si práv (např. práva shromažďovacího, které se může dostat do konfliktu s ústavním pořádkem chráněnými právy třetích osob) ona konkurující si práva a právní statky s ohledem na konkrétně utvořený skutkový základ, přičemž omezení jednoho či více z nich je nutné zdůvodnit za použití principu proporcionality; dále též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2007, čj. 8 As 51/2007-67, č. 1468/2008 Sb. NSS, podle něhož k omezení shromažďovacího práva může dojít pouze výjimečně, za podmínek stanovených shromažďovacím zákonem a zejména v případě konfliktu s ústavním pořádkem chráněnými právy třetích osob, když takový konflikt je třeba vždy řešit za použití principu proporcionality; dále např. rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu ze dne 14. 5. 1985, 1 BvR 233, 341/81; BVerfGE 69, 315 – Brokdorf, podle něhož lze rozpustit nebo zakázat shromáždění jen pro ochranu hodnot rovnocenných shromažďovacímu právu, a to v případě jejich ohrožení odvoditelného z konkrétně seznatelných okolností.]. Nikoliv nepodstatný k řešenému je pak i manuál pro obce k zákonu o právu shromažďovacím zpracovaný ministerstvem vnitra v roce 2009. V něm se na straně 32 uvádí, že rozpuštění shromáždění podléhá přezkumu v rámci správního soudnictví. Správní orgán tedy musí rozpuštění shromáždění řádně odůvodnit
.V případech, jako bylo posuzované shromáždění, nepochybně dochází ke střetu různých konkurujících si práv – na jedné straně právo na shromaždování, na straně druhé přibližně stejně silná práva jiná (ochrana veřejného pořádku, zdraví, mravnosti, majetku).
Aby bylo možné posoudit zákonnost použitých opatření ve vztahu k rozpuštění shromáždění, je nezbytné mít vyjevené nejenom právní, ale především skutkové důvody
. Skutkové důvody však ve sdělení o rozpuštění shromáždění nebyly uvedeny ani náznakem a nebylo možné si o nich udělat představu ani podle správního spisu, poněvadž ten stran této okolnosti neobsahuje rovněž nic.Požadavek, aby rozpuštění shromáždění bylo odůvodněno nejen právními, ale i skutkovými důvody, je požadavek daný nejen v obecné rovině. V posuzované věci je jeho akcentace ještě důležitější, než by tomu možná bylo v jiných situacích. Předně, šlo o shromáždění, které bylo oznámeno a nebylo zakázáno. A dále, soud neměl možnost, a to ani přibližně, cokoliv o odůvodnění rozpuštění shromáždění hodnotit dle údajů ve správním spisu. Z provedeného videozáznamu je patrné, že po výzvě učiněné starostou uplynul určitý čas a pak následuje sdělení o rozpuštění shromáždění. O jaký čas jde, lze těžko říci. Novináři spíše pracují s údajem pět minut, případně několik minut, starosta hovořil o patnácti, resp. deseti minutách. Je proto možné shodnout se na rozmezí 5–10 minut.
V prvé promluvě starosty zaznělo: „
Upozorňuji Vás, že v zájmu řádného pokračování tohoto shromáždění ve smyslu zákona o právu shromažďovacím, aby nedocházelo k podstatnému odchýlení se od oznámeného účelu shromáždění a v porušování zákonů tak, že by docházelo k projevům podpory, propagaci či veřejným projevům sympatií k hnutím, která prokazatelně směřují k potlačování práv a svobody člověka, nebo nebudou-li plněny povinnosti účastníků ve smyslu § 7 odst. 3 a 4.
“ Tato výzva je dle názoru soudu jednak nekonkrétní, nadto nedá se jí rozumět jinak, než že shromáždění zatím probíhá v souladu se zákonem (srov.: „V zájmu řádného pokračování tohoto shromáždění
[...] aby nedocházelo k podstatnému odchýlení se od oznámeného účelu shromáždění a porušování zákonů tak, že by docházelo k projevům podpory, propagace či veřejným projevům sympatiím k hnutím, která prokazatelně směřuje.
“). Stručně řečeno – zatím k ničemu, co by bylo v rozporu se zákonem, nedochází. O to překvapivější pak je, že krátce na to, v rozmezí pěti až deseti minut, bylo shromáždění rozpuštěno, aniž bylo prokázáno, že by se chování a oblečení účastníků nějak změnilo, a aniž bylo sděleno, jaké skutkové důvody k rozpuštění vedly. Další významnou okolností je, že jeden z pořadatelů se výslovně domáhal sdělení skutkových důvodů rozpuštění shromáždění. Zástupce úřadu však reagoval pouze slovy: „Já si myslím, že vy jako svolavatel máte znát zákon, tak jak je.
“ Ani tím tedy skutkové důvody sděleny nebyly.Jako podpůrnou vedlejší argumentaci pak lze použít i porovnání shromáždění v Plzni se shromážděním ve Svitavách. Znalec dospěl k závěru, že diskurs svitavského shromáždění a diskurs plzeňského shromáždění si spolu korespondují. Jinak řečeno, odůvodňuje excesy při plzeňském shromáždění i excesy, ke kterým došlo ve Svitavách. Ve světle toho, že ve Svitavách, kde mělo dojít k něčemu podobnému, shromáždění rozpuštěno nebylo, proběhlo, pokojně se rozešlo a podle policie se nikomu nic nestalo, je pak třeba ještě více trvat na ozřejmění skutkových důvodů vedoucích k rozpuštění shromáždění konaného dne 24. 4. 2010 v Plzni.
S ohledem na uvedené tak soud uzavřel, že shromáždění nebylo rozpuštěno způsobem stanoveným v § 12 odst. 1 zákona o právu shromažďovacím.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.