Vydání 5/2008

(...) Stěžovatel dále namítá nezákonnost [§ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] napadeného rozsudku krajského soudu. Tu spatřuje v tom, že (1.) krajský soud chybně vyhodnotil lhůtu obsaženou v ustanovení § 11 odst. 1 zákona č. 84/1990 Sb., a dále (2.) v tom, že stěžovatel nebyl shledán věcně příslušným k vydání předmětného rozhodnutí.

K první předestřené námitce Nejvyšší správní soud konstatuje, že podle ustanovení § 11 odst. 1 zákona č. 84/1990 Sb. o zákazu shromáždění nebo době jeho ukončení Stěžovatel tuto lhůtu vykládá jako pořádkovou a trvá na tom, že zakázat shromáždění je možné i po jejím uplynutí, jestliže vyjdou najevo skutečnosti, které jsou důvodem pro zákaz.

Při úvahách, který z naznačených způsobů výkladu je správný, Nejvyšší správní soud nutně vycházel z ústavní úpravy shromažďovacího práva, zakotvené v čl. 19 Listiny základních práv a svobod. Z tohoto ustanovení explicitně vyplývá, že právo svobodně se shromažďovat je zaručeno, že jeho omezení lze provést výhradně formou zákona a toliko v taxativně vymezených případech. Z hlediska nyní rozhodované věci je však nejpodstatnější, že Listina výslovně vylučuje povolovací princip shromáždění. Jinak řečeno, rovněž zákonná úprava a její praktická realizace musí vycházet z toho, že výkon shromažďovacího práva může být podroben (nanejvýš) oznamovací povinnosti. Každý výklad, který by vedl k překlopení této oznamovací povinnosti do režimu povolovacího, by proto nutně vedl k protiústavnímu výsledku.

Touto optikou nazíráno je třeba argumentaci stěžovatele rozhodně odmítnout. Ve svých důsledcích totiž neznamená nic jiného, než že svolavatel shromáždění, který řádně učiní oznámení, bude až do jeho konání v nejistotě, zda správní úřad dodatečně nezjistí důvody pro jeho zákaz. Tím se však - formálně stále označovaný - oznamovací princip velmi přiblíží podstatě režimu povolovacího.

Je totiž zjevné, že konstrukce oznamovacího principu podrobněji provedená v zákoně č. 84/1990 Sb. je přesně opačná. Umožnění konání shromáždění jako jedné z formy realizace svobody projevu musí být pravidlem a možnosti zákazu je třeba vykládat restriktivně. Proto také je logika zákona zjevně nastavena tak, že favorizuje svolavatele a naopak velmi omezuje správnímu úřadu volnost v tom, do kdy a z jakých důvodů může předem shromáždění zakázat. Toto "nastavení" je plně pochopitelné při uvědomění si podstaty oznamovacího principu a možností správního úřadu ve většině případů dešifrovat skutečné důvody konání shromáždění, které opravdu mohou mnohdy se zákonem. Jde tedy o to, aby již ve fázi oznámení konání shromáždění nevedla praxe správních úřadů k nastavení restriktivně pojatých "filtrů", které by ve svém důsledku znemožňovaly realizaci tohoto ústavně zaručeného základního práva.

Tím samozřejmě nemá být řečeno, že lze v demokratické společnosti tolerovat konání jakéhokoliv shromáždění, svojí podstatou třeba i ohrožujícího základní práva jiných. Důležité je však mít na zřeteli, že samotné splnění oznamovací povinnosti podle zákona č. 84/1990 Sb., příp. vyslovení zákazu shromáždění, není třeba jakkoliv přeceňovat. Je totiž nutno rozlišovat mezi tím, zda v konkrétním případě svolavatel shromáždění splnil všechny zákonem stanovené povinnosti (a pokud nikoliv, vystavuje se samozřejmě nebezpečí vydání možných sankcí proti svojí osobě) na straně jedné a legitimní důvody pro represivní zákrok proti probíhajícímu shromáždění na straně druhé. Samotná skutečnost, že konkrétní shromáždění bylo či nebylo zakázáno, totiž ještě neřeší všechny praktické problémy, které mohou nastat. Nelze tak zcela vyloučit, že i v případě shromáždění, které bylo zakázáno, nebude dán důvod k jeho násilnému "rozehnání", byť účastníci neuposlechnou výzvy k rozpuštění ve smyslu ustanovení § 12 citovaného zákona, pakliže v konkrétním případě by se jevil tento zákrok jako nepřiměřený. Současně pak samozřejmě platí, že i řádně ohlášené shromáždění, které nebylo zakázáno, může být v jeho průběhu rozpuštěno, pokud je pro to dán některý ze zákonem předvídaných důvodů. Reálný život samozřejmě přináší i případy, kdy se koná neoznámené či dokonce tzv. spontánní shromáždění, kdy opět není dán sebemenší důvod k použití represivních prostředků vůči jeho pořadatelům a účastníkům, pokud samozřejmě v jeho průběhu nedojde k protizákonným excesům. Právě zde je proto podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu dobré hledat klíč k řešení možných praktických variabilit. Pokud tedy správní úřad teprve poté, co marně uplynula lhůta, ve které mohl shromáždění zakázat, zjistí okolnosti, pro které se tak mělo stát, je samozřejmě možno postupovat podle ustanovení § 12 odst. 5 citovaného zákona, tzn. rozpustit takové shromáždění, jestliže se podstatně odchýlilo od oznámeného účelu takovým způsobem, že v průběhu shromáždění nastaly okolnosti, které by odůvodnily jeho zákaz. Při respektování principu proporcionality proto je možno uzavřít, že správní úřad má k dispozici možnosti, jak shromáždění z důvodů zakotvených v čl. 19 odst. 2 Listiny základních práv a svobod; za tento přiměřený prostředek však určitě nelze považovat konstrukci stěžovatele, podle níž by bylo možno shromáždění zakázat i "dodatečně", po uplynutí zákonné lhůty. Takovéto řešení je totiž nepředvídatelné a umožňující libovůli správního úřadu, a tedy z hlediska soudu jakožto ochránce práv a svobod nepřijatelné.

Lze tak k této stížnostní námitce uzavřít, že krajský soud vyložil ustanovení § 11 odst. 1 citovaného zákona zcela správným a ústavně konformním způsobem, když dovodil, že zakazující rozhodnutí vydané po uplynutí této lhůty je nutno vždy považovat za rozhodnutí nezákonné. Jinak by ostatně neměla žádný smysl dikce ustanovení § 11 odst. 2 tohoto zákona, podle níž Zákonná úprava je tak zcela zjevně koncipována tak, že pokud úřad ve lhůtě tří dnů o zákazu nerozhodne a toto negativní rozhodnutí řádně nevyvěsí, musí mít svolavatel za to, že již později zákaz vysloven být nemůže. Lze tak hovořit o jakési "fikci pozitivního rozhodnutí", což je však samozřejmě značně nepřesná formulace již proto, že oznamovací princip pojmově vylučuje vydávání pozitivních rozhodnutí.

Nad rámec argumentace krajského soudu obsažené v odůvodnění napadeného rozsudku Nejvyšší správní soud dále dodává, že výklad použitý stěžovatelem je chybný také proto, že ve svých důsledcích může vést k praktické negaci soudní ochrany v těchto případech. Pokud by totiž třídenní lhůta pro zákaz oznámeného shromáždění skutečně měla pouze pořádkovou povahu, znamenalo by to otevření možnosti správnímu úřadu zakázat shromáždění kdykoliv před jeho konáním, tzn. např. i přímo v inkriminovaný den (situace ne nepodobná nastíněnému výkladu ostatně nastala i v souzené věci, neboť oznámení bylo učiněno dne 12. 11. 2007 a k zákazu došlo teprve dne 17. 1. 2008, přičemž již 19. 1. 2008 se mělo shromáždění konat). Takový výklad uvaluje na svolavatele dva krajně problematické důsledky. Zaprvé jej to staví před volbu, zda posečkat s organizací samotného shromáždění až na dobu, kdy správní orgán rozhodne, s rizikem, že k onomu rozhodnutí může dojít v tak malém předstihu, který už k nezbytným organizačním úkonům (rozeslání pozvánek či jiná forma zveřejnění, zabezpečení patřičného množství pořadatelů, řečníků, kulturního programu a podobně) nebude dostačovat, nebo naopak zda učinit tyto úkony již před tímto rozhodnutím s rizikem, že po případném zakázání shromáždění přijdou tyto úkony vniveč. Zadruhé to pak znamená, že svolavatel je fakticky zbaven soudní ochrany, protože i při velmi krátké lhůtě, ve které musí soud o opravném prostředku rozhodnout (§ 11 odst. 3 zákona č. 84/1990 Sb.), je zřejmé, že to prostě nelze prakticky provést. Jinak řečeno, výklad nabídnutý stěžovatelem může vést jednak k praktickému znemožnění realizace shromažďovacího práva a jednak k situaci známé jako , což zdejší soud přirozeně nemůže akceptovat. Jen pro úplnost je dobré doplnit, že principiálně jiná je situace samozřejmě tehdy, když k odepření možnosti soudního přezkumu dojde v důsledku postupu samotného svolavatele, který oznámí konání shromáždění "na poslední chvíli" (tzn. na samotné hranici pětidenní lhůty zakotvené v ustanovení § 5 odst. 1 zákona č. 84/1990 Sb.). V takovém případě by samozřejmě případná námitka faktického znemožnění soudní ochrany nemohla být shledána důvodnou.